PS.2004.0130

TA - PS.2004.0130 - 2004-12-20 - c/Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de la Riviera, Service de l'emploi, Instance juridique chômage

20 décembre 2004Français17 min

Avant l'entrée en vigueur de la LPGA, les organes de l'assurance-chômage n'avaient pas une obligation générale de fournir des renseignements de leur propre chef, spontanément à l'assuré. Le devoir d'information et de conseil institué par l'art. 27 LPGA doit lui permettre d'accomplir valablement les démarches qui s'imposent à eux. Cette disposition institue une obligation permenante et générale de renseigner et de conseil en faveur de l'assuré. En l'espèce, aptitude au placement niée à titre rétroactif, faute d'avoir trouvé une solution de garde pour son enfant. L'assurée n'a toutefois pas été informée des obligations qui lui incombent à partir de la neuvième semaine suivant l'accouchement. Dans ces conditions, on ne saurait lui imputer à faute son ignorance. Recours admis.

Faits

Vu les faits suivants

A. Après une première période

de chômage qui s'est achevée le 11 février 2002, A. X.________-Y.________ a travaillé

comme femme de ménage. Son contrat à durée déterminée a pris fin le 20 juin

2003.

Elle a revendiqué le droit aux

prestations de l'assurance-chômage à partir du 23 juin 2003, en se déclarant

disposée à prendre une activité à plein temps. Un deuxième délai-cadre

d'indemnisation allant du 23 juin 2003 au 22 juin 2005 lui a été ouvert.

B. Le 24 juin 2003, A. X.________-Y.________

a participé à une séance d'information centralisée mise sur pied par l'ORP. A

cette occasion, elle a notamment été renseignée sur la notion d'aptitude au

placement. Le lendemain, elle a été reçue par le conseiller de l'ORP en charge

de son dossier avec qui elle a rempli la check-list "examen de

l'aptitude au placement", document comportant en particulier des

rubriques relatives à la maternité.

Un second rendez-vous à l'ORP, agendé

pour la période du 10 au 18 août 2003 a été repoussé au 27 août 2003 à la

demande de A. X.________-Y.________ qui se trouvait en vacances à cette

période. N'ayant pas pu avoir lieu à cette date en raison d'une absence du

conseiller, il a été renvoyé au 16 octobre 2003.

C. A. X.________-Y.________ a

accouché le 12 octobre 2003. Elle a été hospitalisée du 10 au 18 de ce mois.

A partir de cette date, elle a

bénéficié de quarante indemnités journalières spécifiques après accouchement

versées du 20 octobre au 12 décembre 2003.

Pour le surplus, les formulaires de

rescension mensuels montrent que des recherches d'emploi ont été effectuées

sans interruption durant les mois d'octobre 2003 à janvier 2004.

D. A. X.________-Y.________ a

rencontré le conseiller de l'ORP le 12 janvier 2004. A cette occasion, elle lui

a annoncé qu'elle n'avait aucune solution de garde immédiate pour son enfant. Un

nouvel exemplaire de la check-list "examen de l'aptitude du

placement" a été rempli en ce sens et contre-signé par l'intéressée.

Par courrier 14 janvier 2004, l'ORP

lui a fait savoir qu'il allait être amené à statuer sur son aptitude au

placement et l'a invité à produire des pièces relatives à la prise en charge de

son enfant. Lors de l'entretien, qui s'est tenu le 26 janvier 2004, A. X.________-Y.________

a déclaré avoir trouvé deux mamans de jour, qui étaient prêtes à garder son

enfant durant toute la semaine. Elle a encore précisé avoir pris des

dispositions pour être disponible, quand bien même la période d'allaitement

n'était pas terminée. A l'appui de ses dires, elle a produit une attestation

établie le 23 janvier 2004 et ainsi libellée:

"Je soussignée Mme B.________, 1********,

à Z.________, déclare pouvoir garder l'enfant de Mme A. X.________, dès le

26.01.2004, et ce 3 jours par semaine"

Le 4 février 2004, elle a déposé une

autre attestation signée par la seconde maman de jour le 29 janvier 2004, dont

la teneur est la suivante:

"Je soussignée C.________, 2********, à Z.________,

déclare pouvoir garder l'enfant de Mme A. X.________, dès le 1.02.04, et ce 2

jours par semaine"

Par décision du 10 février 2004, l'ORP

a déclaré A. X.________-Y.________ inapte au placement pour la période du 13

décembre 2003 au 25 janvier 2004, au motif qu'elle n'avait pas prouvé avoir

trouvé une solution de garde pour son enfant.

