PS.2005.0087

TA - PS.2005.0087 - 2005-07-25 - X /Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de Lausanne

25 juillet 2005Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X.________, enseignant en langue arabe, revendique

l’indemnité de chômage depuis le 21 octobre 2002 ; un premier délai-cadre

a été ouvert en sa faveur jusqu’au 20 octobre 2004. De nationalité syrienne, il

bénéficie d’un permis de séjour, délivré le 9 mars 2001 et renouvelé

chaque année depuis lors. Il exerce son activité à temps partiel pour le compte

de ********, dont il déclare le gain intermédiaire, et fait contrôler son

chômage.

Le 14 avril 2004, la Caisse cantonale de chômage, accusant

réception du formulaire « Indication de la personne assurée »

(ci-après : IPA) de mars 2004, daté du 8 avril 2004, a prié X.________ de

lui fournir une copie de son permis de séjour renouvelé dès le 9 mars 2004. La

caisse de chômage a attiré l’attention d’X.________ sur le fait qu’elle ne

pourrait plus l’indemniser tant que ce document n’était pas en sa possession.

Or, c’est seulement le 13 décembre 2004 qu’une copie de ce permis, renouvelé au

8 mars 2006, est parvenue à la caisse de chômage.

Le même jour, la caisse de chômage a reçu le formulaire

IPA pour les mois de mai et juin 2004 ; le 14 décembre 2004 elle a reçu

celui d’avril 2004, cependant que ceux des mois de juillet et août 2004 lui

sont parvenus les 15, respectivement 17 décembre 2004. Par décisions des 15, 20

et 23 décembre 2004, la caisse de chômage, constatant que les revendications d’X.________

étaient tardives, a refusé de l’indemniser durant les mois d’avril à août 2004.

Sur opposition d’X.________, qui a invoqué à cet égard la correspondance du 14

avril 2004 et le retard mis par le Service cantonal de la population

(ci-après : SPOP) à renouveler son permis, la caisse cantonale de chômage

a confirmé ces décisions de refus.

En temps utile, X.________ a déféré cette décision sur

opposition au Tribunal administratif ; il fait valoir en substance le

contenu à ses yeux ambigu de la correspondance de la caisse de chômage du 14

avril 2004 et explique que c’est seulement le 30 novembre 2004 que son permis B

a été renouvelé. Il conclut à l’annulation de dite décision.

La caisse de chômage intimée conclut, pour sa part,

au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 20 al. 3 de la loi fédérale du 25

juin 1982 sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après :

LACI), le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est pas exercé dans

les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se

rapporte. Chaque mois civil constitue une période de contrôle (art. 27a de

l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et

l'indemnité en cas d'insolvabilité; ci-après : OACI).

a) Le mode d'exercice du droit à l'indemnité est

réglé par l'art. 29 OACI qui prévoit à son 1er alinéa que, pour la

première période de contrôle pendant le délai-cadre et chaque fois que l'assuré

se retrouve en situation de chômage après une interruption de six mois au

moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse : sa demande

d'indemnité dûment remplie (let. a), le double de la demande d'emploi (formule

officielle) (let. b), les attestations de travail concernant les deux dernières

années (let. c), l'extrait du fichier "Données de contrôle" ou

la formule "Indications de la personne assurée" (let. d) et

tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux

indemnités (let. e). Le 2ème alinéa de l'art. 29 OACI précise

qu'afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle

suivantes, l'assuré présente à la caisse, l'extrait du fichier "Données

de contrôle" ou la formule "Indications de la personne

assurée" (let. a), les attestations relatives au gain intermédiaire

(let. b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à

l'indemnité (let. c). Parmi ces derniers documents, la caisse de chômage doit

s’assurer que l’étranger sans permis d’établissement est bien au bénéfice d’une

autorisation de séjour lui permettant d’exercer une activité lucrative (v. art.

12.

LACI).

L’assuré exerce son droit en présentant à la caisse

de chômage les documents mentionnés à l’art. 29 OACI. Si des documents

importants pour établir son droit à l’indemnité font en revanche défaut, la

caisse lui accorde un nouveau délai raisonnable pour compléter le dossier et

lui signale que son droit s’éteint s’il n’a pas complété son dossier avant le

terme du délai de péremption de trois mois (Secrétariat d’Etat à l’économie -

SECO -, Circulaire relative à l’indemnité de chômage, janvier 2003, C143). Le

délai de trois mois pour l’exercice du droit à l’indemnité de chômage commence

à courir à l’expiration de chaque période de contrôle à laquelle se rapporte le

droit à l’indemnité, quand bien même une procédure de recours serait pendante

(v. ATFA C7/03 du 31 août 2004, in DTA 2/2005 n° 11).

