PS.2006.0055

TA - PS.2006.0055 - 2007-05-31 - X. /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne

31 mai 2007Français20 min

Sous l'empire de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005, l'activité accessoire salariée ou indépendante ne rendait pas le bénéficiaire inapte au placement et, partant, n'excluait pas le droit au RMR. En l'espèce, renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle détermine si l'activité de juriste-conseil du recourant, non déclarée à ladite autorité, doit être qualifiée d'accessoire ou non et, dans l'affirmative, pour qu'elle évalue la gravité de la faute du recourant et le montant à restituer.

Faits

Vu les faits suivants

AX.________, ressortissant suisse, né en 1963, est

titulaire d'une licence en droit de l'Université de Neuchâtel depuis 1997.

Divorcé depuis le 13 juin 2002, il est le père d'un enfant, BX.________, né en 2********,

à l'entretien duquel il est tenu de contribuer par le versement, allocations

familiales en sus, d'une pension alimentaire mensuelle de 350 francs, indexée au

coût de la vie.

AX.________, venant du canton de Neuchâtel, a

pris domicile à Lausanne le 1er juillet 2002. Depuis cette date et

jusqu'au 29 février 2004, il a perçu des indemnités de chômage auxquelles s'ajoutaient

les prestations de l'aide sociale vaudoise, car ses indemnités de chômage

n'atteignaient pas le minimum vital.

Le 9 juin 2004, le Centre social régional de Lausanne

(CSR) lui a accordé le revenu minimum de réinsertion (RMR) à compter du 1er

mars 2004. Par décision du 12 avril 2005, le CSR a renouvelé son droit au RMR

avec effet au 1er mars 2005.

Au cours du mois de mars 2005, le CSR a pris connaissance

de manière fortuite d'une carte de visite au nom de AX.________, par le biais

de laquelle il proposait des consultations juridiques par téléphone au prix de

3 francs 13 la minute.

Suite aux investigations menées par le CSR et

auxquelles AX.________ a collaboré, il est apparu que ce dernier avait omis de

mentionner sur le questionnaire remis mensuellement au CSR l'exécution

régulière, à tout le moins depuis le 1er mars 2004, de mandats de

juriste conseil. Il avait également tu l'existence d'un compte bancaire auprès

de l'UBS, sur lequel étaient versés les honoraires perçus pour son activité

indépendante. L'intéressé a exposé au CSR avoir agi de la sorte afin de pouvoir

verser la pension alimentaire due à son fils, ainsi que les mensualités (369

fr. 05) concernant le leasing d'une automobile lui permettant de chercher et de

ramener son fils toutes les deux semaines dans le canton de Neuchâtel (exercice

du droit de visite).

Par décision du 16 juin 2005, le CSR, constatant que AX.________

avait exercé une activité indépendante depuis le début de son droit au RMR,

soit le 1er mars 2004, et qu'il avait tu l'existence d'un compte

bancaire, a supprimé son droit au RMR dès le 1er mai 2005 et l'a

informé que la restitution de toutes les prestations financières qui lui

avaient été versées à tort depuis le "début de [son] droit"

lui serait réclamée par pli séparé.

Par décision du 23 juin 2005, le CSR a réclamé à AX.________

la restitution de l'ensemble des prestations qui lui avaient été versées au

titre du RMR depuis le 1er mars 2004 pour un montant total de 35'106

francs 50.

Le 17 février 2006, le Service de prévoyance et d'aide

sociales (SPAS) a rejeté le recours interjeté par AX.________ contre ces deux

décisions.

Contre cette décision, AX.________ a formé un recours

posté le 22 mars 2006. Il a conclu, sous suite des frais et dépens, à

l'annulation de la décision du 17 février 2006 rejetant son recours et confirmant

les décision du CSR des 16 et 23 juin 2005 et éventuellement au renvoi du

dossier au CSR pour qu'il déduise du RMR les gains réalisés occasionnellement.

Le SPAS a déposé sa réponse au recours le 24

avril 2006.

Le recourant a produit un mémoire complémentaire

le 3 juillet 2006.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 56

al. 1 de la loi du

25.

septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC), en vigueur

jusqu'au

31.

décembre 2005, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus

recevable en la forme.

2.