E. Par acte du 17 mars 2004, A.

X.________-Y.________ a fait opposition à cette décision en concluant à ce que

son aptitude au placement soit reconnue pour la période litigieuse. A l'appui

de ses moyens, elle a produit deux nouvelles attestations datées du 19 février

2004, ainsi libellées:

"Je soussignée, C.________, av. 2********,

à Z.________, certifie formellement par la présente avoir été disponible dès le

13 décembre 2003 afin de garder l'enfant de Mme A. X.________, et ce 2 jours

par semaine.

Je soussignée, B.________, 1********, à Z.________,

certifie formellement par la présente avoir été disponible dès le 13 décembre

2003 afin de garder l'enfant de Mme A. X.________, et ce 3 jours par

semaine."

Le 9 juin 2004, le Service de l'emploi

a rejeté l'opposition de l'assurée et maintenu la décision entreprise. Il a

considéré qu'elle n'était pas apte au placement durant la période litigieuse et

que les attestations produites ne pouvaient être tenues pour conformes à la

vérité.

F. Par acte du 11 juillet

2004, A. X.________-Y.________ a recouru à l'encontre de cette décision auprès

du Tribunal administratif en concluant, avec suite de dépens, à ce que son

aptitude au placement soit reconnue pour la période allant du 13 décembre 2003

au 26 janvier 2004.

Le Service de l'emploi a conclu au

rejet du recours et au maintien de la décision entreprise dans une

correspondance du 27 juillet 2004.

Par courrier du 29 juillet 2004, l'ORP

a déclaré faire sienne la décision rendue par l'autorité intimée.

A la requête du juge instructeur, l'ORP

a déposé des observations complémentaires en date du 21 octobre 2004. La

recourante a fait de même en date du 8 novembre 2004.

Considérants

1.

La recourante fait valoir

qu'elle n'a pas vu son conseiller ORP du mois de juin 2003 au 12 janvier 2004.

N'ayant pas reçu tous les renseignements nécessaires, elle n'aurait pas été en

mesure de s'organiser pour remplir avec précision les exigences posées par la

LACI. Ce n'est qu'après avoir été informée de ses devoirs qu'elle aurait pu faire

le nécessaire avec toute la diligence requise.

a) En vertu de l'art. 27 al. 1 de la loi fédérale

sur la partie générale du droit des assurances sociales (RS 830.1; ci-après la

LPGA), les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances

sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et

obligations, dans les limites de leur domaine de compétence. L'alinéa 2 de

cette disposition prévoit que chacun a le droit d’être conseillé, en principe

gratuitement, sur ses droits et obligations. Dans le domaine de

l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI,

également entré en vigueur le 1er janvier 2003, en vertu duquel les

organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations,

notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et

d’abréger le chômage.

Sous l'empire de l'ancien droit, le

Tribunal fédéral des assurances a eu l'occasion de considérer que l'on ne

pouvait déduire du principe constitutionnel de la protection de la bonne foi un

devoir étendu des autorités de renseigner, de conseiller ou d'instruire, sous

peine de rendre l'exercice de l'activité administrative pratiquement impossible.

Il n'était dérogé à ce principe que si la loi prévoyait une obligation formelle

de renseigner (DTA 2000 n° 20 p. 98; ATF 113 V 66 cons. 2). A la lumière de ce

principe, il a jugé que les organes de l'assurance-chômage n'avaient pas

l'obligation de fournir des renseignements de leur propre chef, c'est-à-dire de

manière spontanée, sans avoir été sollicités par l'assuré. Il a ainsi nié le

grief de violation d'une obligation de renseigner générale, en l'absence de

circonstances particulières qui obligeraient l'administration à fournir des

renseignements dans une mesure plus étendue que celle qui découle de la loi

(ATF C 282/03 du 12 mai 2004 cons. 4.1). En réalité, il n'existait aucune

disposition qui, par son caractère général, s'apparentait à l'art. 27 LPGA (R.

Spira, Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes

d'exécution des assurances sociales, in SZS 2001, p. 524, spéc. p. 529). Pour

le surplus, la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances rappelait le

principe selon lequel nul ne saurait tirer avantage de sa propre ignorance du

droit (ATF 111 V 402 cons. 3; 110 V 334 cons. 4).

Le devoir d'information institué par

l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées.

Il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux. (U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art.

27, p. 317). Cette disposition peut être comprise comme

une obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la

formulation d'une demande par les personnes intéressées. Elle sera notamment

satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (FF1999 II/2 p.

4229). Quant aux conseils prévus par l'art. 27 al. 2 LPGA, ils pourront être

dispensés oralement ou par écrit, l'assuré étant en droit d'exiger un

compte-rendu écrit de l'entretien (U. Kieser, op. cit., § 19 ad art. 27, p.

