TA - PS.2005.0317 - 2006-06-29 - X./Centre social régional des districts d'Avenches, Moudon, Service de prévoyance et d'aide sociales

aperçu avant l'impression

N° affaire:

PS.2005.0317

Autorité:, Date décision:

TA, 29.06.2006

Juge:

EB

Greffier:

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

X./Centre social régional des districts d'Avenches, Moudon, Service de prévoyance et d'aide sociales

ASSISTANCE PUBLIQUE

PROTECTION DE LA JEUNESSE

LPAS-17

LPAS-21

Résumé contenant:

Lorsqu'un enfant mineur est placé dans un ménage, la contribution du Service de protection de la jeunesse ne fait pas partie des revenus du ménage et l'aide sociale allouée au ménage doit être calculée sans tenir compte de l'enfant placé, dont l'entretien est assuré directement par l'autorité de placement.

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 29 juin 2006

Composition

M. Eric Brandt,

président ; M. Charles-Henri Delisle et Mme Céline Mocellin,

assesseurs.

recourante

X.________, à 1********

autorité intimée

Centre social régional des districts

d'Avenches, Moudon, et Payerne, à Payerne

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide

sociales, à Lausanne

Objet

Aide sociale

Recours X.________ c/ décision du Centre social régional

des districts d'Avenches, Moudon et Payerne du 17 octobre 2005 (calcul

de l'aide sociale)

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________ a requis les prestations de l’aide sociale dès

le mois d’août 2005. Par décision du 14 octobre 2005, le montant de l’aide a

été fixé de la manière suivante par le Centre social régional des districts

d’Avenches, Moudon et Payerne (ci-après : le centre social) de la manière

suivante :

Forfait

sans loyer :

1110.- fr.

Loyer pris

en compte :

1600.- fr.

Forfait

avec loyer :

2710.- fr.

Montant

mensuel alloué :

2710.- fr.

Le montant de l’aide allouée pour

le mois d’août ne tenait pas compte d’une aide de 855 fr. allouée à la

recourante par le Service de protection de la jeunesse pour l’accueil de son petit-fils Y.________ (voir lettre du centre

social du 28 août 2005). Par une nouvelle décision du 17 octobre 2005, le

centre social a fixé le montant de l’aide dès le mois de septembre 2005 à 2445

fr. selon le calcul suivant :

Forfait

sans loyer :

1700.- fr.

Loyer pris

en compte :

1600.- fr.

Forfait

avec loyer :

3300.- fr.

Revenus :

-855.- fr.

Montant

mensuel alloué :

2445.- fr.

Par ailleurs, le centre social informait X.________ le

24 août 2005 que le loyer de 1600 fr. pris en compte dépassait le maximum admis

par la norme (650 fr. plus les charges) et que ce loyer serait pris en charge

jusqu’à la plus proche échéance du bail, soit le 31 août 2006. Par une nouvelle

lettre du 19 octobre 2005, le centre social précisait que le loyer de 1600 fr.

ne serait finalement pris en charge que jusqu’au 26 février 2006, en laissant

le soin à la requérante de dénoncer le bail dans les délais légaux.

B.

X.________ a recouru contre ces différentes décisions le

15 novembre 2005 auprès du Tribunal administratif. Elle conteste la déduction

des pensions qui lui sont versées par le Service de protection de la jeunesse.

Elle explique en outre qu’elle vient de subir une opération du genou et doit

encore subir une opération de la cheville qui ne lui permet pas pour l’instant

de déménager.

C.

Le Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après :

le SPAS) s’est déterminé sur le recours le 19 décembre 2005 dans les termes

suivants :

« (…)

La recourante conteste la prise en charge par l’Aide sociale

vaudoise (ASV) de son petit-fils, au motif que celui-ci est suivi par le

Service de protection de la jeunesse (SPJ).

A la lecture du recours, il apparaît que le petit-fils de la

recourante a été placé chez sa grand-mère par le SPJ. Celui-ci verse à Madame X.________

un montant de 600 francs pour la pension de l’enfant et 255 francs pour son

budget personnel. On se trouve ainsi en présence de deux personnes suivies et

aidées financièrement par deux autorités distinctes, selon deux régimes

différents. Il est donc opportun de maintenir deux dossiers séparés et de ne

pas inclure le petit-fils dans le dossier de la recourante laquelle devrait

recevoir un forfait pour une personne seule, son petit-fils recevant pour sa

part la somme de 855 francs.

