PS.2008.0013

CDAP - PS.2008.0013 - 2009-10-27 - X.________ /Département de l'intérieur, EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants

27 octobre 2009Français18 min

Rappel de la jurisprudence selon laquelle le demandeur d'asile qui loge dans un appartement mis à sa disposition par l'EVAM se trouve dans une relation de droit public et non dans un rapport soumis au droit du bail, même s'il paye une contribution pour son hébergement. Le montant de cette contribution peut être fixé de façon forfaitaire et peut être plus élevé que le loyer payé par l'EVAM pour ledit logement, car il est basé sur une moyenne des coûts assumés par l'EVAM pour l'hébergement individuel des personnes dont il a la charge. L'éventuel trop perçu permet de compenser les cas où la contribution est inférieure au loyer réel. Il ne s'agit pas d'un remboursement privilégié qui serait contraire au droit fédéral.

Faits

Vu les faits suivants

X.________, sa femme et leurs deux enfants,

ressortissants du Kirghizstan, sont entrés le 9 mars 2004 en Suisse, où ils ont

déposé une demande d'asile.

Le 22 février 2005, X.________ et sa famille ont

emménagé dans un appartement situé à ********, mis à disposition par l'Etablissement cantonal pour l'accueil des requérants d'asile (la

Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile [FAREAS]; dès le 1er

janvier 2008, l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants [EVAM]). En 2006, la contribution aux frais d'hébergement retenue directement sur

le salaire de l'intéressé, considéré comme financièrement autonome, s'élevait à

740 fr.

Dans un décompte d'assistance du 7

mars 2007, l'Unité assistance de la FAREAS a porté le forfait logement individuel pour le mois en question à 980 fr., et

le forfait charges I à 36 fr (9 fr. par personne pour les assurances incendie

et RC), en se référant aux nouvelles normes d'hébergement

fixées par le Conseil d'Etat valables depuis le 1er janvier 2007 ("Guide d'assistance, Normes et règles en

matière d’assistance aux demandeurs d’asile et d’octroi de l’aide d’urgence aux

personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois"; ci-après: le guide d'assistance

FAREAS).

Le 5 avril 2007, X.________, représenté par le

Centre social protestant, a fait opposition à cette décision.

Par décision du 20 avril 2007, le

directeur de la FAREAS a rejeté l'opposition aux motifs que les requérants

d'asile bénéficiant de prestations d'assistance, en l'occurrence un logement de

la FAREAS, devaient contribuer aux frais qu'ils engendraient du moment qu'ils

touchaient un revenu. Il a également retenu que "les nouveaux forfaits

d'hébergement ont été introduits pour unifier les coûts et charger de manière

équivalente la prestation d'hébergement sur le décompte d'assistance, quels que

soient la situation géographique et le type de logement au choix duquel le

requérant d'asile ne peut pas participer".

Le 10 mai 2007, X.________ a recouru contre cette

décision.

Le Département de l'intérieur

(ci-après: le DINT) a rejeté ce recours le 31 janvier 2008. Il a considéré

en substance que le forfait pour l'hébergement était conforme au droit fédéral

et adapté annuellement à la réalité économique. Il a ajouté que l'intéressé,

dès lors qu'il était financièrement autonome, était libre de se loger par ses

propres moyens ailleurs, échappant ainsi aux "barèmes et forfaits"

pratiqués par l'EVAM.

Le 21 février 2008, X.________ (ci-après: le

recourant) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) en concluant à la

modification des décomptes dès mars 2007 de sorte que le montant de sa

contribution au titre d'hébergement n'excède pas 645 fr. et les frais

d'électricité 80 fr., conformément aux normes du revenu d'insertion.

Dans ses déterminations du 18 mars

2008, le DINT a conclu au rejet du recours. L'EVAM a fait de même dans ses

observations du 25 mars 2008.

Le recourant a répliqué le 8 avril

2008. Le DINT a déposé une duplique le 5 mai 2008 et le recourant d'ultimes

observations le 29 mai 2008.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

La loi du 7 mars 2006 sur

l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV

142.

