PS.2006.0059

TA - PS.2006.0059 - 2006-08-14 - X. c/ décision sur opposition d'UNIA Caisse de chômage du 23 février 2006

14 août 2006Français12 min

Le régime issu de l'art. 41b al. 3 OACI est arbitraire autant qu'il n'est pas conforme au postulat de la LACI. Il conduit à empêcher que le délai-cadre d'indemnisation ouvert en faveur d'un assuré dans les quatre ans précédant l'âge de la retraite soit prolongé et implique qu'un nouveau gain assuré soit pris en considération. Ce régime conduit à péjorer la situation d'un assuré qui déclare un gain intermédiaire, en comparaison de celui qui n'exerce aucune activité, puisqu'un nouveau gain assuré, revu à la baisse, sera fixé. Annulation et renvoi à l'autorité intimée pour qu'elle maintienne le gain assuré jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 41b OACI nouveau.

Faits

Vu les faits suivants

X.________, née le 27 août 1942, revendique l’indemnité de

chômage depuis le 1er octobre 2003. Un délai-cadre d’indemnisation

en sa faveur a été ouvert dès lors et jusqu’au 31 août 2006, date à compter de

laquelle elle pourra prétendre à une rente de l’AVS, ceci en application des

art. 27 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage

obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : LACI) et 41b

de l'ordonnance du Conseil fédéral du 31 août 1983 sur l'assurance chômage

obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : OACI). Son

gain assuré avait alors été fixé à 2'813 francs par mois.

Durant les mois d’octobre 2003 à septembre 2005, X.________

a déclaré à vingt reprises un gain intermédiaire pour une activité de

couturière au service de son dernier employeur, A.________ SA, à 2********,

rémunérée 16 fr. l’heure. Elle a déclaré des gains allant de 256 à 1'872

francs.

Par décision du 3 octobre 2005, la Caisse de chômage UNIA,

estimant que X.________ avait, durant le délai-cadre ordinaire de deux ans,

acquis une période de douze mois de cotisation, a annulé l’octroi du délai-cadre

prolongé et a ouvert un nouveau délai-cadre d’indemnisation, en fixant le gain

assuré a été ramené à 1'383 francs par mois. Le 14 novembre 2005, la caisse a

confirmé cette décision.

X.________ s’est opposé à la décision du 14 novembre

2005, expliquant en substance que sa conseillère à l’Office régional de

placement (ci-après : ORP) lui avait fait part de son obligation de réduire

son dommage en acceptant des missions ponctuelles de son ex-employeur. Au

surplus, elle a rappelé que son droit à l’indemnité n’était pas épuisé au 3

octobre 2005. A l’appui de son opposition, X.________ a produit une attestation

de A.________ SA, du 9 décembre 2005, dont il ressort qu’elle a effectué pour

cet employeur des missions ponctuelles et renouvelables et qu’il ne s’agissait

nullement d’un travail sur appel.

Par décision du 23 février 2006, la Caisse de

chômage UNIA a rejeté l’opposition de X.________ et confirmé la décision du 14

novembre 2005.

En temps utile, X.________ a saisi le Service de l’emploi,

autorité de recours désignée sur la décision, d’un pourvoi à l’encontre de la

décision attaquée dont elle demande l’annulation. Le recours a été transmis au

Tribunal administratif comme objet de sa compétence.

La caisse de chômage UNIA s’en est remise à

l’appréciation du tribunal.

Considérants

1.

Selon l'art. 9 LACI, des délais-cadre de deux ans

s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition

contraire de la loi (al. 1). Le délai-cadre applicable à la période de

l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont

dépend le droit à l'indemnité sont réunies (al. 2). Le délai-cadre applicable à

la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (al. 3). Lorsque

le délai-cadre s'appliquant à la période d'indemnisation est écoulé et que

l'assuré demande à nouveau l'indemnité de chômage, de nouveaux délai-cadres de

deux ans sont ouverts pour les périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf

disposition contraire de la loi (al. 4).

a) L'art. 27 al. 1 LACI, dans sa teneur en vigueur

depuis le 1er juillet 2003, prévoit que, dans les limites du

délai-cadre d'indemnisation, le nombre maximum d'indemnités journalières est

calculé selon l'âge de l'assuré et la période de cotisation. Aux termes de

l'art. 27 al. 3 LACI, pour les assurés qui sont devenus chômeurs au cours des

quatre ans qui précèdent l'âge donnant droit à une rente AVS et dont le

placement est impossible ou très difficile, de manière générale ou pour des

motifs inhérents au marché du travail, le Conseil fédéral peut augmenter le

nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et prolonger le

délai-cadre de deux ans au maximum. Le Conseil fédéral a utilisé cette

compétence en édictant l'art. 41b OACI, également en vigueur depuis le 1er juillet

2003, dont la teneur est la suivante :

«1. L'assuré pour lequel un

délai-cadre d'indemnisation fondé sur l'art. 13 LACI a été ouvert dans les

quatre ans précédant l'âge donnant droit à une rente ordinaire AVS a droit à

120.

indemnités journalières supplémentaires.

