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Décision

PS.2004.0274

TA - PS.2004.0274 - 2006-06-28 - X./Caisse cantonale de chômage

28 juin 2006Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________, née le 20 août 1961, a obtenu en décembre 1979

un diplôme commercial à La Plata en Argentine. En date du 3 septembre 1991,

l'Office fédéral de l'industrie, des arts et des métiers (OFIAMT) lui a délivré

une "équivalence de formation" attestant que cette formation était au

moins équivalente à celle exigée en Suisse pour obtenir un diplôme d'une école

de commerce reconnue par la Confédération.

B.

X.________ a vécu en Argentine de février 1996 à février

2002. Elle indique avoir enseigné durant cette période dans un centre de

formation professionnelle et un gymnase.

C.

De retour en Suisse, X.________ a revendiqué l’indemnité

de chômage. Lorsqu’elle a déposé sa demande auprès de la Caisse cantonale de

chômage (ci après: la Caisse) au début du mois d’avril 2002, X.________ a

mentionné la formation effectuée en Argentine et produit les diplômes y

afférent. Elle a également mentionné l'équivalence délivrée par l'OFIAMT. Dès

lors que ce document avait une incidence sur la manière de calculer le gain

assuré et, partant, sur le montant des indemnités chômages, il a été convenu

que celui-ci devrait être joint au dossier. X.________ a alors effectué des

investigations afin de retrouver cette équivalence, mais sans succès. Le SECO

(anciennement OFIAMT) lui a notamment indiqué que celle-ci ne figurait plus

dans ses archives. X.________ n'a par conséquent pas été en mesure de remettre

ce document à la Caisse.

D.

Un délai cadre d’indemnisation a été ouvert en faveur de X.________

dès le 6 mars 2002. En application des art. 23 al. 2 de la Loi fédérale du 25

juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas

d’insolvabilité (LACI) et 41 al. 1 de l’Ordonnance du Conseil fédéral du 31

août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas

d’insolvabilité (OACI), son gain assuré a été fixé de manière forfaitaire à 102

francs par jour. Ce gain s’applique aux personnes qui n’ont pas suivi une

formation complète au sein d’une haute école, qui ne disposent pas d’une

formation professionnelle supérieure ou d’une formation équivalente et n’ont

pas terminé d’apprentissage. A ce moment là, il n'a par conséquent pas été tenu

compte de l'équivalence délivrée par l'OFIAMT.

E.

Des indemnités chômage ont été versées à X.________ du

mois de mars au mois de juin 2002. Après une interruption entre les mois de

juillet 2002 et mars 2003, des indemnités lui ont à nouveau été versées à

partir du mois d'avril 2003. Au mois de janvier 2004, X.________ a épuisé son

droit aux indemnités chômage dans le cadre du délai cadre d’indemnisation

ouvert à partir du 6 mars 2002.

F.

Le 31 août 2004, X.________ a remis à la Caisse l'équivalence

délivrée par l'OFIAMT qu'elle avait retrouvée à l'occasion d'un voyage en

Argentine au mois d'août 2004.

G.

Par décision du 11 octobre 2004, la Caisse a refusé de

prendre en considération l'équivalence délivrée par l'OFIAMT et a refusé par conséquent

de reconsidérer le montant du gain assuré sur la base duquel les indemnités

chômage avaient été versées durant le délai-cadre d’indemnisation ouvert à

partir du 6 mars 2002.

H.

X.________ a formé une opposition à l’encontre de cette

décision, qui a été rejetée par la Caisse le 5 novembre 2004.

I.

X.________ s’est pourvue contre cette décision auprès du

Tribunal administratif le 4 décembre 2004 en concluant à son annulation et à ce

que le dossier soit renvoyé à la Caisse afin qu’elle se prononce à nouveau sur

le montant du gain assuré.

J.

La Caisse a déposé sa réponse et son dossier le 22

décembre 2004 en concluant au rejet du recours et au maintien de la décision

attaquée.

K.