Le régime du RMR a été aboli avec l'entrée en vigueur, le

1er janvier 2006, de la loi du 3 décembre 2003 sur l'action sociale

vaudoise (LASV; RSV 850.051). Celle-ci prévoit toutefois, dans ses dispositions

transitoires, que les bénéficiaires du RMR qui, à son entrée en vigueur,

n'auront pas achevé les mesures de réinsertion professionnelle et/ou sociales

octroyées en application de la LEAC, pourront les poursuivre jusqu'à leur terme

(art. 76 LASV). Le droit au RMR du recourant, accordé une première fois du

1er mars 2004 au 28 février 2005, a été renouvelé à compter du 1er

mars 2005 et pouvait s'étendre au plus tard jusqu'au 28 février 2006. Les

mesures de réinsertion professionnelle et/ou sociales auraient dès lors

également pu se poursuivre jusqu'au

28.

février 2006. C'est en conséquence à la lumière des dispositions qui

régissaient le RMR jusqu'au 31 décembre 2005 qu'il convient d'examiner les

faits de la présente cause.

3.

En vertu de l'art. 32 let. b LEAC, le RMR était réservé

aux personnes qui étaient sans emploi et qui n'avaient pas droit ou avaient

épuisé leur droit aux prestations fédérales d'assurance-chômage. L'article 7

al. 1 du règlement du 25 juin 1997 d'application de la LEAC (REAC) précisait qu'"est sans emploi tout demandeur d'emploi qui

n'est pas partie à un rapport de travail, qui n'est pas en cours de formation,

excepté les mesures actives LACI en cours, ou qui n'exerce pas d'activité

lucrative à titre indépendant"; pour sa part, l’art. 7 al. 2 dudit

règlement avait la teneur suivante : "Est aussi considéré comme

sans emploi celui qui exerce, en parallèle à ses recherches d'emploi, une

activité lucrative accessoire salariée (...)".

a) Le régime mis en place par l'ensemble des

règles constituant le RMR s'inscrivait dans le prolongement de la loi sur

l'assurance-chômage (arrêt PS.1997.0326 du 19 juin 1998). Il concernait plus

précisément des personnes sans emploi, certes, mais susceptibles d'être

réinsérées dans le marché du travail (v. Exposé des motifs du projet de loi, in

BGC septembre 1996, p. 2439 et ss, not. 2463); il devait donc s'agir de

demandeurs d'emploi (art. 7 REAC), soit de personnes pouvant être considérées

comme aptes au placement (dans ce sens, arrêt PS.1997.0365 du 4 mai 1998). Or,

dans le régime de l’assurance-chômage, l'assuré a droit à l'indemnité si, entre

autres conditions, il est apte au placement (art. 8 al. 1 lit. f LACI) et s'il

a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 8 al. 1 lit. b

LACI). Ces principes doivent guider le praticien appelé à appliquer les normes

qui régissaient l’octroi du RMR.

Cela étant, on ne saurait en déduire que le régime

du RMR était exclusivement destiné aux travailleurs salariés; le requérant qui,

jusqu’alors exerçait une activité sous la forme indépendante, pouvait également

y prétendre, à condition toutefois qu’il ait renoncé à l’exercice d’une

profession indépendante (BGC septembre 1996, p. 2493 ad art. 27 LEAC). Cette

aide avait en effet pour but de préserver l’insertion sociale des bénéficiaires

lorsque leur réintégration sur le marché de l’emploi n’était pas possible (BGC

septembre 1996, p. 2466); dans ce cadre, des mesures actives, prioritairement

destinées aux personnes n’en ayant pas bénéficié dans le cadre de la LACI, telles

que les indépendants, avaient été mises en place (ibid. p. 2467).

b) L’ancien texte de l’art. 7 REAC en vigueur

jusqu'au 15 décembre 1998 disposait à cet égard que n'étaient pas réputés sans

emploi, notamment, les demandeurs d'emploi qui exerçaient une activité

lucrative à titre indépendant (al. 1er), «à moins que celle-ci soit

ponctuelle, occasionnelle et limitée dans le temps et qu'elle ne procure qu'un

revenu accessoire» (al. 2). Or, pris à la lettre, l’art. 7 REAC, en vigueur

du 16 décembre 1998 au 31 décembre 2005, semblait apparemment exclure l'octroi

du RMR à tout requérant exerçant une activité sous une forme indépendante,

puisque cette disposition faisait expressément référence à une activité

lucrative accessoire «salariée». Le Manuel d’application du RMR, section

no 5, ch. 1.4, décembre 2004, confirmait du reste une telle exclusion. Pour le

SPAS, cette modification avait été rendue nécessaire parce que les nouveaux

critères admis pour les salariés auraient désormais été impraticables et

invérifiables, s’agissant d’activités exercées à titre indépendant; en effet,

l’octroi du RMR à un requérant exerçant une activité indépendante à titre

accessoire aurait eu pour effet de créer une inégalité de traitement avec les salariés

dont les activités étaient aisément contrôlables.

