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Décision

PS.2007.0176

CDAP - PS.2007.0176 - 2008-06-27 - X. /Service de l'emploi, Unia Caisse de chômage, Office régional de placement d'Aigle

27 juin 2008Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Ressortissant français, M. X.________,

né en 1959, a obtenu une licence en histoire à l'Université de Paris X Nanterre

en juin 1983. Par la suite, il a travaillé dans l'industrie pharmaceutique, en

qualité de délégué médical, de responsable commercial et, de novembre 2000 à

décembre 2006, pour le compte de l'entreprise Y.________ SA, comme directeur de

ventes et de marketing pour la Suisse romande.

B.

M. X.________ s'est inscrit comme

demandeur d'emploi le 3 novembre 2006 et a sollicité les indemnités de

l'assurance-chômage à partir du 1er janvier 2007, faisant contrôler

son inactivité professionnelle par l'Office régional de placement d'Aigle (ci-après:

l'ORP). Rapidement, l'intéressé a fait part de sa volonté de suivre la

formation "CESA Marketing" à l'école des HEC à Paris. Ce programme

développe une approche globale du marketing, en mettant l'accent principalement

sur les concepts et les méthodes de l'analyse stratégique et de la planification

marketing. Il se déroulait sous la forme de trois modules répartis sur trois

semaines (du 21 au 25 mai 2007, du 9 au 13 juillet 2007 et du 15 au 19 octobre

2007). Il s'adressait aux personnes ayant dix années d'expérience et exerçant

la fonction de directeur général, directeur commercial, directeur marketing,

directeur de projets, directeur stratégique, directeur de zone, ingénieur

commercial, responsable développement et responsable RD.

Par message électronique

du 17 janvier 2007, le conseiller ORP de M. X.________ lui a demandé

d'expliquer ses objectifs professionnels et la plus-value qu'apporterait une telle

formation. Il l'a informé à cette occasion que la Caisse de chômage Unia

(ci-après: la caisse) pourrait indemniser les jours à Paris durant la durée de

la formation, sans financer toutefois les cours et les frais annexes.

Le lendemain, l'intéressé a répondu

par télécopie ce qui suit:

"Au cours de

mes 20 ans d'industrie pharmaceutique j'ai souvent assuré des responsabilités

tant en marketing qu'en direction des ventes.

Cependant

cela fait 10 ans que je n'ai plus assumé de poste marketing de premier plan et

donc mes chances actuelles de retrouver un poste de Manager se résume à la

direction des ventes.

Afin de me permettre

de prétendre à un poste marketing il me faut une formation de réactualisation

de premier plan.

Je me suis adressé à

HEC paris car ils ont cette formation diplômante qui est réservée aux managers

qui ont besoin de réactualiser leurs compétences. Cette formation n'existe pas

en Suisse tant pour son niveau et pour sa durée compacte de 3 semaines. Le coût

est de 9500 Euros hors hébergement sur le campus".

Faute de réponse, M. X.________ s'est

inscrit à la formation précitée de sa propre initiative. Son conseiller ORP lui

a envoyé le 16 mai 2005 le message électronique suivant:

"Dans l'attente de la décision, qui

n'arrivera probablement pas avant le 21 mai 2007, partez sans autre, vous avez

mon accord.

A votre retour elle sera officielle et sera

annoncée sur la déclaration mensuelle à fin mai avec copie à la Caisse de

chômage."

Peu après, le même jour, le

conseiller ORP a reçu un message électronique du Service de l'emploi,

Logistique des mesures relatives au marché du travail, l'informant que la

demande de M. X.________ à la formation en question était refusée. L'intéressé

n'en a pas été informé.

C.

Par décision du 6 juin 2007, l'ORP a

refusé de financer la formation "CESA Marketing" de l'intéressé,

expliquant que cette formation à l'étranger ne se justifiait pas pour des

motifs impératifs et que le dernier module prenant fin en octobre 2007 n'était

pas à même d'améliorer rapidement l'aptitude au placement de l'intéressé.

D.

Le 21 juin 2007, M. X.________ a fait

opposition à cette décision, concluant implicitement à son annulation et à

l'autorisation de poursuivre la formation. Il a notamment expliqué qu'il avait

financé lui-même cette formation internationale, que celle-ci était nécessaire

pour apporter un plus à son curriculum vitae et que, en Suisse, seul l'IMD

assurait une formation similaire à un coût deux fois et demi supérieur.

Par décision du 6 septembre 2007, le

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, a rejeté l'opposition de M. X.________,

considérant qu'au vu de son parcours professionnel, son placement ne pouvait

être qualifié d'impossible ou de très difficile, que rien ne démontrait que son

chômage était dû à une formation insuffisante ou dépassée, et qu'aucun élément ne

permettait d'affirmer qu'une telle formation était indispensable pour mettre un

terme à son inactivité; tout au plus s'agissait-il d'une simple hypothèse.

