PS.2004.0230

TA - PS.2004.0230 - 2005-06-15 - X. c/Service de la population (SPOP) Division asile, Service de prévoyance et d'aide sociales

15 juin 2005Français30 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X.________, né le 1er janvier 1984,

ressortissant guinéen, est entré en Suisse le 17 septembre 2003 ; il a

alors déposé une demande d’asile auprès du Centre d’enregistrement des

requérants d’asile de Vallorbe (CERA). L’intéressé n’a déposé aucun papier de

légitimation. Entendu à plusieurs reprises à ce sujet, X.________ a indiqué

qu’il n’avait pas ses papiers avec lui et qu’aucune personne dans son pays ne

pouvait les lui envoyer.

Dans une décision du 3 octobre 2003, l’Office fédéral des

réfugiés a prononcé un refus d’entrer en matière sur cette demande

d’asile ; il a prononcé simultanément le renvoi de Suisse, en l’invitant à

quitter le pays immédiatement.

En substance, cette décision retient que les

conditions d’application de l’art. 32 al. 2 litt. a) de la Loi fédérale

sur l’asile du 26 juin 1998 (ci-après : LAsi ; RS 142.31) sont

remplies (soit d’une part le défaut de remise de document de voyage ou d’autres

documents permettant de l’identifier ; cela, sans rendre vraisemblable

qu’il n’était pas en mesure de le faire pour des motifs valables ou en relation

avec des indices de persécution plausibles). Cette décision est entrée en force

le 4 novembre 2003.

Dans un courrier du 17 mai 2004, remis en mains propres à X.________,

le Service de la population (SPOP), division asile, a informé ce dernier que,

conformément à l’art. 44a LAsi, il n’aurait plus droit dès le 21 mai 2004 à

l’assistance et à l’hébergement qui lui étaient jusqu’alors octroyés par la Fondation

vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS). Ce courrier indiquait

au surplus qu’il devait quitter la Suisse dès cette date, faute de quoi son

séjour serait considéré comme illégal. En date du 24 mai 2004, le SPOP a remis

à X.________ une « attestation pour personne dont la demande d’asile a

fait l’objet d’une décision fédérale définitive et exécutoire de non entrée en

matière ».

Dès le 21 mai 2004, X.________ a été hébergé durant la

nuit dans un abri de protection civile où il bénéficie également de trois repas

par jour. En cas de besoin, il peut également avoir accès à un contrôle

médical. Ces prestations font l’objet, chaque jour (sous réserve des veilles de

week-end : les bons sont alors établis pour 3 jours), d’une nouvelle décision.

On note que ces décisions n’indiquaient pas la voie et le délai de recours dans

un premier temps ; le formulaire utilisé comporte toutefois cette mention

à compter du 15 septembre 2004.

En date du 12 octobre 2004, le Service d’aide juridique

aux exilés (SAJE), mandaté par X.________, a écrit au SPOP pour contester que

les prestations reçues soient conformes à la dignité humaine au sens des art.

12 de la Constitution fédérale (Cst) et 33 de la Constitution vaudoise (Cst. VD) ;

il a demandé à bénéficier d’un véritable logement et d’une aide répondant à

tous ses besoins vitaux, y compris celui de participer à la vie sociale, ce qui

implique une aide fournie également en espèce. Il a requis sur ces questions la

notification d’une décision formelle. Par courrier du 14 octobre 2004 au SAJE,

le SPOP a relevé que l’aide accordée quotidiennement à X.________ était à ses

yeux conforme à la dignité humaine, dans la mesure où elle le met à l’abri de

l’état de mendicité ; le SPOP indiquait au surplus que les décisions

d’octroi de l’aide d’urgence étaient notifiées directement aux bénéficiaires

dès lors que l’aide est donnée à la demande de l’intéressé pour le jour même. Le

SPOP précisait à cet égard toutes les dates auxquelles X.________ avait reçu

des décisions d’octroi de l’aide d’urgence. En date du 21 octobre 2004, le SAJE

a sollicité du SPOP une reconsidération du droit au minimum vital de X.________.