La modification du règlement précité visait à

assurer un peu plus de souplesse à l'égard des requérants du RMR exerçant une

activité accessoire; tel était sans doute bien le résultat concret de la

nouvelle règle, sauf s'agissant d'une telle activité exercée à titre indépendant,

du moins si l'on donnait au nouveau texte une interprétation littérale. Si tel

était bien le cas, le parti choisi par la révision du règlement n'était pas

d'emblée compréhensible (v. sur ce point, arrêt PS.1998.0295 du 1er

avril 1999, lequel avait cependant laissé la question ouverte puisqu’il s’était

agi d’appliquer l’ancien texte); on peut noter que l'art. 24 LACI retient

plutôt la solution contraire, l'activité permettant au chômeur de réaliser un

gain intermédiaire pouvant en effet être exercée à titre indépendant. Le

Recueil d'application RMR du Service de prévoyance et d'aide sociales (document

no 5, du 1.12.98) précisait que le nouveau règlement excluait les personnes

exerçant jusqu'à quinze heures par semaine - ne serait-ce qu’en deçà de la

limite de 15 heures par semaine fixée pour les salariés en activité accessoire

- une activité à titre indépendant (cf. p. 1), tout en apportant certaines

nuances pour des cas particuliers (cf. p. 2) et en relevant que, même dans ces

cas, les personnes concernées devaient rester disponibles sur le marché du

travail en démontrant effectuer des offres d'emploi.

Force est dès lors de constater qu’une

interprétation exclusivement littérale de l’art. 7 al. 2 REAC aurait eu pour

effet d’engendrer une inégalité de traitement entre requérants exerçant une

activité accessoire; seule en effet l’activité accessoire salariée n’aurait pas

empêché le requérant de prétendre au RMR, alors qu’en exerçant une activité

accessoire sous une forme indépendante, celui-ci aurait désormais été exclu du

régime. Or, cette inégalité était d’autant plus choquante ici que, dans les

deux situations, le requérant demeurait apte au placement et ne mettait pas en

péril sa disponibilité pour un éventuel futur employeur.

c) Selon la jurisprudence constante, est réputé

inapte au placement l’assuré qui n’a pas l’intention ou qui n’est pas à même

d’exercer une activité salariée, parce qu’il a entrepris – ou envisage

d’entreprendre – une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu’il ne

puisse plus être placé comme salarié ou qu’il ne désire pas ou ne puisse pas

offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (v. DTA 1998

n° 32, p. 174, consid. 2; ATF non publiés C79/02 du 6 février 2003, consid.

3.

; C224/01 du 13 décembre 2002, consid. 3; C234/01 du 19 août 2002, consid. 2;

C224/01 du 13 décembre 2002, consid. 4.3). Si, pendant la période de contrôle,

l’assuré exerce une activité indépendante à titre accessoire, il a droit à la

compensation de sa perte de gain s’il est prêt à abandonner cette activité pour

prendre un emploi salarié qui se présenterait à lui et s’il poursuit ses

recherches d’emploi dans ce sens (ATF C212/02 du 17 décembre 2002, consid.

2.

On ne peut en revanche, d’emblée, conclure à

l’inaptitude au placement d’un assuré dont le revenu provient d’une activité

indépendante. En effet, lorsque l’assuré prend une activité indépendante pour

éviter d’être au chômage, celle-ci est assimilable à une activité salariée dans

la mesure où il continue à remplir les conditions dont dépend le droit à

l’indemnité, notamment celle de l’aptitude au placement (v. Secrétariat d’Etat

à l’économie - ci-après : SECO, Circulaire relative à l'indemnité de chômage,

janvier 2003, C105). Cette activité pourra avoir pour effet de réduire la perte

de travail à prendre en considération (SECO, Bulletin MT/AC 2004/3, fiche 7).

Le revenu provenant d’un gain intermédiaire est à prendre en compte dans la

période de contrôle au cours de laquelle le travail a été effectué (art. 41a

al. 5 OACI, en vigueur depuis le 1er juillet 2003), la pratique

selon laquelle un revenu est réputé réalisé au moment où la prestation de

travail est fournie, confirmée par l’ATF 122 V 371, consid. 5b, ayant été

codifiée par le nouveau texte de loi.