E.

Le 6 octobre 2007 (date du timbre

postal), M. X.________ a recouru contre cette décision, concluant implicitement

à son annulation et à la reconnaissance de sa formation. Il fait valoir que son

conseiller ORP lui a donné son accord oral dès janvier, puis par messagerie

électronique la veille de son départ puisque aucune autorisation officielle

n'était encore parvenue. Il reprend également les arguments qu'il a développés

par devant l'autorité intimée.

Dans ses observations du 18 octobre

2007, l'ORP, Division juridique, indique que l'accord du conseiller ORP n'est

pas de nature à modifier la décision litigieuse et qu'elle serait opposable si

la caisse avait refusé de verser des indemnités de chômage durant les périodes

de formation, ce qui n'est pas le cas.

Dans sa réponse du 5 novembre 2007,

l'autorité intimée expose que, en raison de l'accord du conseiller ORP donné

par courrier électronique, M. X.________ était autorisé à se rendre à Paris

pour le premier module uniquement. Elle exclut d'étendre cette reconnaissance

aux deux autres modules alors qu'aucune autorisation formelle n'avait été

accordée et que l'intéressé y avait participé en connaissance de la décision de

l'ORP du 6 juin 2007. En conséquence, elle a préavisé à la prise en charge par

l'assurance-chômage du premier module de cours, par le versement à l'intéressé des

indemnités de chômage ainsi que les frais de déplacements et de repas, à

l'exclusion de la finance de cours.

La caisse n'a pas formulé

d'observations.

Dans son mémoire complémentaire du 26

novembre 2007, M. X.________ précise que la formation est un tout et que, du

moment que le premier module a été validé, les deux autres doivent l'être

également.

Les autorités intimée et concernées

n'ont pas déposé d'observations finales.

F.

Conformément à l'art. 83 de la loi du

5 juillet 2005 sur l'emploi entrée en vigueur le 1er janvier 2008,

les recours en matière d'assurance chômage sont de la compétence du Tribunal

des assurances (RSV 822.11). Toutefois, en vertu de l'art. 2 de la loi du 12

juin 2007 modifiant l'art. 83 précité, les causes pendantes à cette date sont

traitées par le Tribunal administratif, devenu la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal (art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant

celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

[LJPA; RSV 173.36]).

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 30 jours

prévu par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale des

assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps

utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

a) Selon l'art. 1a al. 2 de la loi

fédérale sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25

juin 1982 (LACI), la loi vise à prévenir le chômage imminent, à combattre le

chômage existant et à favoriser l'intégration rapide et durable des assurés

dans le marché du travail. Dans ce but, la loi prévoit notamment des mesures

relatives au marché du travail (art. 59 à 75 LACI). Les alinéas 1 et 2 de

l'art. 59 LACI sont rédigés en ces termes :

"1 L'assurance

alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au

marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de

chômage.

2.

Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser

l'intégration

professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons

inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :

a. d'améliorer

l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur

réinsertion rapide et durable;

b. de promouvoir

les qualifications professionnelles des assurés en fonction des

besoins du marché du travail;

c. de diminuer

le risque de chômage de longue durée;

d. de permettre

aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle."

b) Parmi les mesures relatives au

marché du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art. 60 al. 1

LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours individuels ou

collectifs de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la

participation à des entreprises d'entraînement et les stages de formation.

La jurisprudence a précisé que la

formation de base et la promotion générale du perfectionnement professionnel

n'incombent pas à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche seulement de

combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des

mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de

mesures permettant à l'assuré de s'adapter aux progrès industriels et

techniques ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son

activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles

existantes (ATF 111 V 274 et 400 et suivants et les références; DTA 1998 no 39

p. 221 consid. 1b). La limite entre formation de base et perfectionnement

professionnel général d'une part, et entre le reclassement ou le

perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage d'autre part, est

toutefois fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres à

l'une ou l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est

la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes

les circonstances (ATF 111 V 401; Tribunal administratif, arrêt PS.2004.0082 du

2.

septembre 2004 et la référence citée). Les tâches visant à encourager le

perfectionnement professionnel en général et l'acquisition d'une formation de

base ou d'une seconde voie de formation incombent à d'autres institutions que

l'assurance-chômage, par exemple à celles qui octroient des bourses d'études ou

de formation. Le perfectionnement professionnel en général, c'est-à-dire celui

que l'assuré aurait de toute manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne

peut être suivi aux frais de l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de

promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274; arrêts PS.2002.0062 du 18 juin

2003.

relatif à un cours d'"Hospitality financial management";

PS.1996.0113 du 28 janvier 1997 concernant un cours IDEAP sur la gestion et

l'organisation des communes; PS.1999.0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours

sur les familles migrantes). Il appartient à l'assurance-chômage de prendre en

charge les frais occasionnés par le perfectionnement professionnel lorsque

celui-ci apparaît indispensable pour cause de chômage (ATF 111 V 398, spéc.

401; message du Conseil fédéral du 22 août 1984 concernant l'initiative

populaire "Pour une formation professionnelle et un recyclage

garanti", FF 1984 II 1405). Il convient ainsi d'examiner, dans un cas

concret, si la mesure en question ne relève pas, d'une manière ou d'une autre,

de la formation professionnelle normale de l'intéressé. L'assurance-chômage

n'est en effet pas destinée à assurer le financement d'un perfectionnement

professionnel qui n'est pas imposé par la situation sur le marché de l'emploi

(arrêt PS.2002.0062 précité).

C'est ainsi que le Tribunal fédéral a

considéré que les cours de psychologue-conseil qu'une jardinière d'enfants

voulait suivre constituaient un perfectionnement général ou une formation qui

ne pouvait être pris en charge par l'assurance-chômage (DTA 1986 no 17 p. 64);

il en allait de même pour un stage pratique dans un musée pour une licenciée en

histoire de l'art (DTA 1987 no 12 p. 111) ou pour un cours de perfectionnement

en politique sociale pour une licenciée en droit (arrêt TF non publié du 18

octobre 1994 dans la cause C 71/94) ou encore pour des cours de

perfectionnement comme responsable ou consultant en matière d'environnement

pour un ingénieur en denrées alimentaires (arrêt TF non publié du 27 février

1997.

dans la cause C 65/96). Le Tribunal administratif a aussi confirmé le refus

de prise en charge d'un cours de management de systèmes logistiques IML/EPFL à

une personne titulaire d'un diplôme en HEC (arrêt PS.1997.0011 du 20 novembre

1997), un cours d'ingénierie biomédicale à un chimiste (arrêt PS.1997.0125 du 1er

juillet 1997), un cours d'analyste financier et de gestionnaire de fortune à un

licencié en économie (arrêt PS.1998.0133 du 30 avril 1999), un cours postgrade

en criminalité économique à un juriste désirant se spécialiser dans le domaine

bancaire (arrêt PS.2003.0061 du 7 novembre 2003), un cours de formation

continue débouchant sur une licence en sciences de gestion à un ancien cadre de

Swissair et Swiss, ayant notamment obtenu en cours d'emploi un diplôme du

Centre de perfectionnement des cadres de Genève et le diplôme du Cours suisse

de direction d'entreprise (arrêt PS.2004.0208 du 18 mars 2005) ou une formation

supérieure de comptabilité à un assuré qui n'avait exercé le métier de

comptable que brièvement avant de s'en détacher complètement pendant une

quinzaine années (arrêt PS.2006.0157 du 4 janvier 2007).

c) Enfin, une amélioration de

l'aptitude au placement théorique, possible mais peu vraisemblable, dans un cas

donné, ne suffit pas. Il faut que, selon toute probabilité, les chances de

placement soient effectivement améliorées de manière importante dans le cas

particulier par un perfectionnement accompli dans un but professionnel précis

(DTA 1986 p. 113, 116; DTA 1988 p. 30 et suivantes; DTA 1991 p. 104, 108; arrêt

PS.1996.0360 du 4 mars 1997 refusant un cours post-grade en gestion de

l'environnement à un laborant hautement qualifié). C'est ainsi que le Tribunal

administratif a autorisé une comédienne disposant à la fois d'un CFC d'employée

de commerce et d'un diplôme du Conservatoire à fréquenter un cours de gestion culturelle

(arrêt PS.2000.0117 du 26 octobre 2000). Il a également admis la prise en

charge d'un cours de formation professionnelle dans le management public pour

une licenciée en droit dont la carrière l'avait éloignée du domaine strictement

juridique depuis une dizaine d'années, considérant que ce cours était apte à

améliorer son aptitude au placement en lui permettant de s'adapter à la réalité

du marché de l'emploi (arrêt PS.2005.0259 du 7 juin 2006).

3.

En l'occurrence, l'autorité intimée

considère que la formation suivie par le recourant à l'étranger n'était pas

indispensable, compte tenu de son expérience, encore récente. Pour sa part, le

recourant soutient que cette formation lui était nécessaire pour obtenir un

poste à haute responsabilité dans le domaine de la vente ou du marketing.

