PS.2005.0148

TA - PS.2005.0148 - 2005-08-24 - A.X.________ c/Centre social intercommunal de Vevey, Service de prévoyance et d'aide sociales

24 août 2005Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A. X.________et A. X.________-Y.________ se sont

mariés le 28 septembre 1978. Trois enfants sont issus de cette union: C.

X.________, né le 14 janvier 1979, D. X.________, née le 16 juin 1986 et E.

X.________, né le 20 août 1988. Tous trois vivent au domicile de leurs parents.

A. X.________ travaille au service

de l'entreprise Z.________SA, à 2******** pour un salaire mensuel net de 3'964

fr. 95. A. X.________-Y.________ n'exerce aucune activité lucrative. La situation

de E. X.________ n'est pas claire (selon le CSI, celui-ci serait financièrement

indépendant, mais ce point n'est corroboré par aucune pièce du dossier); C.

X.________, qui travaille comme ouvrier, est financièrement indépendant; D.

X.________ a demandé à pouvoir bénéficier du RMR.

La famille X.________-Y.________

occupe un appartement de quatre pièces et demi dont le loyer se monte à 1'494

fr. par mois. Les primes d'assurance-maladie de A. X.________et A.

X.________-Y.________ se montent respectivement à 282 fr. 40 et 303 fr.,

déduction faite du subside partiel versé par l'OCC.

Dans le courant des mois de février à mai 2005,

A. X.________ a adressé différents courriers au Centre social intercommunal de

Vevey (ci-après: le CSI) dans lesquelles il réclamait une aide financière de la

part de la collectivité publique. Il faisait essentiellement valoir que ses

revenus étaient insuffisants pour faire vivre les siens et que la situation

s'était encore péjorée, ensuite de l'augmentation de ses charges d'assurance

maladie.

Par décision du 23 mai 2005, le CSI

a refusé de mettre A. X.________ au bénéfice des prestations de l'aide sociale

vaudoise. Il a considéré que ses revenus dépassaient de 2'234 fr. 35 les

montants des normes applicables à son ménage.

Par acte du 27 mai 2005, A. X.________ a recouru

au Tribunal administratif à l'encontre de cette décision, qu'il qualifie "d'injuste"

sans toutefois prendre de conclusions formelles.

Dans ses déterminations du 17 juin

2005, le CSI a conclu au maintien de sa décision, au motif que les revenus

réalisés couvrent le budget tel que défini selon les critères de l'aide

sociale.

Dans ses observations du 4 juillet

2005, le Service de prévoyance et d'aide sociales a conclu au rejet du recours,

en se référant pour l'essentiel aux constatations faites par l'autorité

intimée.

Considérants

1.

En premier lieu, il convient de s'interroger sur

la recevabilité du recours qui, d'une part, est dépourvu de conclusions

formelles et, d'autre part, ne contient qu'une motivation très sommaire.

L'art. 31 al. 2 LJPA (applicable

par renvoi de l'art. 15 RPAS) mentionne que l'acte de recours doit indiquer les

conclusions et motifs. Il en va de même s'agissant de l'art 108 al. 2 OJ qui

concerne la recevabilité des recours de droit administratif au Tribunal fédéral

ou au Tribunal fédéral des assurances. En ce qui concerne la motivation, la

jurisprudence du Tribunal administratif, à l'instar de celle du Tribunal

fédéral en matière de recours de droit administratif, n'est pas très exigeante.

Elle admet que la motivation ne doit pas être nécessairement pertinente (PS.2004.0248

du 22 juillet 2005; AC.2003.0251 du 27 décembre 2004). Elle doit toutefois se

rapporter à l'objet de la décision et à la ratio decidendi (ATF 118 Ib 136; 113

Ib 288; 107 V 127). Par ailleurs, les conclusions et la motivation doivent être

claires, de manière notamment que la demande du recourant (ses intentions) soit

compréhensible (RE.1994.0007 du 11 mars 1994). A défaut, l'autorité devra

inviter l'auteur à régulariser son écriture (v. art. 35 LJPA applicable par

analogie; RDAF 1998 I 34).