Invoquant l’arrivée du froid, le SAJE demandait qu’un logement adéquat soit

fourni à X.________, afin que ce dernier ne soit pas contraint de demeurer

toute la journée dans la rue et qu’il puisse également bénéficier d’un espace

privé. Le SAJE rappelait à cette occasion que, selon lui, le logement dans un

abri de protection civile n’était pas conforme aux exigences minimales prévues

par les art. 12 Cst. et 33 Cst. VD. Le SAJE relevait enfin que le contrôle

quasi quotidien des conditions d’octroi du droit au minimum vital lui paraissait

manifestement disproportionné et qu’il impliquait une restriction à la liberté

de mouvement ne reposant pas sur une base légale valable. En contestant que le

bon d’accès à l’abri de protection civile constitue une décision, il demandait

une nouvelle fois que le SPOP lui notifie une véritable décision susceptible de

recours, en demandant également la notification d’une décision formelle en

matière de contrôle administratif ou d’assignation avec indication des bases

légales applicables. Dans une réponse adressée au SAJE le 25 octobre 2004, le

SPOP a confirmé que, selon lui, l’abri mis a disposition de X.________ était un

logement adéquat au sens des art. 12 Cst. et 33 Cst. VD. Il a en outre contesté

que l’exigence de se présenter quotidiennement pour obtenir l’aide d’urgence

puisse être assimilée à une mesure privative de liberté au sens de l’art. 5

CEDH. Le SPOP relevait à cet égard que X.________ était libre de trouver une

autre solution pour se loger et se nourrir et n’avait aucune obligation de

faire appel à l’aide d’urgence. Il relevait enfin que les décisions prises

quotidiennement pour l’octroi de l’aide d’urgence constituaient des décisions

administratives susceptibles de recours.

En date du 25 octobre 2004, X.________ a, par

l’intermédiaire du SAJE, formé un recours auprès du Tribunal administratif

dirigé contre « la décision du SPOP du 14 octobre 2004 en matière d’octroi

du minimum vital (art. 12 Cst et 33 Cst.VD) ». Les conclusions du

recours étaient les suivantes :

constater que les prestations octroyées par le SPOP au

titre du minimum vital ne sont par conformes aux art. 12 Cst et 33 Cst. VD,

- annuler la décision attaquée et renvoyer l’affaire pour que l’autorité

statue à nouveau.

X.________ a, toujours par l’intermédiaire du SAJE,

adressé au Tribunal administratif le 1er novembre 2004 une écriture

intitulée « Mémoire complémentaire au recours du 25 octobre 2004 ».

Cette écriture, également dirigée contre la décision du SPOP du 14 octobre 2004,

précisait ceci :

« Conclusions :

Nous maintenons intégralement nos conclusions telles qu’énoncées dans le

recours avec la précision que nous sollicitons du Tribunal de céans :

- qu’il constate que l’octroi du minimum vital au jour le

jour porte une atteinte illicite à la liberté de mouvement du recourant. »

Invité à se déterminer sur l’octroi de l’aide sociale

ordinaire pour les requérants d’asile au titre de mesures provisionnelles, le

SPOP a déposé des déterminations le 5 novembre 2004, dans lesquelles il mettait

en doute le fait que son courrier du 14 octobre 2004 constitue une décision

susceptible de recours. Il indiquait au surplus que le recours avait en réalité

pour objet de remettre en cause le règlement du 25 août 2004 sur l’aide sociale

aux personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une décision de non

entrée en matière en soutenant que le Tribunal administratif n’étais pas compétent

pour examiner la conformité de cet acte. Le SPOP a déposé sa réponse sur le

fond le 19 novembre 2004 en concluant au rejet du recours. Dans un courrier du

29 novembre 2004, le SPOP a précisé que X.________ avait été pris en charge par

la FAREAS entre le 6 octobre 2003 et le 21 mai 2004. En date du 2 septembre

2004, le Service de prévoyance et d’aide sociale a déposé des observations au

sujet du contenu des prestations fournies au titre de l’aide d’urgence.

Le Tribunal administratif a tenu audience le 10

février 2005 en présence du recourant, assisté d’une représentante du SAJE et

de représentants du SPOP et du SPAS. A cette occasion, il a procédé à une

visite du nouvel abri de protection civile utilisé dans le cadre de l’aide

d’urgence (abri de protection civile de Côteau-Fleuri) sis chemin de la

Grangette 77 A, à Lausanne.

En date des 2 et 29 mars 2005, le SPOP et le

recourant ont encore déposé des observations complémentaires.