) s'applique aux requérants d'asile disposant

d'un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale,

aux personnes au bénéfice d'une admission provisoire, aux personnes à protéger

au bénéfice d'une protection provisoire, aux personnes séjournant illégalement

sur territoire vaudois et aux mineurs non accompagnés au sens de l'article 3

(art. 2 al. 1 LARA). Elle ne s'applique en revanche pas aux personnes dont le

statut de réfugié a été reconnu.

Au moment du dépôt du recours,

le recourant et les membres de sa famille étaient dans l'attente d'une décision

du Tribunal administratif fédéral et avaient le statut de personnes admises

provisoirement, si bien que les dispositions de la LARA leur étaient

applicables. On ignore si une décision leur octroyant le statut de réfugié ou

le leur refusant a été rendue dans l'intervalle, mais cette question peut

demeurer ouverte. En effet, il suffit de préciser que les considérations qui

suivent ne sont valables que pour la période courant jusqu'à l'entrée en force de

la décision concernant leur statut (cf. CDAP PS.2007.0212 du 11 juillet 2008).

2.

L’art. 3 LARA définit l’assistance comme l’"aide ordinaire prodiguée conformément

à l'article 80 LAsi et aux dispositions de la présente loi". L'art. 20

al. 1 LARA prévoit que l'assistance est, dans la mesure du possible,

octroyée sous la forme de prestations en nature. Elle peut prendre la forme d'un

hébergement; d'un encadrement médico-sanitaire; d'un accompagnement social; si

nécessaire, d'autres prestations en nature. Elle peut en

outre prendre la forme de prestations financières (al. 2). La loi ne précise pas qu'il y a assistance uniquement lorsque les prestations

sont accordées gratuitement à l'administré (PS.2007.0202). L'art. 21 al. 1 LARA dispose que les normes d'assistance

fixent les principes relatifs au contenu de l'assistance. Sur cette base, le

département édicte des directives permettant d'établir l'assistance octroyée

dans chaque cas, en tenant compte de la situation du bénéficiaire (al. 2).

C'est dans ce cadre que le Département des institutions et des relations

extérieures (devenu le DINT) a adopté pour 2007 le guide d'assistance FAREAS.

Les demandeurs d'asile sont en

principe hébergés dans des centres d'accueil ou dans des appartements (art. 28

al. 1 LARA). L'hébergement des demandeurs d'asile fait l'objet d'une décision

de l'établissement (art. 30 al. 1 LARA), qui fixe le lieu, le début et la fin

de l'hébergement, ainsi que ses modalités (al. 2). Les requérants d'asile n'ont

pas la possibilité de visiter au préalable le logement qui leur a été attribué

et ne sont en principe pas associés au choix du logement (Guide d'assistance

FAREAS § D. 12).

Selon le point D 233 du guide

d'assistance FAREAS (Logements

individuels – Forfait journalier par personne en fonction du nombre de

personnes hébergées et de la grandeur du logement), le coût mensuel d'un

logement de 2 pièces hébergeant quatre personnes est de 980 fr. Ce guide contient en outre les définitions suivantes:

B 332 - Définition des niveaux d’assistance

Assistance

et non-assistance

RA/AP assisté

Tout RA/AP qui bénéficie d’au moins une prestation

d’assistance, qu’elle soit en nature ou financière.

RA/AP non-assisté (autonome social)

Tout RA/AP n’ayant aucune relation d’assistance

avec la Fareas, ni aucune dette envers elle.

Assistance

On peut en outre distinguer les catégories suivantes

parmi les RA/AP assistés:

RA/AP assisté financièrement

Tout RA/AP assisté qui n’a pas de revenus ou des

revenus insuffisants, et bénéficie de prestations financières.

Ces prestations peuvent être versées directement

(norme d’entretien p.ex) ou indirectement (couverture d’une prestation en

nature).

RA/AP autonome financièrement

Tout RA/AP assisté qui bénéficie de prestations

d’assistance en nature (hébergement, couverture des frais médicaux) et qui,

en raison de revenus suffisants, peut les rembourser entièrement.

Un DecAss est produit, mais le résultat est égal ou

inférieur à zéro.

