PS.2005.0105

TA - PS.2005.0105 - 2006-07-21 - X c/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux

21 juillet 2006Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Né en 1967, M. X.________, marié, a obtenu son diplôme de

géologue et géophysicien en juin 2000. En juillet 1998, parallèlement à ses

études, il a débuté une activité indépendante dans le domaine de l'informatique

auprès de diverses entreprises zurichoises et lausannoises.

Alors qu'il était au bénéfice des indemnités de

l'assurance-chômage, M. X.________ a créé en été 2002 deux sites internet,

dont les noms de domaine sont A. Y.________ et B. Y.________.

Le premier propose des services dans le secteur

informatique, tels que montage, installation et configuration de matériel,

développement de logiciels, création de sites internet, assistance

téléphonique, dépannage à domicile et organisation de cours. Quant au second,

il présente les différents secteurs d'activité "des entreprises

Y.________" : C. Y.________, qui traite de géologie et géophysique

appliquée : environnement, dépollution, construction, gestion de déchets, recherche

d'eau, expertise, conseils; A. Y.________, précédemment décrite; et D.

Y.________, offrant tout service à la clientèle. Plus précisément, ce dernier

est décrit comme "une petite société basée à 2********, en Suisse

Romande, dont le domaine d'activité est centré sur les services à la clientèle.

D. Y.________ emploie un petit groupe de spécialistes qualifiés, dans une

structure particulièrement souple et légère, ce qui permet d'offrir une large

palette de services, aux entreprises comme aux particuliers". B.

Y.________ met gratuitement à disposition trois logiciels développés par A.

Y.________ ainsi que six logiciels distribués par A. Y.________. Actuellement,

les sites A. Y.________ et C. Y.________ ne sont pas accessibles.

Dès le 1er juin 2003, M. X.________ a

bénéficié de l'aide sociale, bien que son droit aux prestations de

l'assurance-chômage s'éteignît seulement le 8 octobre 2003. A cette occasion,

il a transmis au Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux

(ci-après : le CSR) son curriculum vitae dans lequel il indiquait avoir exercé

une activité indépendante dans le domaine de l'informatique (assistance et

formation aux particuliers, cours particuliers, montage de nouvelles machines,

installation, configuration, dépannage, développement et maintenance de sites

internet) de juillet 1998 à janvier 2003.

Selon le journal au dossier de l'intéressé, ce

dernier a expliqué qu'il exerçait une activité d'indépendant (développement et

hébergement de sites internet) qui lui prenait beaucoup de temps, mais ne lui

rapportait rien. Il a également indiqué qu'il avait obtenu dans ce cadre un

mandat pour une société et qu'il espérait pouvoir vivre à terme de cette

activité indépendante (v. journal, 26.06.2003).

En réponse au CSR qui sollicitait des informations

sur son activité d'indépendant, M. X.________ a expliqué, par lettre du 24

octobre 2003, qu'il n'exerçait aucune activité indépendante, qu'il n'était pas

inscrit au Registre du commerce et ne détenait aucune raison sociale.

Le 3 novembre 2003, M. X.________ a sollicité le

revenu minimum de réinsertion (ci-après : le RMR).

Par lettre du 11 décembre 2003, le CSR a demandé une

nouvelle fois à l'intéressé des renseignements sur son activité indépendante,

considérant que ses premières explications n'étaient pas suffisantes, eu égard

au contenu de son site internet. Sans réponse, le CSR a réitéré sa demande le

16 janvier 2004, sous forme d'un avertissement. Cette lettre est également

restée sans suite.

Le 2 février 2004, le CSR a informé M. X.________ qu'il

ne rendrait aucune décision sur son droit au RMR tant qu'aucune preuve formelle

de l'interruption définitive de ses activités indépendantes ne serait apportée.

Par décision du 26 mai 2004, le CSR a refusé d'octroyer le

RMR à M. X.________, aux motifs qu'il poursuivait son activité

indépendante, qu'il refusait d'y renoncer et qu'il n'avait pas transmis les

informations nécessaires à l'évaluation de sa situation, contrairement à son

devoir de collaborer.