b) On peut déduire du système de contrôle mis en

place par le législateur qu'il n'existe pas de motif permettant de déroger au

délai fixé à l'art. 20 al. 3 LACI. En effet, l'institution d'un délai de

déchéance poursuit le but de permettre à l'administration de se prononcer à

bref délai sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir

d'éventuels abus (ATF 113 V 68 consid. 1b). Par ailleurs, cette exigence se

justifie pour permettre à la caisse de chômage d'être renseignée sur tous les

éléments - ou en tous les cas sur les éléments essentiels - qui lui sont

nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions de

l'assuré. Il faut déduire de cette réglementation que la caisse de chômage ne

joue pas seulement le rôle d'un office de paiement, mais également celui de

contrôle du bien-fondé des droits à l'indemnité, notamment par l'examen de la

remise des documents nécessaires (DTA 2000 no 6 p. 30 consid. 1c).

c) En l'espèce, il n’est pas contestable, ni du

reste contesté, que les formules IPA remplies par le recourant sont parvenues à

la caisse plus de trois mois suivant la fin des périodes de contrôle auxquelles

ces formules se rapportaient pour les mois d'avril à août 2004. Le délai

péremptoire de trois mois stipulé à l'art. 20 al. 3 LACI était ainsi échu pour

ces cinq périodes de contrôle, de sorte que le droit à l'indemnité de chômage

du recourant était éteint pour ces cinq mois.

2.

L’essentiel du débat consiste cependant à examiner si les

délais concernant les périodes de contrôle d'avril à août 2004 peuvent être

restitués au recourant.

a) L'art. 41 de la loi fédérale du

6.

octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances

sociales (ci-après : LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003,

réglemente la restitution de délai de la manière suivante : si le requérant ou

son mandataire a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé,

le délai est restitué si la demande en est présentée avec indication du motif

dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé (al. 1). Si la

restitution est accordée, le délai pour l'accomplissement de l'acte omis court

à compter de la notification de la décision de restitution (al. 2). Sur la

notion d'empêchement non fautif, cette disposition a une portée comparable à

l'art. 32 al. 2 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administrative (LJPA), prévoyant que le délai de recours ne peut pas

être prolongé, mais qu'il peut être restitué à celui qui établit avoir été sans

sa faute dans l'impossibilité d'agir dans le délai. Par empêchement non fautif,

il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force

majeure, mais également l'impossibilité subjective due à des circonstances

personnelles ou à l'erreur. La jurisprudence et la doctrine admettent en

particulier que l’accident survenant à la fin du délai peut constituer un

empêchement non fautif. Pour cela, il faut que l'intéressé ait non seulement

été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais encore de charger un tiers

d'accomplir les actes de procédure nécessaires. En principe, seul l’accident

empêchant la partie de défendre elle-même ses intérêts, ainsi que de recourir à

temps aux services d'un tiers constitue un empêchement non fautif (v. l’ATF non

publié du 6 février 2001 dans la cause 2P.307/2000, qui évoque le cas de la

maladie, et les références citées).

Une restitution de délai est également admise non

seulement lorsque la partie se trouve objectivement dans l'impossibilité de

protéger ses droits, mais aussi lorsque sa passivité paraîtrait excusable, par

exemple en raison d'un renseignement erroné - ou de l’absence de renseignement

- donné par l'autorité compétente (cf. Jean-François Poudret, Commentaire de la

loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, n° 2.7 ad art. 35).

Selon l'art. 27 al. 1 LPGA en effet, les assureurs et les organes d'exécution

des diverses assurances sociales, dans les limites de leur domaine de compétence,

sont tenues de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et

obligations. Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe

gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les

assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits

ou remplir leurs obligations (ibid., al. 2). Dans le domaine de

l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI,

également entré en vigueur le 1er janvier 2003, en vertu duquel les organes

d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment

sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le

chômage (al. 1), les caisses renseignant, pour

leur part, les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans leur

domaine d’activité (al. 2). On se réfère notamment aux arrêts PS 2005.0003 du

21.

avril 2005 et PS 2004.0130 du 20 décembre 2004 quant au contenu de ce devoir

d’information, lequel peut être compris comme une obligation générale et

permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les

personnes intéressées (références citées).

b) Sous l’empire du régime antérieur à la LPGA,

c’est seulement de façon restrictive que, dans sa jurisprudence, le Tribunal

administratif a admis que les conditions permettant la restitution du délai du

droit à l’indemnité de chômage étaient réalisées. Il a ainsi refusé de prendre

en considération l’incapacité invoquée par l’assurée, alors que le certificat

médical produit était échu et n’avait pas été renouvelé durant la période pour

laquelle le droit à l’indemnité était réclamé, celle-ci ayant fait preuve d’une

inattention inexcusable ne constituant pas un motif de restitution de délai

(arrêt PS 2004.0031 du 18 mars 2005). Il n’a pas davantage retenu la surcharge

de travail d’une mère de deux enfants en bas âge dont l’époux terminait sa

thèse de doctorat (arrêt PS 2003.0184 du 15 septembre 2004), de même que la

méconnaissance des modalités d’exercice du droit à l’indemnité (arrêt PS 1997.0338

du 6 avril 1998), tout comme la prétendue dépression invoquée par l’assuré pour

justifier sa carence, alors qu’il avait été capable, durant la même période, de

satisfaire aux exigences du contrôle et d'effectuer des recherches d'emploi (PS

1997.0313

du 15 juillet 1998).