H. La question de l'étendue de l'aide

sollicitée par la recourante revêtant une portée de principe, une concertation

a eu lieu à son sujet entre tous les juges de la chambre des prestations

sociales du Tribunal administratif, comme prévu à l'art. 21 du Règlement

organique du Tribunal administratif (RSV 173.36.1).

Considérants

1.

a) Les conclusions du recourant tendent en premier lieu à

faire constater le caractère non conforme des prestations d’aide fournie avec

les garanties découlant des art. 12 Cst. et 33 Cst. VD. Or, la jurisprudence

considère que les conclusions en constatation sont irrecevables lorsque

l’administré a simultanément la faculté de prendre des conclusions

condamnatoires (voir à ce propos TA, arrêts du 6 avril 2004, GE 2003.0009,

arrêt AC 2000.0135 du 3 mai 2001, avec références à l’ATF 122 II 97 consid. 1 et

un autre arrêt du Tribunal administratif publié in RDAF 1992, 129 ; pour

le droit privé, voir encore ATF 97 II 375 = JT 1973 I 59, ou, en droit public,

ATF 121 V 317 consid. 4 a).

Dans le cas d’espèce, le recourant, même s’il n’est

pas des plus clairs, demande, implicitement en tout cas, à obtenir ce que la

décision attaquée lui refuse, soit une aide étendue, par exemple sous la forme

d’un logement individuel et le versement de prestations en espèce ; il a

donc pris des conclusions condamnatoires, de sorte que ses conclusions en

constatation sont irrecevables.

b) Par ailleurs, l’intéressé n’a sans doute pas

recouru à nouveau contre les décisions quotidiennes rendues après le 14 octobre

2004.

; on ne peut pas en déduire qu’il renonce à les contester. Au contraire,

l’on doit considérer que son recours critique l’ensemble des décisions postérieures

à celles du 14 octobre 2004 et tend même à obtenir des prestations accrues à

l’avenir, quand bien même les décisions de première instance n’auraient pas

encore été prises à ce sujet. Sans doute, l’aide sociale doit-elle être

accordée de manière individualisée, c'est-à-dire de manière adaptée à la

situation personnelle du requérant, laquelle est de nature à évoluer en

permanence. Il reste que l’intéressé a bien la faculté de demander à l’autorité

que celle-ci statue sur le principe même de la forme de l’aide (type de

logement, prestations en nature ou en espèce).

Dans cette mesure, le recours s'avère recevable.

2.

a) Sous la

note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de

détresse", l'art. 12 Cst prévoit que "quiconque est dans une

situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le

droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour

mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est

entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la

doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un

droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à

assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les

renvois). La règle précitée pose le principe du droit à des conditions

minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à

ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de

la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit

constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne

garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales

d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal

ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne

descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst mais qui

peuvent, cas échéant, aller au-delà. Les lois cantonales régissant l’aide

sociale prévoient des prestations destinées non seulement à assurer un minimum

d’existence mais aussi à permettre une intégration du bénéficiaire dans la

société. L’aide d’urgence de l’art. 12 Cst. n’est conçue en revanche que comme

un appui provisoire minimum (ATF 130 I 71, spécialement 76). Les aides

« sociale » et « d’urgence » ne sont pas identiques, de

sorte que l’art. 12 Cst. ne peut pas être invoqué pour prétendre à la première

plutôt qu’à la seconde (Reusser/Obrist – Scheidegger, Art. 12 BV in Theorie und

Praxis der Asylbehörden, in Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, édité par

Carlo Tschudi, 2005, p. 62).

b) On relève ici que le droit au minimum d’existence

appartient à toute personne en séjour dans le canton (voir d’ailleurs la

formulation de l’art. 16 al. 1 de la loi sur la prévoyance et l’aide

sociale ; ci-après : LPAS ; RSV 850.051), quand bien même elle

s’y trouverait sans titre de séjour, c’est-à-dire illégalement (ATF 121 I 367,

spéc. 374 ; voir dans le même sens Alain Wurzburger, La jurisprudence

récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 I 1ss

p. 267 ss, spéc. p. 343 s. ; dans le même sens, TA VD, arrêt du 1er

juin 2004, PS 2004/0025 ; TA Berne, arrêt du 15 novembre 2004 déjà

cité : selon cet arrêt, les personnes relevant de l’art. 44a LAsi ont

droit à une aide d’urgence, même si elles ne collaborent pas aux mesures

préparatoires permettant leur renvoi ; contra TA Soleure, arrêt du 17

décembre 2004, annulé toutefois par le Tribunal fédéral par arrêt du 18 mars

2005.