L’aptitude au placement sera toutefois niée s’il est

établi que les travaux préparatoires, voire la prise effective d’une activité

indépendante, étaient d’une ampleur telle qu’ils excluaient toute activité

parallèle (DTA 1996/1997 n° 36). Entre autres exemples, on relève que, dans un

arrêt du 2 avril 2003, l’aptitude au placement d’un assuré a été admise en

dépit des mandats qu’il exécutait pour le compte de la société dont il était le

gérant; ces activités l’occupaient à concurrence de 20%, de sorte que sa

capacité et sa volonté de se mettre au service d’un employeur potentiel

subsistait même pour une activité à plein temps. En revanche, l’aptitude au

placement a été niée pour une période ultérieure au cours de laquelle il avait

conclu des mandats de services, qui devaient l’occuper à mi-temps (ATF C166/02

du 2 avril 2003). Quelques années plus tôt, l’aptitude au placement d’une

avocate ayant ouvert sa propre étude pour remédier au chômage a été niée; le

fait de s’être investie à plein temps dans cette activité indépendante la

rendait indisponible pour un employeur potentiel. Sa situation n’est ainsi pas

comparable à celle d’un chômeur qui remplirait des mandats à temps partiel en

dehors des heures ordinaires de bureau à côté d’un emploi salarié (cf. DTA

1993-1994 n° 15 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral des assurances a

également nié l’aptitude au placement d’un assuré qui entreprendrait une

activité indépendante non pas pour mettre fin au chômage qui le frappe, mais

avec l’intention de changer de genre d’activité (DTA 1995 n° 10).

Dans un arrêt PS.2004.0105 du 1er

novembre 2004, le Tribunal administratif a admis l’aptitude au placement d’un

assuré qui exerçait à son propre compte une activité de nettoyeur du lundi au

vendredi de 03h00 à 07h00, tout en se déclarant prêt à accepter n’importe quel

travail salarié. Il a constaté, d’une part, qu’avant son licenciement, il était

employé à un taux de 80%, ce qui lui permettait déjà d’exercer cette activité

indépendante à titre accessoire, d’autre part, qu’il demeurait apte, tout en se

déclarant disponible pour un emploi à plein temps, à accepter un emploi à temps

réduit compatible avec son activité indépendante. Pour bien marquer cette

distinction, on cite à cet égard deux arrêts du tribunal, certes rendus sous

l’empire de l’art. 7 al. 2 REAC ancien, mais dont les principes demeurent

valables s’agissant d’appliquer la disposition nouvelle. Ainsi, dans l’arrêt

PS.1998.0295, déjà cité, le droit au RMR avait été nié du fait que le

requérant, qui avait poursuivi l’exercice d’une activité indépendante, n'avait

pas la volonté d'offrir, dans la durée, ses services sur le marché du travail

et ne procédait activement à aucune recherche d'emploi. En revanche, dans

l’arrêt PS.1997.0326 du 19 juin 1998, le droit au RMR avait été reconnu

nonobstant l’exercice d’une activité indépendante; celle-ci, qui ne procurait

au requérant qu’un gain accessoire, ne faisait en effet pas obstacle à sa

disponibilité pour un emploi à plein temps.

d) Dès lors, en s’inspirant de cette jurisprudence,

il y a lieu d’interpréter l’art. 7 al. 2 REAC d’une manière conforme au

principe d’égalité de traitement, en ce sens que le droit au RMR ne saurait

être nié lorsque l’activité indépendante du requérant revêt un caractère

accessoire, c’est-à-dire lorsqu’elle ne fait pas obstacle à l’aptitude au

placement de celui-ci.

4.

a) L'art. 14 REAC stipulait que le bénéficiaire ou son

représentant légal devait déclarer sans délai à l'autorité d'application tout

fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations qui lui étaient

allouées ou à justifier leur suppression. Constituaient notamment des faits

nouveaux au sens de cette disposition le début d'une activité lucrative (let.

a). Selon l'art. 49 al. 1 LEAC, la violation des obligations liées à l'octroi

des prestations RMR pouvait donner lieu à leur suppression et à la restitution

des sommes perçues indûment, avec intérêt et frais. L'art. 39 REAC précisait

que l'autorité d'application pouvait suspendre ou supprimer le versement de la

prestation lorsque le bénéficiaire omettait, refusait de fournir ou tardait à

remettre les renseignements demandés dans le délai imparti par l'autorité

d'application (al. 1). La suppression avec rétrocession des montants indûment

touchés était prononcée lorsque le bénéficiaire dissimulait l'exercice d'une

activité lucrative ou ne signalait pas des éléments de revenu ou de fortune qui

dépassaient les limites permettant de bénéficier du RMR, ou qui modifiait de

manière significative le montant des prestations allouées (al. 2).