Dans des observations déposées le 23 février 2006, la

recourante a précisé que, lors du dépôt de sa demande d'indemnité de chômage au

mois d'avril 2002, la Caisse n'avait pas mentionné le délai dans lequel

l'équivalence devait être produite. La recourante a également indiqué que,

notamment pour des raisons financières, elle avait été dans l'impossibilité de

retourner en Argentine avant le mois d'août 2004 pour remettre la main plus tôt

sur ce document. Elle a précisé en outre qu'elle avait pris contact avec des

personnes sur place, qui n'avaient pas été en mesure de retrouver le document.

Enfin, la recourante a indiqué que, lorsqu'elle s'est à nouveau retrouvée sans

emploi au mois de novembre 2003, la caisse l'aurait informée qu'il serait tenu

compte de son équivalence, même si celle-ci était produite après la fin du

versement des indemnités chômage.

L.

Dans des observations du 30 mars 2006, la Caisse a

confirmé que, lors du dépôt de sa demande d'indemnité chômage au mois d'avril

2002, il avait été indiqué à la recourante qu'elle devait fournir une

équivalence de ses diplômes argentin pour qu'il puisse en être tenu compte dans

le calcul du gain assuré, ceci sans qu'il lui soit précisé que cette

équivalence devait impérativement être remise dans un certain délai.

M.

Interpellée au sujet de l'affirmation de la recourante

selon laquelle il lui aurait été indiqué au mois de novembre 2003 qu'il serait

tenu compte de son équivalence, même si celle-ci était produite après la fin du

versement des indemnités chômage, et que le calcul de la différence se ferait

ultérieurement, la caisse a encore précisé le 1er mai 2006 qu'il

était tout à fait vraisemblable qu'une telle information ait été donnée.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 60

al. 1 de la Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances

sociales du 6 octobre 2006 (LPGA), le recours est intervenu en temps utiles. Il

est au surplus recevable en la forme.

2.

a) L'exercice du droit à l'indemnité de

chômage est réglé par l'art. 29 OACI qui prévoit à son 1er alinéa

que, pour la première période de contrôle pendant le délai cadre et chaque fois

que l'assuré se retrouve en situation de chômage après une interruption de six

mois au moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse : sa demande

d'indemnité dûment remplie (let. a), le double de la demande d'emploi (formule

officielle) (let. b), les attestations de travail concernant les deux dernières

années (let. c), l'extrait du fichier "Données de contrôle" ou

la formule "Indications de la personne assurée" (let. d) et

tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux

indemnités (let. e). Le 2ème alinéa de l'art. 29 OACI précise

qu'afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle

suivantes, l'assuré présente à la caisse: l'extrait du fichier "Données

de contrôle" ou la formule "Indications de la personne

assurée" (let. a), les attestations relatives au gain intermédiaire

(let. b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à

l'indemnité (let. c).

Aux termes

de l'art. 20 al. 3 LACI le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est

pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à

laquelle il se rapporte. Chaque mois civil constitue une période de contrôle

(art. 27a OACI). L'institution d'un délai de déchéance poursuit le but de

permettre à l'administration de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé

d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus (ATF 113 V 68

consid. 1b). Par ailleurs, cette exigence se justifie pour permettre à la

caisse de chômage d'être renseignée sur tous les éléments - ou en tous les cas

sur les éléments essentiels - qui lui sont nécessaires pour se prononcer en

connaissance de cause sur les prétentions de l'assuré. Il faut déduire de cette

réglementation que la caisse de chômage ne joue pas seulement le rôle d'un

office de paiement, mais également celui de contrôle du bien-fondé des droits à

l'indemnité, notamment par l'examen de la remise des documents nécessaires (DTA

2000.

no 6 p. 30 consid. 1c; TA, arrêt PS.2004.0031 du 18 mars 2005).

b) Aux termes de l'art. 22 LACI, l'indemnité

journalière de chômage correspond à un pourcentage du gain assuré. Selon l'art

23.

al. 2 LACI, pour les personnes qui, comme c'était le cas de la recourante,

sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation, le Conseil

fédéral fixe des montants forfaitaires comme gain assuré. Le Conseil fédéral a

mis en œuvre cette disposition en édictant l'art 41 OACI, qui fixe des montants

forfaitaires en fonction du niveau de formation de l'assuré. Conformément à

l’art. 29 al. 1 litt. e OACI, il appartenait à la recourante de fournir avec sa

demande d’indemnité chômage les diplômes dont elle disposait. En l'occurrence,

il s'agissait pour elle d'apporter la preuve que le diplôme qu'elle avait

obtenu en Argentine en 1979 correspondait à une formation professionnelle

supérieure ou à une formation équivalente, ceci afin que son gain assuré

corresponde au montant forfaitaire maximum prévu par l'art. 41 al. 1 OACI.