(…) »

Le centre social s’est déterminé sur le recours le 3

janvier 2006 en concluant à son rejet.

Considérants

1.

a) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I

101.

= JdT 1997 I 278) que le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des

conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (cf. J.-P. Müller, Grundrechte in der

Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les

besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement,

était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement,

ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit

(JdT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été

admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres

libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties

intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la

Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice

des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les

conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JdT 1997 I

281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a

expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé:

"le droit à des conditions

minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse

et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et

assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à

la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains

élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir

un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il

vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non

la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 cons. 4.1; JdT 1997 I 284;

Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p.

685.

et § 1510, p. 689). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière

évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JdT 1997 I

284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).

La question de savoir à quelle condition cette aide

est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations

pécuniaires versées, dépend de la législation cantonale et fédérale applicable.

La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est

laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175).

C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de

satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se

fonder directement sur ce dernier (JdT 1997 I 284). Une étude menée sur

l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences

dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des

institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une

loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe,

janvier et février 2003, pp. 19-20).

b) Sur le plan cantonal, il convient tout d'abord de

se référer à la Constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003. Son

art. 33 al. 1 dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement

d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence

conforme à la dignité humaine. A son art. 34 al. 1, elle prévoit que toute

personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire

devant la souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà

de celle conférée par le droit constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard,

Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne

2004, pp. 110-112 et les références citées).

L'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance

et l’aide sociales (ci-après : LPAS) dispose que l'aide sociale a pour but

de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par

des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux

autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances

sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le

territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se

trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et

personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires

et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins

en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre

part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers

tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation

professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de

cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat

relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC,

printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale

sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé

et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et

dans les limites prévus par le Département de la santé et de l’action sociale

(ci-après : le département), selon les dispositions d'application de la

loi (art. 21 LPAS).

c) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base

des normes établies par le département; si l'organe communal juge équitable de

s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du département (art. 12 al. 1

du règlement d’application du 18 novembre 1977 de la loi du 25 mai 1977 sur la

prévoyance et l’aide sociales [ci-après : RPAS]). Le SPAS a établi un

"Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2005"

(ci-après : le recueil), qui contient un "barème des normes ASV

2005" (ci-après : le barème). Ces normes ont pour but de favoriser

dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en

harmonisant la pratique dans le canton (recueil ch. II-1.1).

aa) Le centre social régional (ainsi que les autres

autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites

des normes établies par le département. Il lui est possible d'octroyer des

montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la

marge d'appréciation définie dans le recueil. Lorsqu'un cas particulier se

présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir

d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière

supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres

concernés.

bb) La couverture des besoins fondamentaux englobe

toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.

aaa) Elle comprend un forfait pour l'entretien, les

frais de logement et les frais médicaux (recueil ch. II-3.2 ; forfait 1).

Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin

vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes

de dépenses suivants (recueil ch. II-3.3):

"- Nourriture, boisson et tabac.

- Vêtements et chaussures.

- Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans

les charges liées au loyer.

- Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements

(y compris taxe pour ordures).

- Achats de menus articles courants.

- Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal.

- Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des

CFF (transports publics

locaux, entretien vélo/vélomoteur).

- Communications à distance (téléphone, frais postaux).

- Loisirs

(par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité, cinéma,

animaux domestiques).

- Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de

toilette).

- Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau,

sac).

- Boissons prises à l'extérieur.

- Assurance mobilière.

- Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux)".

bbb) Le forfait 1 pour l'entretien

est censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en

Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Il a été harmonisé aux normes

applicables en matière de droit des

poursuites. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage

commun (recueil ch. II-3.4). Quant au forfait 2 pour l'entretien prévu par le

recueil, il constitue un complément au revenu destiné à préserver ou restaurer

l'intégration sociale; grâce à lui, les bénéficiaires gagnent en autonomie; ils

acquièrent une marge de manœuvre dans l'acquisition de biens et de services,

par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de formation ou de

déplacements (recueil ch. II-3.6). En outre, lorsque plusieurs adultes vivent

dans une communauté de type familial, soit lorsque les différents partenaires

de la communauté assument et financent ensemble les fonctions ménagères

conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications

notamment), il convient d'opérer un partage proportionnel entre la part

incombant aux personnes bénéficiant de l'aide sociale et celle à la charge des

autres personnes de la communauté et disposant d'un revenu (recueil ch.

