PS.2005.0003

TA - PS.2005.0003 - 2005-04-21 - X c/Caisse cantonale de chômage Division technique et juridique, Office régional de placement d'Yverdon-Grandson

21 avril 2005Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Né en 1972, célibataire, A.________ est au bénéfice d'une

licence en lettre de l'Université de Neuchâtel (ethnologie, psychologie,

sociologie, obtenue en 2000). Il a exercé différents emplois depuis lors,

notamment auprès de X.________.

Il s'est inscrit comme demandeur d'emploi le 12 juin 2003

et il a déposé une demande d'indemnité à compter de cette date (voir le formulaire

de demande signé le 24 juin suivant). Il y relève qu'il est en recherche

d'emploi depuis octobre 2002.

A noter encore qu'il a conclu auparavant, soit en

date du 9 avril 2003 un contrat avec Y.________, à Zurich, lequel devait

débuter à mi-novembre 2003 et couvrir une durée de six mois; il s'agit d'un

contrat de travail, l'employé y étant désigné comme stagiaire ("Praktikant").

Cependant, ce contrat ne prévoit pas de prestation

particulière de formation à la charge de l'employeur. La rémunération mensuelle

était fixée à un montant brut de 1'200 francs.

A lire les procès-verbaux d'entretiens, des 23 et 25

juin 2003, ce contrat n'a pas été évoqué par l'assuré avec son conseiller à

l'Office régional de placement (ci‑après : ORP). Il l'a été en

revanche le 25 juillet suivant; on lit ce qui suit dans ce procès-verbal :

"L'assuré continue à chercher dans le domaine de l'art,

mais comme il va partir sur Zurich dans une galerie d'art au mois de novembre

03, il cherche pour quelques mois du travail en tant que traducteur, prof. de

langues, etc. Je lui ai proposé de faire ses offres dans des écoles de langues

ou à la Migros (Ecole-Club).

Autrement, il n'a pas de question particulière".

Dans le procès-verbal relatif à l'entretien du 26

septembre suivant, on lit que l'assuré a confirmé son départ en stage à Zurich;

dans le compte-rendu de l'entretien du 27 octobre 2003, il est indiqué que

l'intéressé a débuté son stage à Zurich (il en est encore question lors de

l'entretien du 30 janvier puis du 10 mars). L'assuré a en effet fait valoir

qu'il lui était difficile d'effectuer des recherches d'emploi durant son stage,

mais son conseiller a maintenu ses exigences à cet égard.

a) Avant d'arrêter les indemnités éventuellement dues à A.________,

la caisse a demandé diverses informations à l'assuré et notamment la production

du contrat de travail conclu par lui avec la galerie d'art zurichoise. Sur la

base de ces éléments, la caisse a rendu le 6 avril 2004 une décision par laquelle

elle refuse l'octroi d'indemnités pendant toute la durée du stage accompli à

Zurich; elle a considéré en effet que l'accomplissement d'un stage formatif ne

pouvait pas être considéré comme un gain intermédiaire, de sorte qu'il ne

donnait pas droit au versement d'indemnités compensatoires. A.________ a formé

opposition à l'encontre de cette décision par une lettre reçue de la caisse le

7 mai suivant; selon l'intéressé, ce stage fait partie des mesures actives à la

recherche d'un emploi et il aurait été discuté avec le conseiller ORP, lequel

lui aurait donné son accord formel à cet égard.

b) Par décision du 6 décembre 2004, la Caisse

cantonale de chômage a rejeté l'opposition, en se fondant notamment sur la

circulaire du Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : seco) relative à

l'indemnité de chômage (ci-après : Circulaire IC) C 91, selon laquelle les

activités faisant partie d'une formation ou d'un perfectionnement professionnel

ne sont pas réputées gain intermédiaire (ainsi un stage d'avocat ou de

conseiller social).

a) Agissant par acte daté du 2 janvier 2005, mais remis à

la caisse (à Lausanne) le 6 janvier suivant, soit néanmoins en temps utile, A.________

a contesté la décision précitée; son acte a été transmis au Tribunal

administratif pour valoir recours.

La caisse conclut au rejet de celui-ci dans sa

réponse du 2 février 2005.

Dans le cadre de l'instruction du pourvoi, le juge

instructeur a constaté que la caisse s'était adressée par téléphone au

conseiller ORP ayant suivi le dossier et que, de surcroît, elle n'avait pas

communiqué à ce dernier le résultat de ses investigations. L'ORP a d'ailleurs

été interpellé sur les affirmations du recourant selon lesquelles le conseiller

précité lui aurait assuré qu'il bénéficierait des indemnités durant son stage à

Zurich. Dans une lettre du 14 mars 2005, l'ORP a précisé qu'il n'avait pas

validé le stage par une décision formelle (aucune demande formelle n'ayant

d'ailleurs été déposée). L'ORP précise d'ailleurs que, en présence d'une

demande à cet effet, sa décision aurait été négative.

A.________ a complété ses moyens dans une lettre du

21 mars suivant.

Considérants

1.

La caisse a évoqué, sous lettre E de sa décision sur

opposition du 6 décembre 2004, divers points de faits qu'elle a considérés

comme établis sur la base d'un entretien téléphonique avec le conseiller ORP de

l'assuré. Elle n'en a pas donné connaissance à l'intéressé avant de statuer. Ce

faisant, elle a clairement violé le droit d'être entendu du recourant, garanti

notamment par l'art. 29 al. 2 Cst. et 42 de la loi fédérale du

6.

octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances

sociales (ci-après : LPGA; RS 830.1).

La garantie du droit d'être entendu est de nature

formelle, de sorte que la violation de celle-ci devrait conduire sans autre à

l'admission du recours et au renvoi du dossier à la caisse pour nouvelle

décision. La jurisprudence reconnaît toutefois à cet égard des exceptions,

lorsque le vice peut être guéri dans le cadre de la procédure devant l'autorité

de recours (notamment lorsque celle-ci dispose d'un plein pouvoir d'examen, ce

qui est le cas en matière d'assurances sociales). Le tribunal n'en a pas

nécessairement l'obligation, par exemple si l'autorité de première instance

tend régulièrement à ne pas respecter ses obligations de procédure.

Dans le cas d'espèce, on admettra que le vice peut

être réparé, le recourant ayant eu l'occasion de se déterminer sur les éléments

avancés par la caisse pour fonder sa décision.

2.

a) Selon l'art. 24 al. 1 LACI, est réputé intermédiaire

tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant

une période de contrôle. L'assuré a droit, dans les limites du délai-cadre

applicable à la période d'indemnisation, à une compensation de la différence

entre le gain assuré et le gain intermédiaire réalisé, ce dernier devant être conforme,

pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux (art. 24 al. 2 et

3.

LACI ; v. à ce propos art. 72 al. 2 aLACI et 64 a s. LACI, concernant

les stages professionnels).

Il n'existe cependant pas de droit à une compensation

de la perte de gain, au sens de ces dispositions, en faveur d'un assuré qui

poursuit une formation. Dans un tel cas, le but de formation

et l'acquisition de connaissances professionnelles prédominent par rapport à

l'obtention du revenu d'une activité lucrative (DTA 1998 no 7 p. 36;

Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesver-

waltungsrecht, no 340 p. 128; Gerhards, Arbeitslosenversicherung :

«Stempelferien», Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche

Betriebe und Verwaltungen - Drei Streitfragen, in RSAS 1994, p. 350).

b) On relève par ailleurs que certains stages

peuvent également être assimilés à des cours et, à ce titre, faire l'objet

d'une décision (d'assignation ou d'approbation) par l'ORP comme mesure du

marché du travail (au sens des art. 59 ss LACI).

c) Si le stage est considéré comme un gain

intermédiaire, il peut déboucher sur l'octroi d'indemnités compensatoires au

sens de l'art. 24 LACI; s'il est validé comme cours, il permettra alors à l'assuré

d'obtenir les indemnités spécifiques de l'art. 59b LACI.

3.

a) La caisse constate que l'ORP n'a pas rendu de décision

formelle portant sur la validation du stage comme mesure du marché du travail;

cela ressort d'ailleurs du dossier où ne figure aucune décision de ce type. Le

recourant déplore ce fait, en relevant que son conseiller ORP ne lui a jamais

remis le formulaire de demande de cours, pour qu'il puisse déposer une demande

formelle. Cela paraît plausible; cependant, le conseiller ORP est sans doute parti

de l'idée que le stage en question ne pouvait guère être qualifié de cours.

Pour le surplus, les parties s'accordent

à considérer l'engagement de l'assuré à Zurich durant six mois comme un stage;

cela montre que le contrat comportait un élément de formation important,

confirmé par une rémunération modeste et par le fait que l'activité en question

ne s'inscrivait pas dans la ligne de la profession qu'il avait acquise

(ethnologue). C'est donc à juste titre que le contrat en question a été

considéré comme comportant une part importante de formation et, partant, qu'il

ne pouvait être rémunéré en gain intermédiaire, comme l'a admis la

jurisprudence précitée.

b) Selon l'art. 27 al. 1 LPGA, les assureurs et les

organes d'exécution des diverses assurances sociales, dans les limites de leur

domaine de compétence, sont tenues de renseigner les personnes intéressées sur

leurs droits et obligations (alinéa 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être

conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont

compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent

faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (alinéa 2).

Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces

principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI, également entré en vigueur le 1er

janvier 2003, en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés

sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et

leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage.

Sous l'empire de l'ancien droit, le Tribunal fédéral

des assurances a eu l'occasion de considérer que l'on ne pouvait déduire du

principe constitutionnel de la protection de la bonne foi un devoir étendu des

autorités de renseigner, de conseiller ou d'instruire, sous peine de rendre l'exercice

de l'activité administrative pratiquement impossible. Il n'était dérogé à ce

principe que si la loi prévoyait une obligation formelle de renseigner (DTA

2000.

n° 20 p. 98; ATF 113 V 66 cons. 2). A la lumière de ce principe, il a jugé

que les organes de l'assurance-chômage n'avaient pas l'obligation de fournir

des renseignements de leur propre chef, c'est-à-dire de manière spontanée, sans

avoir été sollicités par l'assuré. Il a ainsi nié le grief de violation d'une

obligation de renseigner générale, en l'absence de circonstances particulières

qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure

plus étendue que celle qui découle de la loi (ATF C 282/03 du 12 mai 2004 cons.

4.

). En réalité, il n'existait aucune disposition qui, par son caractère

général, s'apparentait à l'art. 27 LPGA (R. Spira, Du droit d'être renseigné et

conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales,

in SZS 2001, p. 524, spéc. p. 529). Pour le surplus, la jurisprudence du Tribunal

fédéral des assurances rappelait le principe selon lequel nul ne saurait tirer

avantage de sa propre ignorance du droit (ATF 111 V 402 cons. 3; 110 V 334

cons. 4).

Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1

LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit leur

permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux. (U.

Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317). Cette

disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de

renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes

intéressées. Elle sera notamment satisfaite par le biais de brochures, fiches

ou instructions (FF1999 II/2 p. 4229). Quant aux conseils prévus par l'art. 27

al. 2 LPGA, ils pourront être dispensés oralement ou par écrit, l'assuré étant

en droit d'exiger un compte-rendu écrit de l'entretien (U. Kieser, op. cit., §

19.

ad art. 27, p. 321). Les principes qui sont à l'origine de cette disposition

ont tout d'abord trait aux intérêts en jeu, car il s'agit fréquemment de

préserver l'existence matérielle d'individus après la survenance du risque

assuré. On peut également y voir la volonté de limiter le phénomène de

l'exclusion dont les composantes tiennent à la fois à l'ignorance par l'assuré

de ses droits et à la complexité croissante des formalités administratives (v.

U. Kieser, op. cit., § 7 ad art. 27, p. 317; T. Locher, Grundriss des

Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p. 430). Ainsi, le devoir d'informer

l'assuré lorsque celui-ci est manifestement incapable de comprendre seul la

loi, voire en ignore l'existence, ressortirait du principe de la confiance (B.

Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, § 524). Pour

R. Spira, l'adaptation de la pratique ancienne à l'entrée en vigueur de l'art.

27.