Le 24 juin 2004, M. X.________ a recouru contre cette

décision, concluant à son annulation et à l'octroi du RMR. Il a notamment

expliqué qu'il n'entendait pas renoncer à son site internet, parce qu'il le considérait

comme une "preuve écrite publique de sa disponibilité à l'emploi, de

ses recherches et de son engagement", tel un complément à son

curriculum vitae. Il a également affirmé avoir toujours remis les documents et

renseignements sollicités.

Par décision du 22 mars 2005, le Service de

prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS) a rejeté le recours de M. X.________,

considérant que ce dernier exerçait une activité de nature indépendante dans la

mesure où il offrait publiquement toute une gamme de services en matière

informatique et où il refusait de renoncer à démarcher la clientèle sur son site.

Le 21 avril 2005, M. X.________ a recouru contre cette

décision, concluant à son annulation et à l'octroi du RMR. Il fait valoir en

substance qu'il n'y a pas eu d'activité lucrative indépendante dans le domaine

de l'informatique pour la période concernée, que son site internet ne mentionne

aucun tarif et qu'il ne lui a jamais rien rapporté financièrement.

Dans sa réponse du 17 mai 2005, le SPAS met en doute

que l'intéressé puisse proposer des prestations à bien plaire, sans l'indiquer

en outre expressément sur son site.

Par lettre du 16 juin 2005, M. X.________ a apporté

plusieurs précisions sur l'historique, l'utilisation et les avantages retirés

de son site internet; ses explications seront reprises plus loin dans la mesure

utile.

Il en va de même des observations déposées par le

SPAS et le CSR les 8, respectivement 21 juillet 2005.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 56

al. 1 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs

(LEAC), alors en vigueur, le recours est recevable. Il y a donc lieu d'entrer

en matière.

2.

En vertu de l'art. 32 lit. b LEAC, le RMR est réservé aux

personnes qui sont sans emploi et qui n'ont pas droit ou ont épuisé leur droit

aux prestations fédérales d'assurance-chômage. L'article 7 al. 1 du règlement

du 25 juin 1997 d'application de la LEAC (ci-après : REAC) précise qu'"est sans emploi tout demandeur d'emploi qui n'est

pas partie à un rapport de travail, qui n'est pas en cours de formation,

excepté les mesures actives LACI en cours, ou qui n'exerce pas d'activité

lucrative à titre indépendant" ; pour sa part, l’art. 7 al. 2 dudit

règlement a la teneur suivante : "Est aussi considéré comme sans

emploi celui qui exerce, en parallèle à ses recherches d'emploi, une activité

lucrative accessoire salariée (...)".

a) Le régime mis en place par l'ensemble des règles

constituant le RMR s'inscrit dans le prolongement de la loi sur

l'assurance-chômage (arrêt PS 1997.0326 du 19 juin 1998). Il concerne plus

précisément des personnes sans emploi, certes, mais susceptibles d'être

réinsérées dans le marché du travail (v. Exposé des motifs du projet de loi, in

BGC septembre 1996, p. 2439 et ss, not. 2463); il doit donc s'agir de

demandeurs d'emploi (art. 7 REAC), soit de personnes pouvant être considérées

comme aptes au placement (dans ce sens, arrêt PS 1997.0365 du 4 mai 1998). Or,

dans le régime de l’assurance-chômage, l'assuré a droit à l'indemnité si, entre

autres conditions, il est apte au placement (art. 8 al. 1 lit. f LACI) et s'il

a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 8 al. 1 lit. b

LACI). Ces principes doivent guider le praticien appelé à appliquer les normes

régissant l’octroi du RMR.

Cela étant, on ne saurait en déduire que le régime

du RMR est exclusivement destiné aux travailleurs salariés ; le requérant

qui, jusqu’alors exerçait une activité sous la forme indépendante, peut

également y prétendre, à condition toutefois qu’il ait renoncé à l’exercice

d’une profession indépendante (BGC septembre 1996, p. 2493 ad art. 27 LEAC).

Cette aide a en effet pour but de préserver l’insertion sociale des

bénéficiaires lorsque leur réintégration sur le marché de l’emploi n’est pas

possible (BGC septembre 1996, p. 2466) ; dans ce cadre, des mesures

actives, prioritairement destinées aux personnes n’en ayant pas bénéficié dans

le cadre de la LACI, telles que les indépendants, ont été mises en place (ibid.

p. 2467).

b) L’ancien texte de l’art. 7 REAC disposait à cet

égard que ne sont pas réputés sans emploi, notamment, les demandeurs d'emploi

qui exercent une activité lucrative à titre indépendant (al. 1er), « à

moins que celle-ci soit ponctuelle, occasionnelle et limitée dans le temps et

qu'elle ne procure qu'un revenu accessoire » (al. 2). Or, pris à la

lettre, l’art. 7 REAC, en vigueur depuis le 16 décembre 1998, semble

apparemment exclure l'octroi du RMR à tout requérant exerçant une activité sous

une forme indépendante, puisque cette disposition fait expressément référence à

une activité lucrative accessoire «salariée ». Le Manuel

d’application du RMR, section n° 5, ch. 1.4, décembre 2004, confirme du reste

une telle exclusion. Pour le SPAS, cette modification a été rendue nécessaire

parce que les nouveaux critères admis pour les salariés seraient désormais

impraticables et invérifiables, s’agissant d’activités exercées à titre

indépendant ; en effet, l’octroi du RMR à un requérant exerçant une

activité indépendante à titre accessoire aurait pour effet de créer une

inégalité de traitement avec les salariés dont les activités sont aisément

contrôlables.

La modification du règlement précité visait à

assurer un peu plus de souplesse à l'égard des requérants du RMR exerçant une

activité accessoire; tel est sans doute bien le résultat concret de la nouvelle

règle, sauf s'agissant d'une telle activité exercée à titre indépendant, du

moins si l'on donne au nouveau texte une interprétation littérale. Si tel est

bien le cas, le parti choisi par la révision du règlement n'est pas d'emblée

compréhensible (v. sur ce point, arrêt PS 1998.0295 du 1er avril

1999, lequel avait cependant laissé la question ouverte puisqu’il s’était agi

d’appliquer l’ancien texte); on peut noter que l'art. 24 LACI retient plutôt la

solution contraire, l'activité permettant au chômeur de réaliser un gain intermédiaire

pouvant en effet être exercée à titre indépendant. Le Recueil d'application RMR

du Service de prévoyance et d'aide sociales (document n° 5, du 1.12.98) précise

que le nouveau règlement exclut les personnes exerçant jusqu'à quinze heures

par semaine - ne serait-ce qu’en deçà de la limite de 15 heures par semaine

fixée pour les salariés en activité accessoire - une activité à titre

indépendant (cf. p. 1), tout en apportant certaines nuances pour des cas

particuliers (cf. p. 2) et en relevant que, même dans ces cas, les personnes

concernées doivent rester disponibles sur le marché du travail en démontrant

effectuer des offres d'emploi.

Force est dès lors de constater qu’une

interprétation exclusivement littérale de l’art. 7 al. 2 REAC aurait pour effet

d’engendrer une inégalité de traitement entre requérants exerçant une activité

accessoire ; seule en effet l’activité accessoire salariée n’empêcherait

pas le requérant de prétendre au RMR, alors qu’en exerçant une activité

accessoire exercée sous une forme indépendante, celui-ci serait désormais exclu

du régime. Or, cette inégalité est d’autant plus choquante ici que, dans les

deux situations, le requérant demeure apte au placement et ne met pas en péril

sa disponibilité pour un éventuel futur employeur.

c) Selon la jurisprudence constante, est réputé

inapte au placement l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même

d’exercer une activité salariée, parce qu’il a entrepris – ou envisage

d’entreprendre – une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne

puisse plus être placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas

offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (v. DTA 1998

n° 32, p. 174, cons. 2 ; ATFA non publiés C79/02 du 6 février 2003, cons.

3.2

; C224/01 du 13 décembre 2002, cons. 3 ; C234/01 du 19 août

2002, cons. 2 ; C224/01 du 13 décembre 2002, cons. 4.3). Si, pendant

la période de contrôle, l’assuré exerce une activité indépendante à titre

accessoire, il a droit à la compensation de sa perte de gain s’il est prêt à

abandonner cette activité pour prendre un emploi salarié qui se présenterait à

lui et s’il poursuit ses recherches d’emploi dans ce sens (ATFA C212/02 du

17.

décembre 2002, cons. 2.1).

On ne peut en revanche, d’emblée, conclure à l’inaptitude

au placement d’un assuré dont le revenu provient d’une activité indépendante.

En effet, lorsque l’assuré prend une activité indépendante pour éviter d’être

au chômage, celle-ci est assimilable à une activité salariée dans la mesure où

il continue à remplir les conditions dont dépend le droit à l’indemnité,

notamment celle de l’aptitude au placement (v. SECO, Circulaire relative à

l'indemnité de chômage, janvier 2003, C105). Cette activité pourra avoir pour

effet de réduire la perte de travail à prendre en considération (Secrétariat

d’Etat à l’économie - ci-après : SECO -, Bulletin MT/AC 2004/3, fiche 7).

Le revenu provenant d’un gain intermédiaire est à prendre en compte dans la

période de contrôle au cours de laquelle le travail a été effectué (art.

41a al. 5 OACI, en vigueur depuis le 1er juillet 2003), la pratique

selon laquelle un revenu est réputé réalisé au moment où la prestation de

travail est fournie, confirmée par l’ATF 122 V 371, cons. 5b, ayant été

codifiée par le nouveau texte de loi.

L’aptitude au placement sera toutefois niée s’il est

établi que les travaux préparatoires, voire la prise effective d’une activité

indépendante, étaient d’une ampleur telle qu’ils excluaient toute activité

parallèle (DTA 1996/1997 n° 36). Entre autres exemples, on relève que, dans un

arrêt du 2 avril 2003, l’aptitude au placement d’un assuré a été admise en

dépit des mandats qu’il exécutait pour le compte de la société dont il était le

gérant ; ces activités l’occupaient à concurrence de 20%, de sorte que sa

capacité et sa volonté de se mettre au service d’un employeur potentiel

subsistait même pour une activité à plein temps. En revanche, l’aptitude au

placement a été niée pour une période ultérieure au cours de laquelle il avait

conclu des mandats de services, qui devaient l’occuper à mi-temps (ATFA

C166/02). Quelques années plus tôt, l’aptitude au placement d’une avocate ayant

ouvert sa propre étude pour remédier au chômage a été niée ; le fait de

s’être investie à plein temps dans cette activité indépendante la rendait

indisponible pour un employeur potentiel. En cela sa situation n’était pas

comparable à celle d’un chômeur qui remplirait des mandats à temps partiel en

dehors des heures ordinaires de bureau à côté d’un emploi salarié (cf. DTA

1993-1994 n° 15 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral des assurances a

également nié l’aptitude au placement d’un assuré qui entreprendrait une

activité indépendante non pas pour mettre fin au chômage qui le frappe, mais

avec l’intention de changer de genre d’activité (DTA 1995 n° 10).

Dans un arrêt PS 2004.0105 du 1er

novembre 2004, le Tribunal administratif a admis l’aptitude au placement d’un

assuré qui exerçait à son propre compte une activité de nettoyeur du lundi au

vendredi de 03h00 à 07h00, tout en se déclarant prêt à accepter n’importe quel

travail salarié. Il a constaté, d’une part, qu’avant son licenciement, il était

employé à un taux de 80%, ce qui lui permettait déjà d’exercer cette activité

indépendante à titre accessoire, d’autre part, qu’il demeurait apte, tout en se

déclarant disponible pour un emploi à plein temps, à accepter un emploi à temps

réduit compatible avec son activité indépendante. Pour bien marquer cette

distinction, on cite à cet égard deux arrêts du tribunal, certes rendus sous

l’empire de l’art. 7 al. 2 REAC ancien, mais dont les principes demeurent

valables s’agissant d’appliquer la disposition nouvelle. Ainsi, dans l’arrêt PS

1998.