D 41 - Obtention d’un titre de séjour, d’un droit à un titre

de séjour ou de la nationalité suisse

Dès qu’un RA/AP

obtient un titre de séjour (permis B ou C), un droit à un titre de séjour ou la

nationalité suisse, la relation d’hébergement prend fin à la date de fin de

prise en charge, selon E.973.

3.

Le recourant met en doute le fait de se trouver

dans une relation de droit public et estime que la question en cause relève du

droit du bail. La CDAP a examiné cette question dans les arrêts PS.2007.0212,

déjà cité, et PS.2007.0213 du 12 septembre 2008. Elle a notamment retenu ce qui

suit:

a) Sous l'angle historique, l'exposé

des motifs et projet de loi (EMPL), BGC n° 64 I, séance du 31 janvier

2006, p. 7817, fournit les indications suivantes concernant les

art. 20 et 21 du projet devenus les art. 30 et 31 LARA:

"Article 20

– Relation d'hébergement

Comme toutes les

mesures d'assistance prise en application des articles 80 et suivant LAsi,

l'hébergement fait l'objet d'une décision de la FAREAS.

C'est par décision

également que la FAREAS pourra ordonner le changement de lieu d'hébergement

d'un demandeur d'asile, son transfert d'un logement collectif en appartement ou

l'inverse, une modification des modalités d'hébergement (par ex. si les normes

d'assistance ont été amendées), ainsi que toutes les mesures de limitation des

prestations d'assistance (art. 83 LAsi et 62 du projet). A noter dans ce

contexte que l'article 28 LAsi permet aux autorités cantonales d'assigner un

lieu de logement aux demandeurs d'asile, ce qui comprend également la

possibilité de les déplacer si nécessaire.

Le caractère public

de la relation d'hébergement de demandeurs d'asile prime sur tout rapport de droit

privé éventuel. En aucun cas un demandeur d'asile ne pourra notamment invoquer

un hypothétique bail dans ce cadre, et ce quand bien même il lui serait demandé

de participer à ou de rembourser l'assistance correspondant au loyer payé par

la FAREAS pour son hébergement."

Sur la base de ces explications,

l'argumentation de l'autorité intimée selon laquelle la mise à disposition d'un

logement crée une relation d'assistance, même si le demandeur d'asile est

financièrement autonome, n'apparaît guère discutable.

b) Une analyse systématique de la

loi révèle aussi que celle-ci considère le logement comme un élément

indissociable de la relation d'assistance. L'art. 31

al. 1 LARA prévoit en effet que, lorsque l'assistance prend fin,

l'établissement peut, par décision et moyennant indemnité, prolonger la durée

de l'hébergement jusqu'à trois mois. En d'autres termes, sous réserve de

l'exception prévue par l'art. 31 al. 1 LARA, lorsque l'assistance

prend fin, la mise à disposition du logement prend aussi fin. Il ne peut y

avoir mise à disposition d'un logement par la FAREAS indépendamment d'une

relation d'assistance. Cette interprétation est confirmée par l'EMPL, BGC n° 64 I, séance du 31 janvier 2006, p. 7817:

"Article 21 – Prolongation de l'hébergement et expulsion

Dans la mesure où

l'hébergement relève du droit public, à l'exclusion de tout rapport de droit

privé, seule est déterminante l'obligation d'octroyer une assistance aux

demandeurs d'asile. Dès que cette obligation prend fin, il en est de même du

droit à l'hébergement du demandeur d'asile (sous réserve de l'hébergement

réservé à l'aide d'urgence).

Dans ce cas, le

demandeur d'asile (ayant éventuellement obtenu un permis B ou C) est tenu

d'évacuer le logement qu'il occupe dans un délai qui lui sera imparti par la

FAREAS.

Toutefois, afin de

tenir compte des cas particuliers, la FAREAS peut accorder un prolongement de

l'hébergement jusqu'à trois mois. Dans ce cas, il sera demandé à l'intéressé de

verser une indemnité d'occupation des locaux.".