321). Les principes qui sont à l'origine de cette disposition ont tout d'abord

trait aux intérêts en jeu, car il s'agit fréquemment de préserver l'existence

matérielle d'individus après la survenance du risque assuré. On peut également

y voir la volonté de limiter le phénomène de l'exclusion dont les composantes

tiennent à la fois à l'ignorance par l'assuré de ses droits et à la complexité

croissante des formalités administratives (v. U. Kieser, op. cit., § 7 ad art.

27, p. 317; T. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p.

430). Ainsi, le devoir d'informer l'assuré lorsque celui-ci est manifestement

incapable de comprendre seul la loi, voire en ignore l'existence, ressortirait

du principe de la confiance (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème

éd., 1991, § 524). Pour R. Spira, l'adaptation de la pratique ancienne à l'entrée

en vigueur de l'art. 27 LPGA aura pour effet de renverser la présomption selon

laquelle "nul n'est censé ignorer la loi" (op. cit., pp. 530-531 et,

s'agissant de l'art. 8 LAVI, la référence à l'ATF 123 II 244 cons. 3e).

L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit un droit individuel

à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant de l'obligation

générale de renseigner instituée par l'art. 27 al. 1 LPGA, il doit permettre à

l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions concernant sa situation

particulière. Outre les cas où le devoir de conseil est expressément prévu par

la loi (v. art. 21 al. 4, 23 al. 3, 43 al. 3 LPGA), son application peut

s'étendre à différentes situations. Il s'agit par exemple de faire en sorte que

l'assuré puisse avoir connaissance d'une diminution ou d'une suppression de ses

prestations. Il devrait également être rendu attentif au fait que les

prestations pourraient être frappées par la prescription (SVR 1999 ALV n° 6). Dans

le cadre d'une procédure portant sur le retrait de prestations, l'assureur

pourrait encore être amené à rendre le recourant attentif au fait qu'il

continue à devoir satisfaire aux prescriptions de contrôle, de façon à ce qu'il

ne soit pas forclos en cas de succès du recours. De manière générale, le devoir

de conseiller peut porter sur la possibilité de solliciter une décision, de la

contester, de réclamer le versement d'une provision ou une prolongation de

délai (sur ces questions, v. U. Kieser, op. cit., § 13-17 ad art. 27, pp.

319-320).

b) En l'espèce, la recourante a pris

part à une séance d'information centralisée qui s'est tenue le 24 juin 2004, au

cours de laquelle la question de l'aptitude au placement a été évoquée. A tout

le moins, peut-on tenir pour établi qu'un document a été présenté aux participants

résumant les conditions à remplir, dont l'une était évoquée en ces termes:

"Etre prêt à accepter un travail convenable ou une mesure d'intégration,

soit avoir une volonté et une disponibilité suffisante (absence d'événement

survenant à brève échéance (école de recrue, départ à l'étranger), garde

d'enfant assurée, etc.)." Pour le surplus, on ignore la teneur exacte

des informations qui ont été dispensées aux participants. L'autorité intimée

n'a pas donné de précisions complémentaires. Pour sa part, la recourante

déclare n'avoir reçu que des documents à caractère général, dépourvus de tout

renseignement spécifique quant à sa situation personnelle. L'entretien de

conseil qui a eu lieu le lendemain à l'ORP n'apporte guère plus d'information à

ce sujet. Tout au plus peut-on constater que le conseiller et la recourante ont

rempli une check-list relative à l'aptitude au placement, dont les rubriques

"assurée ayant accouché", "solution de garde pour

enfant(s) ou proche(s) de l'assurée" ont été purement et simplement barrées

à l'exception de celle consacrée au permis de résidence. A partir de là, il

n'est pas possible de savoir si la recourante a été valablement informée de ses

obligations. Si l'ORP allègue qu'elle aurait été valablement informée des

problèmes liés à la garde de l'enfant, il admet cependant que la preuve

formelle de ce fait ne peut être rapportée. Par ailleurs, ses affirmations ne se

fondent pas sur le cas particulier, mais sur une pratique générale. Or, la

recourante conteste avoir reçu les informations nécessaires et sa parole ne

peut, sans autre, être mise en doute.

D'autre part, on ne saurait lui faire

grief de ne pas avoir été reçue en entretien du 25 juin 2003 au 12 janvier

2004.