S’agissant de son droit à l’indemnité à partir du mois de mars 2002, il lui

appartenait de fournir ces éléments dans un délai de trois mois, ceci

conformément à l’art. 20 al. 3 LACI. Dès lors qu’il n’est pas contesté que la

recourante n'a finalement été en mesure de fournir l’attestation d’équivalence

de l’OFIAMT que le 31 août 2004, soit sept mois après la fin du versement de

ses indemnités chômage, La Caisse a, sous réserve des considérations faites

ci-après, constaté à juste titre que la recourante n'avait pas remis ce

document en temps utile et qu'il ne pouvait par conséquent pas en être tenu

compte dans le calcul du gain assuré.

c) Outre la question du délai pour remettre à la Caisse

les éléments permettant de déterminer le droit aux indemnités, on relève que la

recourante a reçu depuis le mois d’avril 2002 des décomptes mensuels relatifs

au versement des indemnités chômage, décomptes qu'elle n'a jamais contestés.

aa) Selon la jurisprudence, le décompte de

l'indemnité de chômage constitue une décision matérielle susceptible d'être

attaquée (ATF 111 V 251, consid. 1b; TA, arrêts PS.2004.0057 du 5 août 2004, PS.2001.0008

du 25 avril 2001). Un délai de recours ne saurait toutefois courir à compter de

la communication du décompte, en l'absence d'une indication de la voie et du

délai pour le faire. En réalité, ce décompte ne constitue qu'une décision de

fait, qui doit inciter l'assuré mécontent à requérir de sa caisse de chômage

une décision formelle, dont la communication fera seule commencer un délai de recours

(TA, arrêts PS 2004.0057 et PS.2001.0008 précités; Gerhards, Kommentar zum

Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bern 1988, nos 37 et 38 ad art. 100 LACI;

Thomas Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 1994, p. 319, nos 11 et

ss). Un assuré ne saurait cependant attendre indéfiniment pour contester un

décompte : les principes de la bonne foi et de la sécurité du droit commandent

qu'il agisse dans un délai raisonnable (ATF 112 Ib 170; cf. en outre Pierre

Moor, Droit administratif, vol. II, Bern 1991, p. 200; Locher ibidem nos 12 et

18). Selon la jurisprudence, il s'agit de procéder à l'examen de toutes les

circonstances du cas d'espèce afin d'éprouver les motifs invoqués à l'appui du

temps pris pour contester les décomptes (v. TA, arrêts PS.2004.0057 et PS.2001.0008

précités et arrêt PS.2000.0069 du 15 septembre 2000). Dans un arrêt PS.1998.0283

du 2 février 1999, le tribunal a jugé que la contestation de décomptes

adressés à l'assuré sept mois auparavant était tardive. Dans l'arrêt PS.2000.0069

précité du 15 septembre 2000, le tribunal a en revanche considéré qu'un retard

de quatre mois et demi était admissible en raison des circonstances

particulières de l'affaire. Le tribunal a notamment retenu à cette occasion que

le fait d'avoir été absorbé durant quatre mois par des examens visant à

l'obtention d'un CFC particulièrement attendu justifiait l'absence de réaction

pendant cette période. Dans l'arrêt PS.2001.0008, le tribunal a examiné le cas

d'une assurée qui n'avait réagi que le 18 août 2000, après avoir consulté une

association d'aide aux chômeurs, alors que des indemnités chômage lui étaient

versées depuis le 1er janvier 1999 et que des décomptes lui

étaient adressés depuis le 3 février 1999. Le tribunal a considéré que sa

réaction était pour le moins tardive et a estimé qu'elle ne pouvait contester

valablement que les décomptes reçus dans les trois mois précédant sa première

contestation relative au gain assuré. Dans cette affaire, l'assurée invoquait

également le fait que la caisse de chômage, interpellée à cet égard, lui aurait

indiqué que le calcul de son gain assuré était correct, élément que le tribunal

a jugé non pertinent en objectant que ceci n'empêchait pas la recourante de

requérir formellement une décision de la caisse de chômage.

bb) Dans le cas d'espèce, il convient de distinguer

la première période durant laquelle des indemnités ont été versées à la

recourante (mars à juin 2002) de la période subséquente (avril 2003 à janvier

2004).