2.

Le délai-cadre

d'indemnisation est prolongé jusqu'à la fin du mois précédent celui du

versement de la rente AVS. Le délai-cadre d'indemnisation n'est pas prolongé

lorsque, pendant ce délai-cadre, l'assuré a acquis une période de cotisation

suffisante pour qu'un nouveau délai-cadre soit ouvert.

3.

Le délai-cadre prolongé est

remplacé par un nouveau délai-cadre d'indemnisation dès que l'assuré qui a

épuisé son droit à l'indemnité remplit les conditions d'ouverture de ce délai-cadre ».

b) Il est à relever que cette disposition a été

remplacée par un art. 41b OACI nouveau, en vigueur dès le 1er

juillet 2006 ; à teneur du nouveau texte :

«2. Le délai-cadre d'indemnisation

est prolongé jusqu'à la fin du mois précédant le moment où l’assuré atteint

l’âge donnant droit à une rente AVS. Lorsque l’assuré a épuisé son droit

maximum à l’indemnité, un nouveau délai-cadre d’indemnisation est ouvert si

l’assuré a accompli, durant l’intégralité du dernier délai-cadre

d’indemnisation, une période de cotisation suffisante et s’il remplit toutes

les autres conditions.

3.

Abrogé ».

Cette nouvelle disposition signifie

que les assurés proches de l'âge de la retraite pourront dorénavant bénéficier

d'une prolongation de leur délai-cadre d'indemnisation même s'ils ont acquis

une période de cotisation suffisante pendant ce délai. Ce n'est qu'après

épuisement du droit maximum aux indemnités qu'il faudra examiner si les

conditions donnant droit à l'ouverture d'un nouveau délai-cadre d'indemnisation

sont remplies. Pour déterminer si la période de cotisation est suffisante, il y

a lieu de prendre en considération la totalité de la période de cotisation

accomplie pendant toute la durée du délai-cadre d'indemnisation, prolongation

comprise (v. Secrétariat d’état à l’économie - seco -, directive ad 41b

al. 2 et 3 OACI, du 20 juin 2006). La nouveauté réside dans le fait qu’il ne

convient plus de mettre un terme à un délai-cadre prolongé tant que le nombre

maximum des indemnités journalières auquel le bénéficiaire a droit n’est pas

épuisé ; dès lors le gain assuré n’est plus recalculé lorsque les assurés

justifient d’une période de cotisation de douze mois au moins dans les deux ans

suivant l’ouverture du délai-cadre. Le droit actuellement en vigueur demeure

cependant applicable jusqu’à la période de contrôle de juin 2006 (ibid.).

2.

En l’espèce, le délai-cadre d’indemnisation court, vu les

art. 27 al. 3 LACI et 41b OACI, du 1er octobre 2003 au 31 août 2006 ;

il a, d’entrée de cause, été prolongé par la caisse de chômage. Constatant toutefois,

au terme du délai-cadre ordinaire de deux ans, que la recourante avait exercé

une activité soumise à cotisation suffisante, la caisse de chômage a ouvert un

nouveau délai-cadre d'indemnisation à compter du 3 octobre 2005. Il importe

toutefois de s’assurer que les conditions posées par les alinéas 2 et 3 de

l’art. 41b OACI étaient bien réalisées en l’occurrence, ce que conteste la

recourante.

a) Non sans raison, la recourante fait tout d’abord

valoir que son droit à l’indemnité n’était pas épuisé aux termes de l’art. 41b

al. 3 OACI, puisque le délai-cadre d’indemnisation courait effectivement

jusqu’au 31 août 2006. En réalité, cette question se confond avec une autre.

Dans sa décision du 3 octobre 2005, la caisse de chômage, en annulant l’octroi

du délai-cadre prolongé, a implicitement considéré qu’elle pouvait revenir sur

la prolongation au 31 août 2006 du délai-cadre d’indemnisation. On rappelle à

cet égard qu’à teneur de l’art. 53 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 6 octobre

2000.

sur la partie générale du droit des assurances sociales (ci-après :

LPGA) :

«Les décisions et les décisions

sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si

l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou

trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.

