PS.2005.0264

TA - PS.2005.0264 - 2005-12-01 - X c/Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL

1 décembre 2005Français11 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.________, né le 15 juillet 1956, de nationalité suisse, a

quitté la Suisse le 27 décembre 2003 pour se rendre en Guinée-Bissau, où il

avait pour objectif de commencer l’exercice d’une activité indépendante. Il a

retiré son deuxième pilier, lequel se chiffrait à 75'060.30 fr., lors de ce

départ à l’étranger. En janvier 2004, l’intéressé a débuté son activité dans le

cadre d’une entreprise de transports, qu’il avait lui-même créée. A la suite de

difficultés l’empêchant de poursuivre l’exploitation de cette entreprise, A.________

a regagné la Suisse le 26 décembre 2004. Il s’est inscrit à l’assurance-chômage

le 3 janvier 2005, avant de requérir l’allocation de prestations de l’aide

sociale vaudoise le 5 janvier 2005.

Par décision du 29 mars 2005, la Caisse cantonale de

chômage (ci-après : la caisse de chômage) a refusé de donner suite à la

demande d’indemnisation déposée par A.________. Il ne pouvait justifier d’une

activité soumise à cotisation que pendant 9 mois et 29,4 jours dans le

délai-cadre courant du 3 janvier 2003 au 2 janvier 2005.

a) A.________ s’est opposé à cette décision le 11 avril

2005 en concluant à son annulation. Il se prévaut de l’assouplissement dont

peuvent bénéficier les personnes indépendantes qui cessent leur activité.

b) Le 26 août 2005, la caisse de chômage a rejeté

l’opposition ; l’activité indépendante exercée par A.________ en

Guinée-Bissau ne pourrait être prise en considération pour prolonger son

délai-cadre de cotisation.

A.________ a recouru le 22 septembre 2005 auprès du

Tribunal administratif contre cette décision. La caisse de chômage s’est

déterminée le 6 octobre 2005 en concluant au rejet du recours.

Considérants

1.

a) Aux termes de l’art. 8 al. 1 let. e de la loi fédérale

du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas

d’insolvabilité (ci-après : LACI), l’assuré a droit à l’indemnité de

chômage s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en

est libéré (art. 13 et 14). Selon l’art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les

limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9 al. 3), a exercé durant douze

mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions

relatives à la période de cotisation.

b) L’art. 9a LACI, en vigueur depuis le

1er juillet 2003, prévoit que :

1.

Le délai-cadre d’indemnisation de l’assuré qui a

entrepris une activité indépendante sans toucher les prestations visées aux

art. 71a à 71d est prolongé de deux ans aux conditions suivantes:

un délai-cadre d’indemnisation

courait au moment où l’assuré a entrepris l’activité indépendante;

l’assuré ne peut pas justifier

d’une période de cotisation suffisante au moment où il cesse cette activité et

du fait de celle-ci.

2.

Le délai-cadre de cotisation de

l’assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher de prestations

est prolongé de la durée de l’activité indépendante, mais de deux ans au

maximum.

3.

L’assuré ne peut toucher au

total plus que le nombre maximum d’indemnités journalières fixé à l’art. 27.

L’alinéa 2 de cette disposition permet de ne pas

pénaliser l’assuré dans son droit à l’indemnité par l’exercice d’une activité

indépendante. L’autorité intimée se prévaut à cet égard des directives du SECO,

selon lesquelles une activité indépendante exercée à l’étranger ne donne pas

droit à la prolongation du délai-cadre de cotisation (Annexe I, Bulletin MT/AC

2003/3, p. 2 ch. 1). Les directives du SECO constituent une ordonnance dite

"interprétative". Ce type d'ordonnances sert à créer une pratique

administrative uniforme en vue de faciliter l'application du droit par les

autorités compétentes. Elles représentent un avis, exprimé par l'organe

supérieur ou l'autorité de surveillance, quant à une interprétation permettant

une application uniforme de la loi. Les autorités d'exécution doivent respecter

les ordonnances administratives pour autant qu'elles expriment fidèlement le

sens de la loi (ATF 121 II 473 cons. 2 b, JdT 1997 I p. 370 et ss). Dès lors

qu'elles n'émanent pas du législateur (au sens du droit constitutionnel) mais

d'une autorité administrative, celles-ci ne sauraient contenir des dispositions

sortant du cadre légal (ATF 120 Ia 343 c.aa). Ne constituant pas une règle de

droit, l'ordonnance administrative ne lie aucunement le juge. Celui-ci la

prendra en considération, surtout si elle concerne des questions d'ordre

technique, mais il s'en écartera dès qu'il considère que l'interprétation

qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (ATF 107

V 153; ATF 111 IV 113, 116 V 95, 117 1b 358, 365; 118 V 206; Pierre Moor, Droit

administratif, vol. 1, 2ème édition, p. 271). Les directives de

l’administration ne peuvent ainsi sortir du cadre fixé par la norme supérieure

qu’elles sont censées concrétiser. En d’autres termes, elles ne peuvent prévoir

autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (arrêt

du Tribunal fédéral des assurances du 25 novembre 2004 dans la cause P.29/03,

publié in SJ 2005 p. 253 ss).

c) Afin de déterminer si

la directive litigieuse repose sur une interprétation correcte de l’art. 9a al.