Pour ce qui est de la première période, on constate

que la recourante n'a pas contesté formellement les décomptes reçus. Même si

elle affirme dans son recours avoir manifesté d'emblée son désaccord avec le

calcul de son gain assuré, la recourante ne prétend pas avoir formellement

requis une décision lorsqu'elle a reçu les premiers décomptes à partir de la

fin du mois d'avril 2002. Sur la base de la jurisprudence mentionnée ci-dessus,

on constate ainsi qu'elle a agi tardivement en ne contestant ces décomptes qu'à

l'automne 2004.

Pour ce qui est de la période durant laquelle la

recourante s'est à nouveau retrouvée sans emploi (avril 2003 à janvier 2004),

la situation est différente. La recourante soutient en effet que, à ce moment

là, elle se serait inquiétée auprès de la Caisse des conséquences sur ses

indemnités chômage du fait qu'elle n'avait toujours pas été en mesure de

produire l'équivalence de son diplôme commercial argentin et qu'il lui aurait

alors été répondu que ceci ne soulevait pas de problème et qu'un calcul de la

différence serait effectué ultérieurement. Interpellée à ce propos, la Caisse a

admis qu'il était tout à fait vraisemblable qu'une telle information ait été

donnée à la recourante (cf. déterminations du 1er mai 2006). Il

convient par conséquent de retenir ce fait comme prouvé, ceci au degré de

preuve de la vraisemblance prépondérante applicable en droit des assurances

sociales. A partir de ce moment là, la recourante n'avait pas de raison de

contester les décomptes qui lui étaient adressés et, à cet égard, elle peut se

prévaloir du principe de la bonne foi. En vertu de ce principe, un

renseignement erroné donné par l'administration peut, à certaines conditions,

obliger cette dernière à consentir à un administré un avantage contraire à la

loi. De manière générale, ce principe impose à l'Etat et aux citoyens de se

comporter de manière loyale et, en particulier, l'autorité doit s'abstenir de

tout comportement propre à tromper le citoyen et elle ne saurait tirer aucun

avantage des conséquences d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part

(cf. ATFA C 282/03 du 12 mai 2004 et références).

cc) Vu ce qui précède, dès le moment où elle admet

avoir fourni un renseignement erroné à la recourante à l'époque où elle a

sollicité à nouveau le versement d'indemnités chômage (soit au mois d'avril

2003.

et non pas au mois de novembre 2003 comme indiqué par erreur par la

recourante), la Caisse ne peut pas, pour la période courant d'avril 2003 à

janvier 2004, se prévaloir du fait que cette dernière n'avait pas encore

produit l'équivalence de son diplôme et qu'elle n'a pas contesté ultérieurement

les décomptes d'indemnités qui lui étaient adressés.

d) Pour ce qui est de la période d'avril 2003 à

janvier 2004, il convient pour les mêmes motifs de restituer à la recourante le

délai de trois mois pour faire valoir son droit à l'indemnité. On relève à cet

égard que, selon la jurisprudence antérieure à l’entrée en vigueur de la LPGA,

la violation du droit à la protection de la bonne foi constituait un des motifs

susceptibles d’entrer en considération pour justifier que l’on s’écarte de

l’art. 20 al. 3 LACI en ce qui concerne le délai de trois mois. (ATFA C 282/03

du 12 mai 2004). On aboutit au même résultat si on applique l'art. 41 LPGA, en

vigueur depuis le 1er janvier 2003, qui réglemente la restitution de

délai de la manière suivante : si le requérant ou son mandataire a été empêché,

sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé, le délai est restitué si la

demande en est présentée avec indication du motif dans les dix jours à compter

de celui où l'empêchement a cessé (al. 1). Si la restitution est accordée, le

délai pour l'accomplissement de l'acte omis court à compter de la notification

de la décision de restitution (al. 2). Sur la notion d'empêchement non fautif,

cette disposition a une portée comparable à l'art. 32 al. 2 de la loi vaudoise

du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA),

prévoyant que le délai de recours ne peut pas être prolongé, mais qu'il peut

être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans l'impossibilité

d'agir dans le délai (TA, arrêts PS.2005.0087 du 25 juillet 2005 et PS.2004.0031

précité). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement

l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais également

l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à l'erreur.