II-12.9). Outre le partage des frais de loyer, le calcul de la contribution est

le suivant: une personne aidée vivant avec d'autres disposant d'un revenu

recevra une part d'un forfait 1 calculé pour le nombre de personnes partageant

le ménage, auquel s'ajoute un forfait 2 pour 1 personne et lorsqu’il s’agit

d’un couple aidé vivant avec une autre personne disposant d’un revenu, il recevra

2/3 d’un forfait 1 pour 3 personnes, auquel s’ajoute un forfait 2 pour 2

personnes (cf. notamment arrêt TA PS 2004/0102 du 23 décembre 2004).

ccc) La notion de personnes vivant

dans le même ménage se comprend comme l'ensemble des personnes qui partagent le

même logement, formant une communauté économique de type familial. Il s'agit de

personnes qui assument et financent ensemble les fonctions ménagères

conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.).

A l'inverse, des personnes qui vivraient sous le même toit sans assumer ni

financer ensemble les fonctions ménagères conventionnelles, en particulier qui

ne partageraient pas les charges liées

à l'achat de nourriture et de boissons, ne forment pas une communauté familiale

mais entretiennent uniquement des rapports de colocation (recueil ch. II-2.9).

Cette situation ne peut toutefois concerner des parents et leurs enfants, même

majeurs, lesquels forment naturellement une communauté familiale et ne peuvent

être considérés comme de simples colocataires, peu importe à cet égard qu'ils

vivent sous le même toit et partagent une vie familiale par choix ou par

nécessité. Le tribunal a ainsi jugé à plusieurs reprises qu'un enfant majeur

hébergé chez son père ou sa mère formait avec lui un ménage au sens du ch.

II-12.9 du recueil (cf. arrêts TA PS 1998/0211 du 24 décembre 1998, PS

2000/0146 du 5 janvier 2001).

d) En l’espèce, il ressort des

explications données par le Service de prévoyance et d’aide sociales que le

petit-fils de la recourante est placé chez sa grand-mère par le Service de

protection de la jeunesse qui verse à cette dernière un montant de 600 fr. pour

la pension de l’enfant et de 255 fr. pour son budget personnel. L’aide allouée

à la recourante, en vertu de l’art. 39 de la loi sur la protection des mineurs

du 4 mai 2004, est distincte de l’aide

accordée à la recourante par la loi sur la prévoyance et l’aide sociales en

vigueur jusqu’au 31 décembre 2005. Conformément aux déterminations du Service

de prévoyance et d’aide sociales, le centre social ne peut prendre en

considération le montant de l’aide accordée selon les dispositions de la loi

sur la protection des mineurs pour déterminer le montant global alloué à la

recourante. Les deux aides sont fondées sur des dispositions distinctes qui

poursuivent chacune des buts différents et la prise en compte du ménage complet

aurait pour effet de réduire le montant de l’aide allouée au petit-fils de la

recourante par rapport au montant de l’aide sociale qui lui est reconnu. En ce

qui concerne le montant du loyer, il appartiendra au centre social de requérir

auprès de la recourante les certificats médicaux attestant les éventuelles

incapacités de travail liées aux opérations dont elle fait état dans son

recours et de vérifier quels sont les délais de résiliation prévus dans le

contrat de bail pour fixer la date jusqu’à laquelle le loyer hors normes doit

être pris en charge.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être admis et les décisions du centre social des 17 et 19 octobre 2005

annulées. Le dossier est retourné à cette autorité pour compléter l’instruction

dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Les décisions du Centre social régional des districts

d’Avenches, Moudon et Payerne des 17 et 19 octobre 2005 sont annulées.

III.

Le dossier est retourné à cette autorité pour compléter

l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

IV.

Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué de

dépens.

Lausanne, le 29 juin 2006

Le

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint