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Décision

PS.2008.0016

CDAP - PS.2008.0016 - 2008-12-15 - X._____, Y._____/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Nyon-Rolle

15 décembre 2008Français25 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Y.________ et X.________ partagent un appartement à

Nyon. Cet appartement a été loué depuis le 1er octobre 1991 par X.________

en son nom propre. Selon la cartothèque de la ville de Nyon, Y.________ est

domicilié depuis le 1er octobre 1991 à cette adresse. X.________

est, elle, enregistrée par la ville de Nyon comme arrivée dans la commune le 1er

janvier 1992.

B.

Le 1er février 2007, l'Organe cantonal

de contrôle de l'assurance-maladie et accidents a accordé des subsides pour les

primes de l'assurance-maladie d'X.________ dès janvier 2007. La décision a été

adressée à Y.________ au titre de "chef de famille".

C.

Le 23 août 2007, Y.________ s'est présenté au

Centre social régional de Nyon-Rolle (CSR) afin de déposer une demande de

revenu d'insertion (RI). Selon la décision attaquée, le journal de l'assistant

social qui l'a reçu contient les indications suivantes:

"DATE:

23.08.2007

Professionnel: M. a un petit travail avec le stade de Genève, env. 500.- + rente

SUVA 390.-

Sa concubine est

indépendante-consultante en informatique.

Financier: Sa concubine a 188'000 de fortune.

Santé: Bénéficient les deux d'un subside partiel OCC.

Familial: vivent ensemble depuis plus de 10 ans et M. reconnaît être en

concubinage."

Lors de cet entretien, il a remis au

CSR plusieurs documents relatifs à X.________: décision de taxation et calcul

de l'impôt du 14 mai 2007, certificat d'assurance 2007, copie de la carte AVS,

copie de la carte d'identité, attestation de résidence et contrat de bail au

nom d'X.________.

D.

Le 27 août 2007, le CSR a rendu une décision

adressée à Y.________ et X.________. Il y déclare impossible de leur accorder

une aide financière au motif que la fortune déterminante est de 188'000 fr.,

dépassant ainsi la limite de 8'000 fr. pour des concubins.

E.

Le 24 septembre 2007, X.________

a recouru auprès du service de prévoyance et d'aide

sociale (SPAS) contre cette décision. Y.________ a cosigné le recours le 25

septembre 2007. Le 31 janvier 2008, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la

décision du CSR. Il estime que la preuve du concubinage a été apportée par

l'admission spontanée du concubinage par Y.________ lors de son entretien au

CSR, par la possession et la présentation au CSR de documents personnels d'X.________

et par le fait que les deux partagent le même appartement depuis 16 ans, plus

précisément depuis qu'X.________ a conclu le bail de cet appartement.

F.

Par acte du 29 février 2008, X.________ et Y.________

ont déposé recours devant le Tribunal cantonal contre la décision du SPAS. Ils

contestent la qualité de concubins que leur attribue la décision attaquée. Ils

concluent premièrement à la reconnaissance du caractère individuel de la

requête de RI de Y.________ et deuxièmement à la constatation que la seule

obligation liant Y.________ à X.________ soit celle de payer sa participation

au loyer et aux charges.

G.

Dans sa réponse du 2 avril 2008, l'autorité intimée

conclut au rejet du recours. Dans ses déterminations du 31 mars 2008, le CSR

déclare maintenir sa position.

H.

Par courrier daté du 29 février 2008, mais reçu le

29 avril 2008, X.________ s'est déterminée sur la réponse du SPAS. Dans ses

déterminations du 27 mai 2008, le CSR a maintenu sa position.

I.

Les arguments respectifs des parties et des tiers

intéressés seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

J.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La décision du SPAS rendue en première instance de

recours est sujette à recours devant la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal dans un délai de 30 jours en vertu de l'art. 74 de la loi

sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV, RSV 850.051) en

relation avec l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction

et la procédure administratives (LJPA, RSV

173.

). Le recours a été déposé à temps.

2.

a) En tant que demandeur du RI, le recourant a

incontestablement la qualité pour recourir contre le refus du RI conformément à

l'art. 37 al. 1 LJPA.

b) Selon la jurisprudence, celui qui

fait valoir au fond n'être que colocataire de la personne qui a demandé l'aide

sociale et qui nie donc être le concubin de cette personne n'a pas qualité pour

recourir contre la fixation du montant de l'aide sociale, car son intérêt n'est

qu'indirect : en effet, l'admission du recours n'a pas de conséquence directe

pour le colocataire de la personne qui requiert l'aide sociale, mais va influer

essentiellement sur la solvabilité de cette personne qui partage son logement

(arrêt du TA PS.2001.0122 du 22.10.2001, consid. 2). Il en va de même lorsque,

comme en l'espèce, le litige porte non pas sur le montant de l'aide sociale,

mais sur le principe même de l'octroi du RI. La recourante n'a donc pas qualité

pour recourir contre la décision attaquée.

c) Tous les actes de procédure rédigés

par la recourante ont été cosignés par le recourant, à l'exception des

dernières déterminations reçues par le Tribunal le 29 avril 2008. On peut

laisser ouvert si ces déterminations sont recevables à titre de déterminations

du recourant au motif que la recourante aurait agi de fait comme représentante

de ce dernier dont elle avait déjà préparé tous les actes de procédure

précédents, car elles seraient déjà recevables à titre de déterminations d'un

tiers intéressé.