Une restitution de délai est ainsi admise non seulement lorsque la partie se

trouve objectivement dans l'impossibilité de protéger ses droits, mais aussi

lorsque sa passivité paraît excusable, par exemple en raison d'un renseignement

erroné - ou de l’absence de renseignement - donné par l'autorité compétente

(cf. Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation

judiciaire, vol. I, Berne 1990, n° 2.7 ad art. 35).

e) Vu ce qui précède, compte tenu du renseignement

erroné donné à la recourante au mois d'avril 2003, il appartient à la Caisse de

recalculer les indemnités dues pour la période d'avril 2003 à janvier 2004 en

tenant compte du diplôme attesté par l'équivalence produite ultérieurement et

de verser la différence. La prise en compte de ce diplôme ne saurait en

revanche entrer en considération pour la période antérieure (mars à juin 2002).

En effet, à ce moment là, seule peut être reproché à la Caisse le fait d'avoir

omis de renseigner la recourante sur la nécessité de produire l'équivalence

dans un délai de trois mois pour qu'il puisse en être tenu compte dans le

calcul des indemnités. Il n'est au surplus pas établi, ni allégué, que des

renseignements erronés auraient été fournis à ce moment là à la recourante. Or,

à cette époque, antérieure à l'entrée en vigueur de la LPGA, les organes de

l’assurance-chômage n’avaient pas l’obligation de fournir des renseignements de

leur propre chef, c’est-à-dire de manière spontanée, sans avoir été sollicités

par l’assuré. Pour le reste, le devoir d’information de l’office compétent

était limité à l’obligation prévue à l’art. 20 al. 4 a OACI (en vigueur du 1er

janvier 1997 au 31 décembre 2002), aux termes duquel l’office compétent

rend l’assuré attentif à ses devoirs selon l’art. 17 LACI, en particulier à son

obligation de s’efforcer de trouver du travail (v. ATFA C 282/03 du 12 mai

2004.

; ATF 124 V 218 consid. 2 ; DTA 2004 no 15 p. 113). Aussi, le

grief de violation d’une obligation de renseigner plus générale s’avérait

infondé tant qu’il n’existait pas de circonstances particulières obligeant

l’administration à fournir des renseignements dans une mesure plus étendue que

celle découlant de la loi (v. ATFA C 282/03 précité ; ATF 124 V 220

consid. 2 b / 2 a). Or, telle n'était pas le cas en l'espèce et on ne saurait

ainsi faire grief à la Caisse de ne pas avoir spontanément attiré l'attention

de la recourante au mois d'avril 2002 sur la nécessité de produire

l'équivalence dans un délai de trois mois pour qu'il en soit tenu compte dans

le calcul du gain assuré.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent

que le recours doit être partiellement admis et le dossier retourné à la Caisse

cantonale de chômage pour qu'elle statue à nouveau sur le montant du gain assuré

et, partant, des indemnités chômage dues à la recourante d'avril 2003 à janvier

2004.

Vu le sort du recours, le présent arrêt est rendu sans frais. Il n'y a

pas lieu d'allouer de dépens à la recourante, dès lors que celle-ci n'a pas agi

par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision rendue le 5 novembre 2004 par la Caisse

cantonale de chômage est annulée en tant qu'elle concerne le calcul du gain

assuré pour la période d'avril 2003 à janvier 2004, le dossier étant renvoyé à

la Caisse cantonale de chômage pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 28 juin 2006

Le

président: :

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente décision peut

faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au

Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours

s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle

décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour

quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le

recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a

été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,

lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.