, déjà cité, le droit au RMR a été nié du fait que le requérant, qui

avait poursuivi l’exercice d’une activité indépendante, n'avait pas la volonté

d'offrir, dans la durée, ses services sur le marché du travail et ne procédait

activement à aucune recherche d'emploi. En revanche, dans l’arrêt PS 1997.0326

du 19 juin 1998, le droit au RMR a été reconnu nonobstant l’exercice d’une

activité indépendante ; celle-ci, qui ne procurait au requérant qu’un gain

accessoire, ne faisait en effet pas obstacle à sa disponibilité pour un emploi

à plein temps.

d) Dès lors, en s’inspirant de cette jurisprudence,

il y a lieu d’interpréter l’art. 7 al. 2 REAC d’une manière conforme au

principe d’égalité de traitement, en ce sens que le droit au RMR ne saurait

être nié lorsque l’activité indépendante du requérant revêt un caractère

accessoire, c’est-à-dire lorsqu’elle ne fait pas obstacle à l’aptitude au

placement de celui-ci.

3.

En l’occurrence, la décision attaquée retient simplement

que le recourant ne saurait prétendre au RMR, dès lors qu’étant indépendant et

ne souhaitant pas renoncer à son statut, il ne peut être considéré comme sans

emploi. En d'autres termes, le SPAS considère que même lorsque le requérant

n’exerce pas une activité indépendante - étant uniquement prêt à accepter des

mandats s’ils se présentent - il devrait être considéré comme n’étant pas sans

emploi. Or, une telle conclusion est hâtive ; avant de la retenir,

l’autorité intimée aurait dû démontrer l’indisponibilité du recourant à prendre

un emploi salarié à plein temps, autrement dit, que son activité indépendante

constituerait un obstacle à la prise d'un emploi à temps complet, notamment

parce que le recourant l'exercerait durant le temps où il devrait être

disponible pour un nouvel employeur. L’autorité intimée paraît soutenir que tel

est bien le cas, mais elle ne l’étaye nullement.

Certes, à la lecture du dossier, on constate que le

recourant a continué ses activités dans l'informatique après janvier 2003 et

que celles-ci lui prenaient encore beaucoup de temps, selon ses dires, au

moment où il a demandé l'aide sociale (v. CV et journal du 26.06.2003). Le gain

qu’il a retiré de cette activité n’est, en l’état actuel du dossier, pas

établi, puisque le recourant n'a fourni aucun décompte, pas même sur le mandat

qu'il a rempli pour une société. Il est également vrai qu'en proposant ses

services 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, sa disponibilité paraît compromise.

Toutefois, plusieurs éléments du dossier plaident en faveur du caractère

accessoire de cette activité. Le recourant a conservé le statut d’indépendant

qu’il avait embrassé en 1998, parallèlement à ses études, puis pendant qu'il

bénéficiait des indemnités de l'assurance-chômage ; or, jusqu’à la fin du

délai-cadre d’indemnisation, son aptitude au placement n’a jamais été mise en

cause. De plus, il a affirmé que ses services profitaient la plupart du temps à

des connaissances ou des membres de sa famille et que son site n'était plus mis

à jour depuis août 2003, alors qu'il a sollicité le RMR en novembre 2003. Le

seul fait de disposer d'un tel site ne saurait suffire à exclure le recourant

du marché du travail. A tout le moins, l'autorité intimée n'apporte-elle pas la

preuve que cette activité, pour autant qu'elle existe encore, dépasse le cadre

de l'activité accessoire.

Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le

tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée ; le

dossier est renvoyé à l’autorité intimée pour complément d’instruction sur

l'indisponibilité éventuelle du recourant et nouvelle décision.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du

22 mars 2005 est annulée et la cause lui est renvoyée pour complément

d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 21 juillet 2006

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.