Sur la base de ces

éléments, la distinction opérée par la FAREAS, dans son

guide d'assistance, entre personnes non assistées et personnes en autonomie

financière est conforme à la LARA. Même s'il est financièrement autonome, le

recourant doit sa présence dans le logement FAREAS à son statut de demandeur

d'asile. Que le loyer du logement soit pris en charge par le demandeur d'asile

ou par la FAREAS, il faut considérer que, pendant toute la durée de son

hébergement dans la chambre ou l'appartement qui est mis à sa disposition au

titre de l'assistance prévue à l'art. 81 LAsi, le demandeur d'asile se trouve

dans un rapport de droit spécial (cf. ATF 2P.272/2006 du 24 mai 2007

consid. 5.2). Autrement dit, aussi longtemps que le demandeur ne fait pas

usage de sa liberté de déménager et qu'il demeure dans un logement FAREAS, il

bénéficie d'une prestation d'assistance de la FAREAS soumise à des règles

particulières, relevant du droit public. Dans ce cadre, l'EVAM peut rendre des

décisions relatives à l'hébergement des requérants d'asile, qui se fondent sur

l'art. 30 LARA et règlent les modalités de l'hébergement, par quoi il faut

notamment entendre le coût de ce dernier (mis à charge du bénéficiaire).

4.

Le recourant estime que le système forfaitaire pour

les frais d'hébergement n'est pas prévu par la LARA, qui ne le mentionne que

par rapport aux prestations financières (art. 42). Il en conclut qu'une base

légale suffisante fait défaut.

L'art. 23 al. 2 LARA dispose que dès

que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des

prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer

financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'établissement

lui fournissent. C'est sur la base de cet article que se fonde l'obligation

pour le recourant et son épouse de verser, depuis qu'ils sont salariés, un

montant financier en contrepartie de la mise à disposition par l'EVAM de

l'appartement qu'ils occupent avec leur deux enfants.

En ce qui concerne le système du

forfait, il a été mis en place par le guide d'assistance FAREAS, qui est lui-même

basé sur l'art. 21 LARA. Comme l'a relevé la CDAP dans les arrêts PS.2007.0212

et PS.2007.0213, le choix du forfait répond au moins à deux intérêts publics, à

savoir la simplification du travail de l'administration et l'égalité de

traitement entre personnes logées par l'EVAM. Il n'est pas contraire au

principe de proportionnalité de choisir une solution peut-être moins favorable

à l'administré, mais évitant des coûts excessifs (cf. Pierre Moor, Droit

administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 420). Des

règles schématiques sont ainsi parfois indispensable, étant entendu que les

critères employés doivent être objectifs et transparents (cf. JAAC 65.81

consid. 4, concernant l'indemnité due par un employé des douanes pour l'usage

d'un logement de service).

Au sujet de l'égalité de traitement, il

faut encore rappeler que, selon la jurisprudence, l’autorité viole ce principe

lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun

motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou

lorsqu’elle omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des

circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de

manière identique et ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente

(ATF 132 I 157 consid. 4.1 p. 162 ; 131 I 394 consid. 4.2 p. 399 ;

130.

I 65 consid. 3.6 p. 70 ; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125 et la

jurisprudence citée). Or, contrairement à ce que pense le recourant, le système

du forfait permet de garantir le respect du principe d'égalité de traitement

puisque toutes les personnes logeant dans des appartements fournis par l'EVAM payent

une contreprestation fixée en fonction de la taille de l'appartement et du

nombre de personnes habitant ce dernier, et non pas en fonction du lieu où il

est situé, lieu qu'elles ne peuvent pas choisir et qui peut influencer

lourdement le prix du loyer. Si le recourant ne veut pas se voir appliquer ce

système, il est libre de se loger dans un appartement qui ne lui serait pas fourni

par l'EVAM et de payer un loyer fixé par le marché.

5.