De novembre 2000 à décembre

2006, le recourant a occupé le poste de directeur des ventes et de marketing pour

la Suisse romande, au sein d'une entreprise pharmaceutique. De l'aveu du

recourant, son expérience dans le domaine de la direction des ventes est

solide. Son manque de connaissance dans le marketing n'apparaît dès lors pas

une entrave sérieuse à son placement professionnel. Ayant envisagé de suivre

des cours dans ce domaine dès son inscription au chômage, il était en outre

prématuré de conclure que le placement du recourant était difficile pour des

raisons inhérentes au marché de l'emploi. Par ailleurs, on peut sérieusement se

demander si ce cours ne relève pas du perfectionnement professionnel général,

que le recourant aurait de toute façon effectué s'il n'était pas au chômage; le

fait que le recourant s'y soit inscrit à ses propres frais sans être assuré de

la réponse de l'autorité compétente tend à le démontrer. Quoi qu'il en soit,

même si on peut admettre que des cours de marketing étaient susceptibles

d'accroître les chances du recourant de retrouver une place de travail, il n'en

demeure pas moins que la solution choisie n'était pas adaptée. D'une part, une

mesure de formation vise notamment à diminuer le risque du chômage de longue

durée (art. 59 al. 2 let. c LACI). Or, la formation s'étendait sur dix mois, ce

qui ne favorisait guère une réintégration professionnelle rapide. D'autre part,

les mesures à l'étranger ne sont autorisées qu'à titre exceptionnel, pour des

raisons impérieuses, notamment s'il n'existe en Suisse aucune possibilité

d'atteindre le but recherché par des moyens appropriés et adéquats (Secrétariat

d'Etat à l'économie, Circulaire relative aux mesures du marché du travail,

janvier 2006, A20; v. aussi ATF 112 V 397 consid. 1b). Tel n'est pas le cas en

l'espèce, puisque, selon le recourant, l'IMD assurait une formation

équivalente. Que le coût de ce dernier soit plus élevé ¿ ce qui est soutenu

mais non prouvé ¿ importe peu. Le coût d'une formation ne saurait être

considéré comme une raison impérieuse.

Dans ces circonstances,

c'est à juste titre que l'ORP et le Service de l'emploi ont refusé de financer

la formation "CESA Marketing" du recourant. Reste à déterminer quelle

est la portée de l'autorisation de participer au cours, accordée par le

conseiller ORP.

4.

La bonne foi de l'administré dans les

assurances reçues de l'administration doit être protégée (voir arrêt

PS.2005.0003 du 21 avril 2005); l'administration qui crée une apparence de

droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il

considère dès lors comme conforme au droit, est lié par les conséquences qui

peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (voir

Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème édition, Berne 1994,

p. 430 et suivantes, réf. citées).

Dans sa réponse du 5

novembre 2007, l'autorité intimée a revu sa position en ce qui concerne le

premier module de mai 2007, au motif que le recourant avait obtenu l'aval de

son conseiller ORP pour y participer. En préavisant pour la prise en charge par

l'assurance-chômage des frais de déplacement et de repas liés à cette première

session, le Service de l'emploi a accordé une large portée au principe de la

protection de la bonne foi, portée qu'il n'y a pas lieu ici de mettre en cause.

Une telle protection ne saurait toutefois s'étendre à la prise en charge des

mêmes frais et du financement des deux sessions suivantes. Pour celles-ci en

effet, aucune garantie n'avait été accordée, même par le conseiller ORP. En

outre, la décision de refus du 6 juin 2007 était alors connue du recourant. Par

contre, la bonne foi du recourant devrait être protégée dans le cas où le

caisse déciderait de réclamer les indemnités versées pendant les deux semaines

de formation des modules 2 et 3. Bien que réparti sur trois semaines durant

l'année 2007, ce cours formait un tout; il n'était dès lors pas possible

d'exiger son abandon en cours d'exécution, ce d'autant plus que la demande

datait de janvier et n'avait pas encore reçu de réponse de l'autorité

compétente après quatre mois. Au demeurant, la caisse a payé les indemnités

pendant les périodes en question, alors qu'elle connaissait la position

négative de l'ORP; en réclamer par la suite le remboursement irait ainsi à l'encontre

du principe de la protection de la bonne foi.

5.

Vu ce qui précède, la décision

attaquée, telle qu'elle a été modifiée le 5 novembre 2007, doit être confirmée.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service de l'emploi,

Instance juridique chômage, telle que modifiée le 5 novembre 2007, est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais

ni dépens.

Lausanne, le 27 juin 2008

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours

doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les

motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme

moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient

en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.