b) A l'instar de toute sanction administrative, la

durée d'une suppression du RMR restait soumise au principe de la

proportionnalité, dont l'art. 41 REAC tendait à assurer le respect. L'alinéa 1

de cette disposition prévoyait ainsi que la durée de la suppression était en

principe de deux mois pour la première sanction prononcée, de quatre mois pour

la deuxième et de six mois pour la troisième sanction prononcée. Le second

alinéa réservait quant à lui "les cas justifiant d'emblée une période

de suppression plus longue". De jurisprudence, ce second alinéa ne

devait cependant être appliqué que de manière restrictive - afin de ne pas

créer d'inégalité de traitement avec les chômeurs, dont le droit aux

prestations peut également être suspendu (art. 45 al. 2 OACI) -, seules des

circonstances exceptionnelles pouvaient justifier de s'écarter de la durée de

la suppression prévue à l'alinéa 1er (arrêts PS.2004.0049 du 16 août

2004.

et PS.1999.0029 du 15 octobre 1999). Aussi l'autorité était-elle tenue de

motiver sa décision, exigence de motivation déduite de la garantie

constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution

fédéral; ATF 120 Ib 383, 119 Ib 12).

5.

L'art. 49 LEAC fondant le principe de la restitution des

prestations RMR perçues en violation des obligations liées à leur octroi,

l'art. 50 al. 2 LEAC prévoyait que l'autorité compétente réclamait, par voie de

décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement de toutes les

prestations perçues indûment. Le montant des revenus réalisé par le

bénéficiaire devait être déduit de celui alloué au titre du RMR (art. 40a al. 2

LAEC et 18 al. 2 REAC).

6.

En l'espèce, la décision attaquée retient simplement que

le recourant ne pouvait prétendre au RMR dès lors qu'exerçant une activité

indépendante il ne pouvait être considéré comme sans emploi et que le fait

d'avoir dissimulé cette activité indépendante suffisait à lui dénier tout droit

au RMR. Ce faisant, l'autorité intimée a omis d'examiner si le recourant

procédait activement à des recherches d'emploi, si l'activité indépendante

qu'il exerçait revêtait un caractère accessoire ou non et si cette activité

indépendante faisait obstacle ou non à sa disponibilité pour un emploi à plein

temps. Il apparaît en effet que, selon le décompte effectué par le CSR, le

recourant a perçu des revenus bruts de 29'703 francs 90 pour la période du 1er

mars 2004 au 26 mai 2005, soit un revenu mensuel brut de 1'980 francs. Ce

montant brut, soit sans déduction des frais d'acquisition et des charges

sociales, se situe nettement en dessous du RMR qu'a perçu mensuellement le

recourant, soit 2'534 francs 75. Il apparaît ainsi d'emblée que l'activité

indépendante exercée par le recourant ne lui permettait pas de couvrir son

minimum vital. Quant à l'activité de conseil offerte par le recourant par voie

téléphonique, il l'a abandonnée, car elle s'était avérée déficitaire. Enfin, il

ne ressort nullement du dossier si l'autorité intimée a procédé à un examen de

l'aptitude au placement du recourant. De sorte qu'en l'état du dossier, il

n'est pas possible de déterminer si l'activité indépendante exercée par le recourant

était accessoire ou non et si elle faisait obstacle à l'octroi du RMR.

Si l'activité indépendante déployée par le recourant

devait être qualifiée d'accessoire, la demande de restitution devra en tenir

compte, le droit au RMR du recourant dépassant les gains nets réalisés.

Partant, la décision attaquée doit être annulée et

la cause renvoyée à l'autorité intimée pour instruction complémentaire. Ce

n'est que lorsque l'étendue et la qualification de l'activité indépendante (activité

accessoire ou non) déployée par le recourant aura été établie qu'il sera

possible de déterminer s'il avait droit au RMR et la gravité de sa faute, le recourant,

ne niant, par ailleurs, pas avoir tu son activité lucrative à l'égard du CSR.

L'autorité intimée veillera à respecter le principe de proportionnalité en

prononçant la sanction justifiée par les actes du recourant, sanction qui tiendra

compte de la gravité de la faute commise, des antécédents et des circonstances

personnelles du recourant.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de prévoyance et d'aides sociales

du 17 février 2006 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité afin

qu'elle instruise et statue à nouveau dans le sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni alloué de

dépens.

Lausanne, le 31 mai 2007

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une

langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.