En l'espèce, les conclusions du

recourant se déduisent implicitement de la motivation de ses actes, qui portent

sur le montant des charges à prendre en considération. Il n'a certes pas

chiffré le montant auquel il prétend avoir droit. On peut toutefois admettre

que sa demande porte sur la différence existant entre les revenus réalisés et

les charges alléguées, voire sur le principe du droit à une aide. La question

peut demeurer ouverte sans qu'il soit nécessaire de faire préciser les

conclusions, dès lors que le recours devra de toute manière être rejeté pour

les raisons qui seront exposées ci-après.

2.

Il convient maintenant de rappeler quels sont

les principes généraux qui fondent le droit à l'aide sociale.

a) C'est dans un arrêt

rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal

fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte

in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait

d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et

le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son

développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique

fondé sur le droit (JT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales

d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent

l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent

comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre

public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition

indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont

en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour

chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La

Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a

expressément consacré cette garantie à son art. 12, qui est ainsi libellé:

"Le droit à

des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une

situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit

d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une

vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit

de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement

ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition

humaine (JT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel

suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689; Aubert/Mahon, Petit

commentaire de la constitution fédérale de la confédération suisse du 18 avril

1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 3 ad art. 12, p. 119). En d'autres termes, il

vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non

pas un revenu minimal (JT 1997 I 283; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12,

pp. 119-120). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et

clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P.

Müller, op. cit., p. 172).

b) La question de savoir à quelles

conditions cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant

des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale et

fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont

l'application est laissée à l'appréciation du législateur

(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit.,

p. 175). Elle n'a pas pour objectif d'harmoniser les normes cantonales en la

matière ni de concrétiser la réalisation de l'Etat social (J.-P. Müller, op.

cit., p. 177). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en

fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on

peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Au reste, le

Tribunal fédéral a considéré que le droit à des conditions minimales

d'existence, tel que garanti par l'art. 12 Cst., se situait en dessous du minimum

vital établi par la législation dans le domaine du droit des poursuites (art.

93.

LP) ou dans les lignes directrices de la CSIAS (ATF 122 I 101 cons. 4c;

Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, p. 120). Une étude menée sur l'ensemble

de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les

pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions

d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale

sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et

février 2003, pp. 19-20).

c) Sur le

plan cantonal, il convient tout d'abord de se référer à la Constitution

vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003. Son art. 33 al. 1 dispose que toute

personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens

indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. A son

art. 34 al. 1, elle prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux

essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La portée de ces

dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle conférée par le droit

constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La

Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les

références citées).

L'art. 3 LPAS dispose que l'aide

sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés

sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont

subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou

cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux

personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est

accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour

satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle

doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une

part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et

soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir

compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations

d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins

personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé

des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et

l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la

durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation

particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont

allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la

prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions

d'application de la loi (art. 21 LPAS).

d) Le montant de l'aide sociale est

fixé sur la base des normes établies par le Département; si l'organe communal

juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du

Département (art. 11 RPAS). Le Service de prévoyance et d'aide sociales

a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2004"

(ci-après le Recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2004"

(ci-après le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la

mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant

la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1).

aa) Les normes juridiques laissent

souvent, au profit de l'autorité d'application, une certaine liberté

d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La pratique établira

comment et dans quel sens ces pouvoirs sont exercés. L'autorité supérieure ou

l'autorité d'application peut alors estimer judicieux de fixer des règles, à l'intérieur

du cadre légal, qui préciseront, détailleront et fixeront les pouvoirs

conférés. Il s'agit en quelque sorte d'une codification de la pratique, qui

interprétera les concepts juridiques indéterminés et orientera l'exercice de la

liberté d'appréciation. Ces règles sont contenues dans des directives, des

circulaires ou instructions, que l'on désigne habituellement sous le terme

d'ordonnances administratives (P. Moor, Droit administratif, vol I, Berne 1994,

n° 3.3.5., pp. 264 ss).

Ne constituant pas une règle de

droit, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge. Il pourra s'en écarter

si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des

principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté

d'appréciation que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue

des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque

cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la

possibilité d'apporter la preuve contraire (P. Moor, op. cit. n° 3.3.5.4., p.

271).

bb) Le CSI (ainsi que les autres

autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites

des normes établies par le Département. Il lui est possible d'octroyer des

montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la

marge d'appréciation définie dans le Recueil. Lorsqu'un cas particulier se

présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir

d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière

supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres

concernés.

Pour les aides financières

dépassant nettement la limite supérieure admise et pour les aides

exceptionnelles ou extraordinaires, l'accord du Département doit être requis

(Recueil ch. II-1.1 et II-1.2).

cc) La couverture des besoins fondamentaux

englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.

aaa) Elle comprend un forfait pour

l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (Recueil ch. II-3-2).

Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin

vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes

de dépenses suivants (Recueil ch. II-3.3):

"- Nourriture, boissons et tabac.

- Vêtements et chaussures.

- Consommation d'énergie (électricité,

gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.

- Nettoyage/entretien de l'appartement

et des vêtements (y compris la taxe pour ordures).

- Achats de menus articles courants.

- Frais de santé, médicaments non

couverts par la LAMal.

- Frais de transport y compris

abonnement demi-tarif des CFF(transports publics locaux, entretien

vélo/vélomoteur).

- Communications à distance (téléphone,

frais postaux).

- Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres,

frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques).

- Soins corporels (par ex. coiffeur,

articles de toilettes).

- Equipement personnel (par ex.

fournitures de bureau, sac).

- Boissons prises à l'extérieur.

- Assurance mobilière.

- Autres (par ex. cotisations, petits

cadeaux).

Ne sont pas compris dans le forfait, le

loyer, les charges y afférentes et les frais médicaux de base (franchises +

participation de 10%), ainsi que les prestations circonstancielles."

bbb) Le forfait 1 pour l'entretien est

censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en

Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Il a été harmonisé aux normes

applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du

nombre de personnes faisant ménage commun (Recueil ch. II-3.4). Pour un ménage

comprenant cinq personnes, il a été arrêté à 2'445 francs (Barème des normes

d'application 2004). Lorsque l'on se trouve en présence de personnes qui

partagent un même logement formant une communauté économique de type familial

(par exemple parents et enfants majeurs), la répartition du forfait de base se

fait de la manière suivante: la personne à aider reçoit une part

proportionnelle du forfait de base pour le nombre de personnes présentes dans

le ménage (Recueil II-12.8).

Le Recueil d'application de l'aide

sociale prévoit également un complément au forfait de base: le forfait 2. Il

vise à adapter le forfait 1 aux spécificités régionales afin de rendre les

moyens octroyés conformes aux conditions de vie locales (PS 2003/0014 du 5 juin

2003.

cons. 2c/cc). En ce sens, il a pour but de préserver ou restaurer

l'intégration sociale, en permettant aux bénéficiaires de gagner en autonomie.

Il leur laisse ainsi une marge supplémentaire pour acquérir des biens ou se

consacrer à des activités sportives, culturelles, de formation, voire pour

leurs déplacements (Recueil II-3.6). Pour un ménage de deux personnes le

forfait 2 se monte à 155 fr. par mois; pour une commnauté de type familial de

plusieurs personnes sans obligation d'entretien entre eux, chaque membre a son

propre dossier est peut prétendre à un montant de 100 fr. par mois (Recueil

II-12.8; Barème 2004).

ccc) Le loyer peut être pris en

charge selon le bail dans la mesure où il peut être considéré comme

raisonnable. Pour un couple sans enfants, sont considérés comme raisonnables

les loyers ne dépassant pas 800 fr. par mois; pour un couple avec trois enfants

et plus, on admet un montant de 1'480 fr. par mois (Barème 2005). Lorsque l'on

se trouve en présence d'une communauté de type familial, le partage du loyer

total se fait de manière proportionnelle (Recueil, II-12.8).