Le tribunal a en outre rappelé à plusieurs reprises

qu’à défaut de renseignements erronés fournis par l'autorité compétente, le

recourant ne peut pas être protégé dans sa bonne foi (arrêts PS 2003.0148 du 22

janvier 2004 ; PS 1999.0168 du 25 janvier 2002). Pour le Tribunal fédéral,

le principe de la bonne foi peut commander la restitution d'un délai de

péremption lorsque l'administration a, par son seul comportement, fait croire

que le dépôt formel d'une demande n'était pas nécessaire (v. ATF 124 II 269

consid. 4a, 121 I 183 consid. 2a et la jurisprudence citée). Il n’est pas

certain que cette jurisprudence puisse être maintenue depuis l’entrée en

vigueur des articles 27 al. 1 LPGA et 19a OACI. Du reste, dans l’arrêt PS

2002.0017

du 25 octobre 2002, le tribunal avait déjà restitué le délai dans la

mesure où il était apparu que l’assuré n’avait pas pu faire valoir son droit en

temps utile car l'office régional de placement ne l’avait pas correctement

renseigné ; par surcroît, l’assuré n'avait pas eu connaissance de ce

délai de trois mois, puisque les formulaires IPA ne lui avaient pas été remis. Sous

l'empire de l'ancien droit en effet, le Tribunal fédéral des assurances a eu

l'occasion de considérer que l'on ne pouvait déduire du principe

constitutionnel de la protection de la bonne foi un devoir étendu des autorités

de renseigner, de conseiller ou d'instruire, sous peine de rendre l'exercice de

l'activité administrative pratiquement impossible (v. ATFA C282/03 du 12 mai

2004.

cons. 4.1). Il n'était dérogé à ce principe que si la loi prévoyait une

obligation formelle de renseigner (DTA 2000 n° 20 p. 98; ATF 113 V 66 cons. 2).

Or, on voit que, depuis le 1er janvier 2003, cette obligation

permanente et générale est désormais consacrée par les deux dispositions

précitées (v. arrêt PS 2004.0130, déjà cité). Du reste, dans l’arrêt C7/03 du

31.

août 2004, déjà cité, le TFA a jugé que l’administration était tenue

d’informer expressément et sans équivoque l’assuré des risques qu’il encourt

s’il n’exerce pas son droit à l’indemnité dans les délais (consid. 5.3).

c) Dans le cas d’espèce, le recourant ne soutient

pas ne pas avoir eu connaissance du délai de trois mois de l'art. 20 al. 3

LACI, lequel est du reste clairement mentionné en caractères gras au bas des

formulaires IPA ; il invoque cependant à juste titre le contenu ambigu de

la correspondance qui lui a été adressée le 14 avril 2004 par la caisse de

chômage. On a vu en effet que la production d’un permis de séjour valable est

une des conditions de l’indemnisation ; or, le recourant s’est rendu

compte qu’il ne pouvait pas produire ce document dans le délai de trois mois.

Comme il n’est pas juriste, il pouvait déduire du contenu de la correspondance

de la caisse de chômage que, non seulement le paiement de son indemnité, mais

tous les délais, dont celui, péremptoire, de trois mois pour faire valoir son

droit à l’indemnité, étaient suspendus dans l’attente du renouvellement de son

permis de séjour. Le recourant, se fiant à cette correspondance, a du reste

attendu que le SPOP lui délivre un permis renouvelé avant de remettre les

formules IPA des mois d’avril à août 2004 ; il doit en conséquence pouvoir

se prévaloir de l’interprétation soutenable qu’il a faite.

L’autorité intimée explique sans doute que la caisse

de chômage n’avait pas à rendre le recourant attentif à la perte de son

droit ; cela est douteux. A l’obligation d’informer résultant de l’art. 27

al. 1 LPGA, s’ajoute en effet la recommandation de la circulaire IC du SECO

(ch. C143), dont il découle que la caisse, dans sa lettre du 14 avril 2004,

aurait dû - si elle entendait l’appliquer - rappeler à l’intéressé qu’il

restait tenu par le délai de péremption de trois mois pour le dépôt des autres

documents exigés en application de l’art. 29 OACI. Elle aurait ainsi levé toute

ambiguïté sur les exigences qu’elle imposait à l’assuré, malgré le retard mis

par le SPOP à renouveler son permis de séjour. Ce faisant, sa décision aurait

résisté au grief de la violation du devoir d’information.

Il résulte de ce qui précède que le délai de trois

mois pour que le recourant fasse valoir son droit à l’indemnité durant les mois

d’avril à août 2004 devait lui être restitué.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent

le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. Au

surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais, conformément à l’article 61

lit. a LPGA.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision sur opposition de la Caisse cantonale de

chômage du 8 mars 2005 est annulée.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.

Lausanne, le 25 juillet 2005

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente décision peut

faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au

Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours

s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle

décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour

quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le

recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a

été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,

lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.