3.

L'art. 2 du règlement fixant la procédure de

recours devant les autorités administratives inférieures du 22 octobre 1997 (RPRA) précise que les art. 28 à 58 LJPA s'appliquent par

analogie à la procédure de recours devant les autorités administratives

inférieures. La qualité pour recourir définie par l'art. 37 LJPA vaut aussi

pour la procédure de recours devant le SPAS. Il en découle que la décision

attaquée est erronée dans la mesure où elle entre en matière sur le recours de

la recourante.

4.

La décision a été rendue sur la base de l'art. 18

al. 1 du règlement d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action

sociale vaudoise (RLASV, RSV 850.051.1) qui a la teneur suivante:

" 1

Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de

son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la

Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS),

savoir :

– Fr. 4'000.- pour

une personne seule

– Fr. 8'000.- pour

un couple marié ou concubins."

Cette disposition concrétise l'art. 32

LASV en relation avec l'art. 27 LASV qui ont la teneur suivante:

Art. 27 Définition

Le RI comprend une

prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des

prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle.

Art. 32 Limites de

fortune

Cette prestation financière

est versée selon les conditions de ressources prévues par la

Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS).

L'art. 32 LASV ne détermine pas

lui-même le cercle des personnes dont la fortune doit être prise en

considération lors de la décision sur la requête de RI. L'art. 18 al. 1 RLASV

détermine en revanche ce cercle comme suit: le requérant, son conjoint, son

partenaire enregistré ou son concubin. Cette liste s'apparente à celle faite

par l'art. 31 al. 2 LASV des personnes dont les ressources doivent être

déduites pour fixer la prestation financière du RI:

" 2

La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par

le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou

partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec

lui et de ses enfants à charge."

L'art. 31 al. 2 LASV mentionne non pas

le concubin, mais la personne qui "mène de fait une vie de couple"

avec le requérant. L'art. 17 al. 1 RLASV assimile le concubin à la personne

menant de fait une vie de couple:

"1

Le RI est accordé sur demande signée par chaque membre majeur du ménage

(conjoint, partenaire enregistré, personne menant de fait une vie de couple

ci-après le concubin, et enfants encore à charge) ou son représentant

légal."

5.

Les limites de fortune prévues par l'art. 32 LASV

sont un cas particulier de prise en considération des ressources visées par

l'art. 31 al. 2 LASV. Alors que l'art. 31 al. 3 LASV

délègue au gouvernement la compétence de définir les franchises pour ces autres

ressources, le régime applicable à la fortune selon l'art. 32 LASV ne contient

pas une délégation législative au gouvernment mais un renvoi aux normes de la

CSIAS.

a) L'art. 32 LASV renvoie sans autre

précision aux conditions de ressources prévues par la CSIAS. La CSIAS est une association professionnelle au sens des art. 60 et ss CC dont peuvent

être membres notamment les organisations et institutions de l’action sociale de

communes et cantons, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires

sociales, des institutions privées d’action sociale et des offices fédéraux

ayant un lien avec l’action sociale (art. 1 et 4 des statuts de la CSIAS du 21

mai 2008). En raison de la nature de la CSIAS, les normes qu'elle édicte sont

des normes privées. Dans la mesure où l'art. 32 LASV ne fait

pas référence à une version déterminée, on pourrait le comprendre comme un

renvoi direct dynamique dont le procédé pourrait prêter à discussion (ATF 123 I

112, consid. 7.c.cc p. 130; Guide de la législation publié par l'Office fédéral

de la justice, 3e éd., 2007, n° 902). Les normes de la CSIAS

définissent toutefois les standards généralement admis en Suisse dans le

domaine de l'assistance sociale (Rosmarie Ruder, Existenzsicherung durch

Sozialhilfe? Die Bedeutung der SKOS-Richtlinien, Sozialalmanach, p. 117, 121

s). Le législateur vaudois est manifestement parti de cette considération, de

sorte que le renvoi consiste plutôt dans la référence à un standard, dont les

normes publiées ne sont que le reflet. On peut donc y voir un renvoi de nature

indirecte, en l'occurrence admissible.