Une majoration de 15% des normes de

loyer (sans les charges) peut être prise en charge par le CSR pour les anciens

et les nouveaux bénéficiaires de l'aide, dans l'hypothèse où cela serait

justifié notamment par une pénurie de logements, des raisons d'ordre médical

(Recueil ch. II-4.3).

ddd) Il convient encore de

relever que les dépenses de santé des bénéficiaires de l'ASV sont prises en

charge par la collectivité publique. Il en va ainsi des primes

d'assurance-maladie (qui relèvent plus particulièrement de l'Organe de contrôle

de l'assurance maladie) et des dépenses engendrées par l'obligation de

participation au coûts des prestations LAMal (franchise annuelle, quote-part

de 10% qui dépasse la franchise, contribution aux frais de séjour hospitalier).

d) En l'espèce, l'autorité intimée

n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en déterminant les charges du

recourant. La famille regroupant cinq personnes, le montant de base à prendre

en considération pour le forfait 1 est de 2'445 fr. Dans la mesure où les

enfants sont tous majeurs ou indépendants financièrement, il leur incombe

d'assumer une part proportionnelle des charges communes. Les charges minimales

pour le recourant et son épouse se montent dans ce cas à 978 fr., ce qui

représente 2/5 x Fr. 2'445. Ce montant étant censé couvrir les dépenses

courantes (v. considérant 2c/cc ci-dessus), il n'y a pas lieu de tenir compte

des revendications formulées à ce titre par le recourant (Fr. 1'500 pour la

nourriture et l'habillement) ni les frais de téléphone invoqués à concurrence

de 100 fr. par mois. Ces postes étant compris dans le forfait 1, ils n'ont donc

pas à être pris en considération à titre spécifique. S'agissant du forfait 2,

le montant retenu correspond à ce que prévoit le barème en présence de deux

personnes à charge de l'aide sociale. Quant au loyer, la part des époux a été

arrêtée à 597 fr. 60, ce qui représente bien 2/5 (et non 3/5 comme mentionné

par erreur dans la décision entreprise) du montant total (Fr. 1'494). En ce qui

concerne les assurances-maladie, ce poste n'a pas à être pris en compte dès

lors que les bénéficiaires de l'aide sociale peuvent revendiquer des subventions

couvrant le montant de la prime de base de référence (et le recourant l'a

d'ailleurs fait).

C'est dès lors à juste titre - pour

autant que l'hypothèse relative à la situation des enfants soit bien correcte -

que le budget du recourant a été arrêté, sur la base des normes ASV, à 1'730

fr. 60. Or, ses revenus se montent à 3'964 fr. 95 par mois, ce qui représente

effectivement un excédent de 2'234 fr. 35. Dans ces conditions, il ne saurait

prétendre aux prestations de l'aide sociale vaudoise. Il lui est toutefois

loisible de demander une participation financière à ses enfants, qui perçoivent

des revenus ou indemnités. Au demeurant, comme l'a fait valoir le Service de

prévoyance et d'aide sociales, il n'en irait pas différemment si l'on se

fondait sur la liste des dépenses dressées par le recourant. Dans cette

hypothèse, les revenus réalisés couvriraient encore les charges à quelques

centimes près (v. observation du SPAS du 4 juillet 2005).

Le résultat serait le même

également si l'on retenait - ce qui paraît vraisemblable - que E. X.________,

le benjamin des enfants du recourant, né en 1988, n'est pas indépendant

financièrement; il faudrait alors faire un calcul similaire à celui évoqué

ci-dessus, mais en prenant une part de 3/5 des charges du ménage de 5 personnes

soit :

- forfait 1 : 1'467.--

loyer : 896.--

- forfait 2 (3 personnes) : 190.--

Total 2'553.--

Ce montant est en effet inférieur

lui aussi au revenu du recourant, ce qui exclut l'octroi de l'aide demandée.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours. En application de l'art. 15 al. 1 RPAS, le présent arrêt peut

être rendu sans frais. Le recourant, qui succombe et qui n'est pas assisté par

un mandataire professionnel, ne peut prétendre à l'allocation de dépens (art.

55.

LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue par le Centre social

intercommunal de Vevey le 23 mai 2005 est maintenue.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 24 août 2005

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.