dans la cause 2 P. 318/2004).

aa) Sur le plan cantonal, on mentionnera l’art. 33

al. 1 de la Constitution vaudoise (Cst VD), entrée en vigueur le 14 avril 2003,

selon lequel toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence

approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la

dignité humaine. L’art. 34 al. 1 Cst. VD prévoit quant à lui que toute personne

a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la

souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle

conférée par le droit constitutionnel fédéral (dans ce sens à tout le moins Ch.

Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14

avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les références citées).

L'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est

accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à

satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois

réservée à l'art. 3 LPAS l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le

code civil. L'art. 21 LPAS précise que la nature, l'importance et la durée de

l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de

l'intéressé et des circonstances locales (al. 1er),

les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par le

département, selon les dispositions d'application (al. 2). Quant à l'art. 23

LPAS, il prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des

prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les

informations utiles sur sa situation personnelle et financière et d'accepter,

le cas échéant, des propositions convenables de travail.

Selon l’art. 32 LPAS, le Conseil d’Etat édicte les

dispositions d’application par voie d’arrêté. Il l’a fait en adoptant le

règlement du 18 novembre 1977 d’application de la loi précitée (ci-après :

RPAS ; RSV 850.051.1). En réalité, l’art. 10 RPAS indique que les municipalités

ou les autres organes délégataires de compétences en cette matière reçoivent

chaque année les normes établies par le Département pour la fixation du montant

de l’aide sociale. L’art. 11 RPAS prescrit à l’organe délégataire de rechercher

dans un premier temps toute solution satisfaisante pour le requérant de nature

à prévenir l’octroi de prestations financières. Quant à l’art. 12 RPAS, il

prévoit que, à défaut de solution conforme à l’art. 11, l’organe communal fixe

le montant de l’aide sociale sur la base des normes établies par le

Département ; l’organe communal, s’il le juge équitable et qu’il obtient à

cet effet l’accord du Département, peut s’écarter de ces normes. Pour le

surplus, ce règlement ne comporte pas de dispositions matérielles définissant

le contenu de l’aide.

bb) Le montant de l'aide sociale ordinaire, servie

en principe en espèces, est donc fixé sur la base des normes établies par le

Département (sous réserve des art. 11 et 12 RPAS précités). Le Service de

prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide

sociale vaudoise 2004" (ci-après le Recueil), qui contient un "barème

des normes ASV 2004" (ci-après : le barème). Ces normes ont pour but

de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre

bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1).

c) aa) Le droit fédéral comporte également quelques

dispositions relatives à l’assistance, notamment dans la LAsi (art. 80 ss de

cette loi). Cependant, il ne règle ici que quelques questions de principe, en

rappelant au surplus, à l’art. 82 al. 1 LAsi, que l’octroi de prestations

d’assistance est régi par le droit cantonal. Au nombre des principes posés sur

le plan du droit fédéral, on mentionne l’art. 83 LAsi, relatif aux limitations des

prestations d’assistance. En substance, cette disposition autorise les services

compétents à refuser d’allouer tout ou partie des prestations, de les réduire

ou les supprimer lorsque le bénéficiaire viole les obligations incombant

usuellement aux requérants d’aide sociale (obligation de renseigner sur sa

situation personnelle, notamment économique, et sur les changements de

celle-ci ; voir à ce sujet ATF 130 I 82).

bb) Dans le cadre de la loi fédérale du 19 décembre

2003.

sur le programme d’allégement budgétaire 2003, en vigueur depuis le 1er

avril 2004, la législation fédérale sur l’asile a été modifiée ;

désormais, selon l’art. 44a LAsi, les personnes dont la demande d’asile a fait

l’objet d’une décision de non entrée en matière passée en force et d’une décision

de renvoi exécutoire, sont soumises aux dispositions de la loi fédérale du 26

mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (ci-après :