L’assureur peut revenir sur les

décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force

lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une

importance notable».

Selon son texte clair, cette disposition effectue

une distinction entre les assurés et les assureurs s’agissant de la faculté de

demander la révision ou la reconsidération des décisions formellement passées

en force. Selon l’alinéa 2 de cette disposition, seul l’assureur peut revenir

sur une décision formellement en force lorsque celle-ci est manifestement

erronée. On se trouve au demeurant dans cette hypothèse ; la caisse de

chômage a en effet considéré que le délai-cadre d’indemnisation avait été à

tort prolongé au-delà de deux ans, la recourante ayant exercé une activité

soumise à cotisation suffisante pour permettre l’ouverture d’un nouveau

délai-cadre.

b) Or, on retire des explications de la recourante

qu’elle conteste précisément avoir, durant le délai-cadre ordinaire d'indemnisation

qui a couru du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2005, exercé une

activité soumise à cotisation suffisante pour qu'un nouveau délai-cadre

d'indemnisation soit ouvert. La règle est ici celle de l’art. 13 al. 1

LACI : « Celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet

effet (art. 9, al. 3), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise

à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation ».

Tel est bien le cas de la recourante qui, durant cette période a, par vingt

fois, déclaré un gain intermédiaire provenant d’une activité de couturière

salariée et réalise l'hypothèse visée par l'art. 41b al. 2 OACI. Dans une

situation de ce genre, l’art. 41b al. 3 OACI empêche la prolongation du délai-cadre

d'indemnisation et implique qu'un nouveau gain assuré soit pris en

considération (v. sur ce point, arrêt PS 2005.0158 du 23 septembre 2005, dans

lequel le tribunal a confirmé que ce régime était conforme à l'art. 8 Cst.,

ceci quand bien même il peut impliquer, dans certains cas, une inégalité en

défaveur des personnes qui, comme la recourante, remplissent les conditions

pour bénéficier d'un nouveau délai cadre d'indemnisation).

c) Il reste que la stricte application des

dispositions précitées conduit en l’occurrence à un résultat extrêmement

choquant. La recourante elle-même, qui le met en évidence, en offre un exemple

puisqu’elle se trouve pénalisée du fait que l’exercice, durant deux ans, d’une

activité douze mois au moins a conduit la caisse à réduire le montant du gain

assuré et, partant, à diminuer le montant de son indemnité. La recourante a pourtant

- et à juste titre - été invitée par sa conseillère ORP à entreprendre,

nonobstant la prolongation du délai-cadre d’indemnisation, toute activité

susceptible de réduire le préjudice de l’assurance-chômage, ce qu’elle a fait. Force

est d’admettre que, sur le plan de l’obligation de renseigner consacrée par

l’art. 27 LPGA, le résultat final n’est guère satisfaisant puisque la situation

de la recourante aurait été meilleure si elle n’avait pas exercé d’activité. En

effet, le montant de son gain assuré n’aurait, dans ce cas, pas varié jusqu’au

31.

août 2006.

Du reste, l’arbitraire auquel conduit ce régime n’a

au demeurant pas échappé au législateur, puisque le Conseil fédéral a récemment

modifié le texte de l’art. 41b al. 2 OACI et a purement et simplement abrogé

l’alinéa 3 de la disposition précitée.

Dans la mesure où elle est fondée sur un régime dont

le résultat n’est pas conforme au postulat de la législation sur

l’assurance-chômage, la décision attaquée ne peut être maintenue et la cause

sera renvoyée à l’autorité intimée. Celle-ci est invitée a maintenir le gain

assuré de la recourante, tel que fixé au 1er octobre 2003, au moins

jusqu’au 30 juin 2006. A compter du 1er juillet 2006, la situation

devra, le cas échéant, être revue avec l’application des nouvelles dispositions.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à admettre

le recours et à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à

l’autorité intimée pour nouvelle décision conformément au considérant 2c. En

application de l'art. 61 let. a LPGA, les frais seront laissés à la charge de

l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision sur opposition de la Caisse de chômage UNIA du

23 février 2006 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision

au sens des considérants du présent arrêt.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.

Lausanne, le 14 août 2006

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente décision peut

faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au

Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours

s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle

décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour

quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le

recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a

été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,

lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.