Le recourant relève que, même si le système des

forfaits était admis, il devrait rester proportionnel à la situation réelle, ce

qui n'est pas le cas d'un loyer facturé à 876 fr. au lieu de son prix réel de

645.

fr. Il critique également le forfait de 104 francs pour les frais

d'électricité alors que les normes du revenu d'insertion prévoient un montant

de 80 fr. pour un appartement de deux pièces, chauffage compris

Dans un arrêt du 3 novembre 1995 (ZBl

1997.

p. 71 ss), le Tribunal fédéral s'est demandé – sans trancher

définitivement la question – si, au vu du caractère très rudimentaire de la

législation de droit public concernant le loyer prélevé en contrepartie de la

mise à disposition d'un logement de service pour des policiers, le droit privé

du bail pouvait s'appliquer à titre de droit public supplétif. Quelle que soit

la réponse donnée à cette question, le tribunal reste habilité à contrôler,

dans le cas d'espèce, la conformité du forfait prélevé aux principes généraux

du droit administratif, en particulier au principe de proportionnalité.

Toutefois, lorsqu'il s'agit d'examiner des questions de nature technique, le

tribunal s'impose une certaine retenue.

Le guide FAREAS de 2007 prévoit un

loyer net de 820 fr. et un forfait pour les frais comprenant les frais annexes

liés au logement (chauffage, électricité, eau chaude, taxes diverses, etc.) de

160.

fr.

Dans l'arrêt PS.2007.0213, la CDAP a considéré

que ces forfaits, qui ont été calculés sur la base des loyers moyens en vigueur

dans le canton de Vaud lors de l'adoption de ces nouvelles normes, étaient

raisonnables et proportionnés. Il n'y a pas de raison de s'écarter de ces

considérations.

Concernant les normes RI 2007 auxquelles

le recourant fait allusion, il convient de préciser que ces dernières disposent

sous chiffre 4.6 que, "lorsque la facture

d'électricité est globale (sans le détail entre la consommation courante et le

chauffage), un montant de Fr. 40.-- par pièce (selon bail) pour frais de chauffage

est pris en compte ( en sus du forfait)". Le montant de 40 fr. par

pièce n'est donc destiné qu'à couvrir les frais de chauffage, lorsque ceux-ci

ne font pas l'objet d'un décompte séparé, mais sont inclus dans la facture

d'électricité. Les frais relatifs à la consommation courante d'électricité sont

compris dans le forfait pour l'entretien (ch. 3.4).

6.

Le recourant estime enfin que "l'augmentation de loyer" constitue un remboursement privilégié, considéré comme contraire

au droit fédéral par la Cour constitutionnelle du Canton de Vaud (arrêt

CCST.2006.0004 du 14 septembre 2008).

L'art. 26 LARA annulé par la Cour

constitutionnelle subordonnait l'autorisation de travailler des demandeurs

d'asile à la condition que leur employeur s'engageât à reverser une part de

leur salaire à la FAREAS, "en compensation des prestations d'assistance

fournies (…) et en remboursement des prestations indûment touchées".

La cour a estimé que ce système était contraire au droit fédéral, car il aurait

notamment permis au canton d'obtenir un remboursement prioritaire des charges

assumées par la FAREAS.

Le montant réclamé au recourant à

titre de contribution aux frais d'hébergement n'est pas un remboursement de

frais d'aide sociale au sens de l'art. 85 LAsi, mais la contrepartie d'une

prestation que l'Etat fournit à une personne qui est, au moins partiellement, en

mesure de subvenir à ses besoins par ses propres moyens et qui n'a ainsi pas ou

plus entièrement droit à l'aide sociale. La perception de cette contribution

répond au principe de subsidiarité de l'assistance aux demandeurs d'asile (art.

23.

al. 1 LARA). Le montant forfaitaire réclamé pour la mise à disposition d'un

logement peut être plus élevé que le loyer payé par l'établissement pour ledit

logement car il est, comme mentionné plus haut, basé sur une moyenne des coûts

assumés par l'établissement pour l'hébergement individuel des personnes dont il

a la charge. L'éventuel trop perçu permet de compenser les cas où le montant

perçu est inférieur au loyer réel.

7.

Conformément aux art. 91 et 99 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative vaudoise (LPA-VD; 173.36) et à

l'art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif

et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), l'arrêt sera rendu sans frais.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La Décision du département de l'intérieur du 31

janvier 2008 est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 27 octobre 2009

Le président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours

doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les

motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme

moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient

en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.