LSEE ; RS 142.20). Encore que la portée de cette disposition ne soit pas

des plus claires, il en découle au premier chef que les personnes précitées ne

peuvent désormais plus bénéficier du régime d’assistance prévu aux art. 80 ss

LAsi, mais relèvent désormais exclusivement des prestations servies par les

cantons. Plus précisément, selon le message du Conseil fédéral, en cas de

détresse grave des personnes frappées d’une décision de non entrée en matière

devenue exécutoire, les cantons leur garantissent des prestations d’aide

sociale minimales au sens de l’art. 12 de la Constitution fédérale (la

Confédération continuant d’assumer une partie des frais qui en résultent). Cela

étant, le projet visait une amélioration du système de financement de l’aide

sociale en introduisant des incitations individuelles et institutionnelles. Les

mesures envisagées permettent, d’une part, de renforcer le sens des

responsabilités des personnes qui sont appelées à rester plus longtemps en

Suisse, notamment des personnes admises à titre humanitaire, et, d’autre part,

d’instaurer un système incitatif pour les cantons afin d’accroître l’efficacité

du dispositif d’exécution des renvois (Feuille fédérale 2003, 5166). La mesure

envisagée tend à la réalisation d’économies pour les budgets publics ;

dans le même temps, il s’agit d’exclure du système de l’aide sociale les

personnes en question de manière à « renforcer la crédibilité du

système de l’asile suisse […]. Sans oublier l’effet dissuasif qui en

résulterait » (p. 5167). L’idée est de renforcer l’efficacité de

l’instrument de la décision de non entrée en matière ; en effet, dès que cette

dernière est entrée en force, les personnes concernées doivent quitter la

Suisse dans les plus brefs délais et n’ont plus droit aux prestations d’aide

sociale, même lorsqu’elles ne donnent pas suite à l’obligation qui leur est

faite de partir ; concrètement, elles doivent alors quitter les centres

d’enregistrement, foyers ou appartements mis à leur disposition dans le canton

d’attribution, pour se prendre en charge elles-mêmes et financer leur séjour

jusqu’à leur départ (p. 5167 ; sur la portée de l’art. 44a LAsi, voir

également p. 5237 ss.).

C’est dans le cadre de l’art. 14f LSEE que sont

prévues les contributions de la Confédération au titre du financement des

mesures destinées aux personnes frappées d’une décision de non entrée en

matière. Selon l’alinéa 1, la Confédération rembourse aux cantons les frais de

départ de ces personnes. Elle leur verse en outre une indemnité forfaitaire

pour l’aide d’urgence fournie en application de l’art. 12 de la Constitution.

Selon le message, la détermination du montant de cette aide relève de la

compétence des cantons et des communes ; les prestations minimales au

titre de l’aide d’urgence pourraient en principe être des prestations en

nature, telles que des repas ou un hébergement simple. En outre, les cantons

n’ont pas à octroyer ces prestations automatiquement, mais uniquement aux

étrangers indigents qui en font la demande (p. 5234).

Dans le

souci d’être complet, il convient de préciser que les mesures évoquées

ci-dessus (lettre c/bb) s’inscrivent dans le cadre plus général du renforcement

des règles destinées à assurer l’exécution des renvois d’étrangers en situation

illégale en Suisse. On signalera en effet que le législateur a prévu la

possibilité d’ordonner la détention d’un étranger en vue de faciliter son renvoi,

cela pour une durée initiale de trois mois, prolongeable de six mois (art. 13a

LSEE; RS 142.20). Selon l'art.13b litt. d LSEE, elle s’applique en particulier

aux personnes qui ont fait l’objet d’une décision de refus d’entrée en matière

sur leur demande d’asile. Par ailleurs, selon l’art. 13e LSEE, l’autorité

cantonale compétente peut enjoindre à un étranger en situation illégale de ne

pas quitter le territoire qui lui est assigné ou de ne pas pénétrer dans une

région déterminée (al. 1). Ces différentes mesures, comme la limitation de

l’aide sociale à l’aide d’urgence, constituent des moyens de pression destinés

à obtenir de l’étranger en situation illégale qu’il se conforme à ses

obligations, notamment à celle de quitter le territoire suisse.

cc) Au plan de la compétence, il faut relever ici

que la Confédération et les cantons disposent de compétences parallèles pour

définir l’assistance réservée aux requérants d’asile et aux réfugiés (art. 80

ss LAsi ; ATF 130 I 82). S’agissant par ailleurs des personnes ayant fait

l’objet d’une décision de refus d’entrée en matière sur leur demande d’asile,

il faut comprendre les nouvelles dispositions précitées en ce sens que seuls

les cantons sont désormais compétents pour définir le régime d’aide sociale qui

leur est applicable (dans ce sens, voir TA Berne, arrêt du 15 novembre 2004

disponible sur son site www.ta.be, consid.