LPGA aura pour effet de renverser la présomption selon laquelle "nul

n'est censé ignorer la loi" (op. cit., pp. 530-531 et, s'agissant de

l'art. 8 LAVI, la référence à l'ATF 123 II 244 cons. 3e).

L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit un droit individuel à

être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant de

l'obligation générale de renseigner instituée par l'art. 27 al. 1 LPGA, il doit

permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions concernant

sa situation particulière. Outre les cas où le devoir de conseil est

expressément prévu par la loi (v. art. 21 al. 4, 23 al. 3, 43 al. 3 LPGA), son

application peut s'étendre à différentes situations. Il s'agit par exemple de

faire en sorte que l'assuré puisse avoir connaissance d'une diminution ou d'une

suppression de ses prestations. Il devrait également être rendu attentif au

fait que les prestations pourraient être frappées par la prescription (SVR 1999

ALV n° 6). Dans le cadre d'une procédure portant sur le retrait de prestations,

l'assureur pourrait encore être amené à rendre le recourant attentif au fait

qu'il continue à devoir satisfaire aux prescriptions de contrôle, de façon à ce

qu'il ne soit pas forclos en cas de succès du recours. De manière générale, le

devoir de conseiller peut porter sur la possibilité de solliciter une décision,

de la contester, de réclamer le versement d'une provision ou une prolongation

de délai (sur ces questions, v. U. Kieser, op. cit., § 13-17 ad art. 27, pp.

319-320).

b) Dans le cas d'espèce, le conseiller ORP déclare

avoir renoncé à prendre une décision formelle au sujet du stage suivi à Zurich;

de surcroît, il a affirmé (décision de la caisse, lettre E de la partie faits)

n'avoir jamais dit que le salaire réalisé durant le stage pourrait compter

comme gain intermédiaire.

On peut ici déplorer tout d'abord que le conseiller

ORP n'ait pas rendu de décision au sujet du stage (même s'il relève que sa

décision aurait alors été négative); en effet, selon ce qui vient d'être

évoqué, il découle de l'art. 27 al. 2 LPGA que le conseiller ORP aurait

vraisemblablement dû informer le recourant qu'il avait la faculté de demander

une décision formelle. Il est cependant peu probable que ce défaut

d'information ait emporté des conséquences concrètes dans le cas d'espèce. Par

ailleurs et surtout, il est regrettable que le conseiller ORP n'ait précisément

pas abordé d’office la question du gain intermédiaire, ne serait-ce que pour

attirer l'attention du recourant sur le fait qu'il était douteux que la

rémunération obtenue durant le stage à Zurich pourrait constituer ou non un

gain intermédiaire; cela paraît d'autant plus nécessaire que la réglementation

du gain intermédiaire est particulièrement complexe (v. à titre d’exemple ATFA

du 21 décembre 2000, rendu dans le cadre de la cause PS 2000.0033 : ce

jugement opère la distinction entre un emploi comportant une part prépondérante

de formation et un emploi payé à un niveau inférieur à celui des usages

professionnels et locaux). A supposer d'ailleurs que le conseiller ORP n'ait

pas été en mesure de conseiller utilement l'intéressé à ce sujet, il lui

appartenait alors de le diriger vers la caisse. Cette dernière aurait alors pu

éclaircir cette question avant l'accomplissement du stage, soit avant que l'assuré

ne prenne des mesures irréversibles et préjudiciables à ses intérêts.

La sanction d'une violation par l'autorité de son

obligation de renseigner en application de l'art. 27 LPGA est similaire à celle

de la protection de la bonne foi de l'administré dans les assurances reçues de

l'administration; concrètement, l'assuré doit être placé dans la situation qui

serait la sienne s'il avait été correctement renseigné ou, en l'espèce, comme

s'il avait reçu l'assurance d'une indemnisation en gain intermédiaire. Cela

conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision de la caisse,

la cause devant lui être renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

4.

L'arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue sur opposition par la Caisse cantonale

de chômage le 6 décembre 2004 est annulée; le dossier lui est renvoyé

pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Il n'est pas prélevé d'émolument.

jc/Lausanne, le 21 avril 2005

président:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente décision peut

faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au

Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours

s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle

décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour

quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le

recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a

été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,

lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.