2.

LACI, il convient de recourir aux méthodes usuelles d’interprétation. La loi

s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale).

D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte

clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent

de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en

cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires

(interprétation historique), du but, de l’esprit, et du sens de la disposition

(interprétation téléologique), ainsi que de sa relation avec d’autres normes

légales (interprétation systématique). Dès lors, si le texte n'est pas

absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il

convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la

dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux

préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur

lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions

légales (ATF 129 II 118 consid. 3.1, 356 consid. 3.3, 129 V 103 consid. 3.2, 263

consid. 5.1, 284 consid. 4.2 et les références). En l’espèce, la difficulté

consiste à déterminer si une activité indépendante exercée à l’étranger permet de

bénéficier d’une prolongation du délai-cadre de cotisation. La lettre de la loi

ne donne pas de précisions à ce sujet. Les travaux préparatoires mentionnent

que cette disposition vise à éviter que l’activité indépendante d’un assuré ne

le pénalise dans son droit à l’indemnité (FF 2001 II 2156). Une disposition

semblable a été introduite à l’art. 9b LACI en faveur des parents qui se

consacrent provisoirement à l’éducation de leurs enfants, en leur permettant,

grâce à l’extension des délais-cadres, de conserver pour un temps limité les

droits acquis avant la naissance de leur enfant (FF 2001 p. 2123, sp. 2156 et

2157). Contrairement à ce qui était prévu avant l’entrée en vigueur de la

novelle de 2002, les périodes éducatives ne comptent désormais plus comme des

périodes de cotisation, mais elles permettent simplement de prolonger le

délai-cadre de cotisation de deux ans au maximum. On constate donc une volonté

claire du législateur de favoriser (ou d’éviter de pénaliser) en matière de

calcul du délai-cadre de cotisation deux catégories spécifiques d’activités, à

savoir les activités indépendantes et l’éducation des enfants.

La loi prévoit que

les Suisses de retour de l'étranger après un séjour de plus d'un an dans un

pays non-membre de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de

libre-échange (AELE), sont libérés des conditions relatives à la période de

cotisation pendant une année, à condition qu'ils justifient de l'exercice d'une

activité salariée à l'étranger (art. 14 al. 3 LACI 1ère phrase). L'art.

14.

al. 3 LACI a pour but de protéger les personnes qui, en raison de l'exercice

d'une activité professionnelle à l'étranger durant plus d'un an, ont été

empêchées d'acquérir une période de cotisation suffisante (cf. bulletin MT/AC

2002/3). Or, la situation du recourant est comparable; en effet, ce

dernier ne peut justifier d’une activité totalisant au moins douze mois de

cotisation, car il a exercé une activité professionnelle indépendante en

Guinée-Bissau pendant un an dans les limites du délai-cadre. Il existe donc un

lien de causalité entre le défaut d’exercice d’une activité soumise à cotisation

et l’exercice d’une activité indépendante. Il serait contraire à la

systématique de la loi et au but de l’art. 9a al. 2 LACI, qui consiste à

empêcher de pénaliser l’assuré par le seul fait de son activité indépendante,

de considérer qu’une telle activité exercée à l’étranger ne donne pas droit à

la prolongation du délai-cadre de cotisation. La directive du SECO n’est pas

conforme à une interprétation systématique et téléologique de l’art. 9a al. 2

LACI (cf. arrêt TA PS 2005/0080 du 11 novembre 2005).

Dans le cas où un assuré se prévaut d'une activité

indépendante déployée à l'étranger, il appartient à la caisse d'ordonner les

mesures d'instruction nécessaires à l'établissement des faits, et notamment de

demander à l'assuré d'apporter les éléments de preuve nécessaires à établir, au

degré de la vraisemblance prépondérante, l'existence de cette activité, et

ensuite à définir s'il s'agit d'une activité à caractère dépendant ou

indépendant au sens du droit suisse (cf. arrêt TA PS 1999/0055 du 30 mars 2001,

PS 1998/0245 du 18 juillet 2000, PS 1996/0345 du 11 mars 1997). Il incombera

donc à l’autorité intimée de s’assurer au préalable de l’existence effective

d’une activité indépendante exercée par le recourant à l’étranger.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier sera

retourné à la caisse de chômage qui statuera à nouveau dans le sens des

considérants, après s’être assurée de l’existence effective d’une activité

indépendante exercée par le recourant à l’étranger. Il n'est pas perçu de frais

de justice (art. 61 let. a LPGA) ni alloué de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du 26 août 2005 de la Caisse cantonale de

chômage est annulée et le dossier retourné à cette autorité afin qu’elle

complète l’instruction dans le sens des considérants et statue à nouveau.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1er décembre 2005

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente décision peut

faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au

Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours

s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle

décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour

quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le

recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a

été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,

lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.

TA - PS.2005.0264 - 2005-12-01 - X c/Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

1.

2.

3.

2.

14.

2.

Dispositif