4.

d) C’est dans ce contexte que s’inscrit l’adoption

par le Conseil d’Etat, en date du 25 août 2004, du règlement sur l’aide sociale

aux personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une décision de non

entrée en matière (ci-après : RAS-NEM ou le règlement ; RSV

850.051

). Ce règlement, au titre de base légale, se réfère aux règles des

art. 16 et 21 LPAS. Selon l’art. 3 de ce texte, il appartient au SPOP de

déterminer le besoin minimum d’aide de ces personnes (il appartient en revanche

au Service de prévoyance et d’aide sociales – ci-après : SPAS – de

délivrer l’aide ; art. 4). Selon l’art. 5 du règlement, l’aide est allouée

en principe sous forme de prestations en nature (al. 1). Elle comprend

notamment le logement dans un lieu d’hébergement collectif, la remise de

denrées alimentaires et d’articles d’hygiène, les soins médicaux d’urgence et

l’octroi, en cas de besoin établi, de vêtements.

3.

Il découle ainsi de ces dispositions que

le règlement précité instaure un régime spécifique relatif à l’assistance

sociale accordée aux personnes ayant fait l’objet d’une décision de non-entrée

en matière sur leur demande d’asile ; la divergence principale réside dans

le fait que l’aide ordinaire est versée en espèces, alors que le régime spécial

précité ne comprend que des prestations en nature.

4.

a) La question à trancher ici est

cependant différente de celle traitée par les Tribunaux administratifs des

cantons de Berne et Soleure (cités au considérant 2a ci-dessus), puisque le

recourant ne s’est pas vu supprimer toute assistance, mais qu’il conteste les

modalités de l’aide sociale qui lui est fournie. Il reste que cette aide obéit

désormais dans le canton de Vaud à un régime particulier, distinct tant du

régime de l’aide accordée en application de la loi sur l’asile que de l’aide

ordinaire accordée en application de la LPAS. Cette réduction des standards au

détriment des NEM apparaît comme la mise en œuvre dans le canton de Vaud des

objectifs visés par le programme d’allégement budgétaire 2003, adopté sur le

plan fédéral. Toutefois, ce régime découle de l’adoption de dispositions

relevant de la compétence du canton de Vaud ; elles l’ont été en

l’occurrence par le Conseil d’Etat dans le cadre du règlement cité plus haut

(chiffre 2 lettre d).

En substance, ce texte vise les personnes dont la

demande d’asile a fait l’objet d’une décision exécutoire de non entrée en matière ;

lorsque tel est le cas et que la personne concernée en fait la demande, l’aide

se limite (ou, à tout le moins, peut se limiter) aux prestations décrites à

l’art. 5 du règlement. En d’autres termes, l’autorité compétente peut appliquer

cette dernière disposition à toute personne soumise au statut de NEM

indépendamment des violations concrètes qu’elle aurait pu commettre de la

législation sur l’asile ou de celle sur le séjour et l’établissement des

étrangers (contrairement là encore à ce que prévoyait les réglementations

bernoise et soleuroise, lesquelles visaient à instaurer un régime de sanction

envers les personnes refusant de collaborer à leur renvoi). Il apparaît ainsi

que le RAS-NEM n’introduit pas un régime de sanctions administratives à l’égard

des personnes concernées (voir à ce sujet, entre autres, Pierre Moor, Droit

administratif II 2002, p. 98 s. et 115 ss ; pour cet auteur,

l’introduction d’un régime de sanction à l’encontre d’un administré, dans le

but d’obtenir de lui l’exécution d’une obligation de droit public, doit reposer

sur une base légale formelle : p. 117 et 122). Le législateur fédéral,

dans le cadre de l’adoption de l’art. 44a LAsi, a souhaité introduire une

différenciation dans le régime de l’aide sociale dont doivent bénéficier respectivement

les requérants d’asile et les réfugiés d’une part, les NEM d’autre part ;

l’objectif affiché consiste à rendre moins attractive la poursuite du séjour en

Suisse et par conséquent à favoriser de cette manière l’exécution des renvois.