Si les rendez-vous prévus pour les mois d'août 2003 et d'octobre 2003 ont

été repoussés, c'est tantôt en raison de son absence, tantôt en raison de celle

du conseiller. Cela étant, on ne doit pas perdre de vue que chaque assuré doit

avoir au moins un entretien de conseil et de contrôle par mois (art. 22 al. 2

OACI; Seco, Circulaire IC B-250). L'ORP aurait dû l'informer de ses obligations

aussitôt que sa grossesse était connue. Les pièces du dossier ne permettent pas

de savoir si cela était déjà le cas lors du premier entretien. On devrait même

répondre par la négative, au vu des réponses apportées à la check-list

"Aptitude au placement." Toujours est-il que l'information était

connue du conseiller de l'ORP dès le lendemain, lorsque l'intéressée lui a fait

savoir qu'une place de travail avait été refusée pour cette raison (v. résultat

de candidature du 25.06.04). A partir de là il lui appartenait de convoquer la

recourante pour un entretien de conseil, à tout le moins de s'assurer qu'elle

connaisse précisément les obligations particulières qui allaient être les

siennes dès la neuvième semaine suivant l'accouchement (art. 28 al. 1bis LACI).

Or, aucune démarche n'a été entreprise en ce sens du mois de juin à la date de

l'accouchement. Comme elle était dispensée de ses obligations de contrôle

pendant les huit semaines suivantes (Bulletin MT/AC 2003/3, Directive relative

à la révision 2003 de la LACI et de l'OACI, ch. 17; il s'agissait donc là d'un

régime nouveau, qui appelait des explications à l'intention des assurés), l'ORP

aurait encore eu la possibilité de la convoquer avant le mois de janvier 2004, ou

à tout le moins de la rendre attentive à ses obligations. En procédant comme

l'a fait l'ORP, la recourante se trouvait dans l'incapacité de faire la preuve

des dispositions qu'elle aurait prises pour trouver une solution de garde. Il

ne saurait dès lors être question de lui imputer à faute son ignorance. Au

contraire, le défaut d'information ne doit pas lui porter préjudice. Pour le

surplus, il convient de relever qu'elle a poursuivi sans désemparer ses

recherches d'emploi après l'accouchement, ce qui montre sa détermination à

trouver un emploi.

Certes, la recourante ne conteste pas

avoir reçu un exemplaire du prospectus "Je cherche un emploi".

Mais, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, il ne donne aucune

définition précise de l'aptitude au placement. On doit néanmoins relever que la

page IX contient une rubrique "Maternité" ainsi rédigée:"Pendant

les 8 semaines qui suivent la naissance de votre enfant, vous avez droit à 40

indemnités journalières. Durant cette période, vous serez dispensée de vous

présenter aux entretiens de conseil et de contrôle auprès de votre ORP. Selon

la loi sur le travail (art. 35a LT), des règles particulières s'appliquent aux

femmes venant d'accoucher. Pour des renseignements supplémentaires, veuillez

contacter votre conseiller en personnel." A partir de ces indications

à caractère général, l'assurée n'est pas en mesure de comprendre quelle sera la

portée de ses obligations à l'échéance de la période de protection, en

particulier en ce qui concerne le placement des enfants. Sauf à être rompu au

droit de l'assurance-chômage, aucun élément ne laisse supposer que cette question

peut avoir des conséquences sur l'aptitude au placement.

L'ORP soutient encore que la

recourante aurait spontanément recherché une solution de garde pour ses enfants

à l'issue de son congé maternité si elle avait eu un emploi. Cela étant, il ne

pouvait lui échapper que des exigences analogues s'imposaient à elle dans le

cadre de l'assurance-chômage. Cet argument n'est toutefois pas de nature à

emporter la conviction du tribunal, car l'emploi du temps d'une personne

salariée à plein temps - voire à temps réduit - n'est pas comparable à celui

d'une personne au chômage.

2.

Les considérants qui

précèdent conduisent à l'admission du recours. L'aptitude au placement doit

être reconnue pour la période du 13 décembre 2003 au 26 janvier 2004. En

conséquence, la décision sur opposition rendue le 9 juin 2004 doit être

annulée. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 lit. a LPGA). L'Etat

de Vaud, par le débit du Département de l'économie, Service de l'emploi, doit

en outre des dépens à la recourante, qui l'emporte avec le concours d'un

mandataire professionnel (art. 61 lit. g LPGA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision sur opposition rendue par

le Service de l'emploi le 9 juin 2004 est annulée.

III.

L'arrêt est rendu sans frais.

IV.

Le Service de l'emploi versera à la

recourante un montant de 600 (six cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 20 décembre 2004

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente

décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,

d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004

Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,

indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de

la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette

autre décision;

c) quels moyens

de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans

laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de

preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au

recours.