Encore que, en l’absence d’exposé des motifs, le but recherché par le Conseil

d’Etat ne soit pas connu, il apparaît que celui-ci a repris à son compte les

objectifs définis par le législateur fédéral en cette matière.

Ainsi, le droit positif a introduit des régimes d’aide

sociale distincts en fonction d’objectifs relevant de la police des étrangers,

plus précisément du domaine de l’asile. L’utilisation du levier que constitue

le droit de l’aide sociale afin de poursuivre des buts qui lui sont exogènes,

ici de police des étrangers, ne va pas de soi. C’est ce que la doctrine appelle

la « justification finaliste » de l’inégalité de traitement entre

deux situations comparables (voir à ce propos Vincent Martenet, Géométrie de

l’égalité, Zurich 2003, p. 192 ss). On ne saurait exclure d’emblée l’adoption

de mesures de ce type (cf. toutefois Amstutz, Das Grundrecht auf

Existenzsicherung, 2002, p. 333 ; Verfassungrechtliche

Mindestanforderungen an Die soziale Hilfe im Asilwesen, in ASYL 2/2003, p. 28,

spécialement 35, pour laquelle une inégalité de traitement entre requérants

d’aide sociale ne peut pas être justifiée par des motifs d’ordre politique); il

reste cependant que ces dernières entraînent une entorse importante au principe

de l’égalité de traitement, de sorte qu’elles ne peuvent être admises qu’à des

conditions restrictives, somme toutes similaires à celles qui prévalent pour

les atteintes aux libertés publiques ordinaires (art. 36 Cst). En d’autres

termes, l’introduction d’une mesure impliquant une inégalité de traitement à

but externe (ou justification finaliste) suppose une base légale, un intérêt

public et le respect du principe de la proportionnalité. Partant, l’adoption

d’un régime d’aide sociale distinct, comme instrument de la politique d’asile

relève de la compétence du pouvoir législatif lui-même ; à cet égard, les

vœux du législateur fédéral sont sans incidence, puisque la compétence

appartient en réalité aux autorités cantonales. Dès lors, le Canton de Vaud ne

pouvait pas se rallier aux objectifs du Parlement fédéral par la voie

réglementaire, une telle faculté n'appartenant qu'au Grand Conseil (sur ce type

de questions, voir Martenet, op. cit., p. 192 s.) ; c’est en effet à ce

dernier d’apprécier si le but externe poursuivi permet de légitimer une entorse

au principe de l’égalité dans le domaine de l’aide sociale (on voit ici le lien

entre l’exigence de l’intérêt public et de la base légale : il s’agit en

effet de déterminer quelle autorité est à même d’arrêter l’objectif externe

devant servir de justification). Par ailleurs, la différence de réglementation

adoptée doit subir avec succès le test de la proportionnalité, eu égard tant à

l’intérêt public poursuivi qu’aux effets positifs escomptés de la mesure (sur

ces points Martenet, p. 196 ss ; Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème

éd. 1999, p. 399 ; Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, 2001, p.

67). On observera à ce sujet que, selon le Tribunal fédéral, rien n’empêche de

différencier le besoin d’aide d’une personne selon qu’elle est établie en

Suisse ou, tel un NEM, doit quitter le pays sans tarder (ATF 2P.318/2004,

cons. 7.2.1 et 8.2;ATF 121 I 367, spécialement 367).

b) Dans le

cas d’espèce, le RAS-NEM est l’œuvre du Conseil d’Etat et non du pouvoir

législatif cantonal. Compte tenu des exigences évoquées ci-dessus, il s’avère

que le règlement précité, en tant qu’il comporte une inégalité de traitement

fondée sur un but externe au droit de l’aide sociale, devait reposer sur une

base légale formelle. Cela conduit en l’occurrence à l’admission du recours.

A noter que

ce défaut de base légale ne va pas être supprimé avec l’entrée en vigueur, le 1er

janvier 2006, de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise

(LASV ; BGC novembre 2003, p. 4145). Ce dernier texte est assurément

beaucoup plus étoffé que la LPAS. On relève toutefois que, en régime ordinaire,

il prévoit des prestations financières (art. 31 à 46 de cette loi), lesquelles

peuvent être accompagnées de mesures d’insertion sociale (art. 47 à 56). Par

ailleurs, la nouvelle loi comporte un chapitre consacré expressément au domaine

de l’asile (art. 57 à 62). Celui-ci s’applique « aux personnes qui

séjournent en Suisse sur la base de la législation fédérale en matière d’asile »

(art. 57). Le ou les départements compétents, désignés par le Conseil d’Etat,

limitent les prestations d’assistance conformément à la législation fédérale en

matière d’asile (art. 58). C’est le lieu de relever que le Tribunal fédéral a

admis des modalités d’octroi de l’aide différenciées en fonction du statut du

requérant (voir à ce sujet ATF 121 I 367, spéc. p. 374 ; dans le même sens

Alain Wurzburger, op cit, p. 343 s.). Mais on ne voit pas que cette nouvelle

loi soit applicable aux NEM (paraît ainsi erroné l'art. 3 de l'avant-projet de

loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers,

selon lequel le contenu de l'aide d'urgence "est défini par la loi sur

l'action sociale vaudoise"). En effet, ces personnes, désignées à l’art.

44a LAsi, sont précisément exclues par le droit fédéral du champ d’application

de la loi fédérale sur l’asile ; en d’autres termes elles ne paraissent

pas visées par l’art. 57 LASV et le renvoi de l’art. 58 LASV aux règles sur

l’assistance des art. 81 ss LAsi ne les concerne pas. Autrement dit, le

règlement du 25 août 2004 – qui pose le principe de prestations en nature – ne

trouve pas de base légale dans ce texte.

On remarque d’ailleurs ici que, dans le cadre de la

LASV, le législateur a expressément prévu deux régimes distincts, celui de

l’aide sociale ordinaire et celui de l’aide sociale destinée aux requérants

d’asile et aux réfugiés, la distinction répondant ici également à un but

relevant de la politique d’asile (voire également à des objectifs de nature

financière, liés au subventionnement de la Confédération). Cela illustre le

fait qu’une discrimination de ce type relève bien du niveau légal et non d’un

texte réglementaire.

c) Le pourvoi devant être admis, le tribunal

considère qu’il n’a pas à aborder les autres questions soulevées par la

recourante. En particulier, il ne tranchera pas celle de la conformité de

l’aide allouée à l’art. 12 Cst. Tout au plus peut-il relever que l’art. 5 RAS-NEM,

dans ses grandes lignes, paraît conforme aux exigences posées par cette

disposition, dans la portée que lui a donnée la jurisprudence (voir à ce propos

ATF 2P.318/2004, cons. 8.2; ATF 130 I 71 ss, spécialement p. 75, consid. 4.1),

à tout le moins pour des requérants dont le départ serait imminent. S’agissant

de personnes dont le séjour en Suisse se prolongerait, en relation avec les

difficultés d’un renvoi, on pourrait en revanche s’interroger sur le caractère

approprié, pour une longue durée, d’un logement collectif ne comportant aucun

espace privatif (Amstutz, op. cit., in ASYL 2/03, ad 3.2), sur l’obligation de

s’annoncer quotidiennement à l’autorité (Buchmann/Kohler, Nothilfe für Personen

mit Rechtskräftigen Nichteintretensentscheide, in ASYL 3/04, p. 5, 3.1), ainsi

que sur l’absence de tout argent de poche, notamment pour communiquer par

téléphone avec des proches (Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung,

2002, p. 273, note 527).

Quoiqu’il en soit, il appartient en définitive au

législateur de définir dans les grandes lignes le régime applicable à l’aide

sociale destinée aux NEM, la réglementation de détail pouvant en revanche être

déléguée à d’autres autorités.

5.

Il découle des considérations qui

précèdent que le recours doit être admis ; la décision attaquée sera en

conséquence annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle

décision.

Le présent arrêt

sera rendu sans frais, des dépens étant par ailleurs alloués au requérant qui

l’emporte avec un mandataire professionnel (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 14 octobre 2004 par le Service de la

population, Division asile, est annulée ; la cause lui est renvoyée pour

nouvelle décision.

III.

Il n’est pas prélevé d’émolument.

IV.

L’Etat de Vaud, par le service précité, doit au recourant

un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

fg/Lausanne, le15 juin 2005

président :

Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.