Ce caractère indirect du renvoi de

l'art. 32 LASV a pour conséquence que les normes CSIAS ne sont pas applicables

telles quelles. Elles servent de lignes directrices. Le Conseil d'Etat est

habilité à concrétiser la portée de ces normes. Il ne peut toutefois s'écarter

des normes CSIAS que dans la mesure où celles en vigueur ne représenteraient

pas un véritable standard malgré leur adoption par la CSIAS.

b) L'art. 18 al. 1 RLSAV renvoie lui

aussi aux normes CSIAS pour la fixation des limites de fortune. Il énonce

toutefois expressément les montants de ces limites "à savoir […] Fr. 8'000

pour les couples mariés et les concubins".

Il n'est pas clair quelle est la

relation entre le renvoi aux normes CSIAS et les montants fixés expressément.

L'art. 18 al. 1 RLASV applique aux concubins la norme CSIAS E.2-1 selon

laquelle il est laissé à disposition des couples 8000 fr. Les normes CSIAS

différencient toutefois deux hypothèses. Il y a d'abord celle où les concubins

sont tous les deux bénéficiaires de l'aide sociale; dans ce cas, il faut

traiter les concubins comme des personnes mariées (norme H.10-2 let. c), donc

les soumettre à la

norme E.2-1. En revanche, lorsque seul un des concubins

est bénéficiaire (ou requérant) de l'aide sociale, alors la norme H.10-2 de

la CSIAS prévoit pour les personnes vivant dans un concubinage stable qu'on

applique le montant de la fortune laissé à la libre disposition en matière de

prestations complémentaires. Selon l'art. 11 al. 1 let. c de la loi fédérale

sur les prestations complémentaires AVS/AI (RS 831.30), ce montant est de

25'000 fr. pour les personnes seules et de 40'000 fr. pour les couples; il

s'élève même à 112'500 fr. si la fortune est constituée d'un immeuble servant

d'habitation.

Dans la mesure où la fortune de la

recourante dépasse aussi bien le montant de 8'000 fr. mentionné à l'art. 18 al.

1.

RLASV que celui de 40'000 fr. qui découlerait de l'application de la norme

H.10-2 du CSIAS, il n'est pas nécessaire de trancher quelle est la règle

applicable lorsque seule une des personnes considérées comme étant en

concubinage requiert l'octroi du RI.

6.

L'autorité intimée a considéré les recourants comme

des concubins au sens de l'art. 18 RLASV. Cette disposition ne définit pas

elle-même la notion de concubin.

a) Les normes CSIAS auxquelles tant

l'art. 18 RLASV que l'art. 32 LASV se réfèrent à titre de standards utilisent

la notion de concubin sans la définir elles-mêmes. Elles différencient entre le

concubinat stable, le concubinat instable et la communauté de résidence. Elle

caractérisent le concubinat stable comme celui dans lequel le lien entre les

deux partenaires est très étroit (norme G.3-2). Elles renvoient par ailleurs à

la jurisprudence du Tribunal fédéral (ibidem).

b) Avant la révision du 19 décembre

2006.

de la LASV, non seulement les art. 17 et 18 RLASV mais aussi l'art. 31 al.

2.

LASV utilisaient la notion de concubin. Le rapport du

Conseil d'Etat précisait à propos de l'art. 31 LASV que seuls les revenus des

concubins dont il est établi qu’ils contribuent à l’entretien du bénéficiaire

sont déduits (BGC octobre 2003, p. 4223). Cela montre que la notion de

concubin était comprise comme impliquant une assistance réciproque entre les

partenaires.

c) L'art. 17 al. 1 RLASV assimile les

concubins aux personnes qui mènent de fait une vie de couple, notion utilisée à

l'art. 31 al. 2 LASV depuis la révision du 19 décembre 2006 en relation avec

l'introduction de la loi fédérale sur le partenariat enregistré. La notion de

"vie de couple de fait" a été définie dans le message du Conseil

fédéral concernant cette loi comme une "relation de type matrimonial entre

deux personnes du même sexe ou de sexe différent qui n’ont pas conclu de

mariage ni de partenariat enregistré" (FF 2003 p. 1252). Lors des travaux

préparatoires, le conseiller d'Etat Mermoud a relevé qu'en ce qui concerne la

notion de "personnes menant de fait une vie de couple" la

jurisprudence est déjà claire (BGC 2006 p. 6819), faisant manifestement

allusion à la jurisprudence relative au concubinat qualifié.

c) La

jurisprudence avait défini la notion de "concubinage qualifié",

susceptible d'être assimilée au mariage, comme une communauté de vie d'une

certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère

exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et

économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de

table et de lit. Ces trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance.

S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux

partenaires vivent tout de même une cohabitation, ou s'il manque la composante

économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à

deux stable et exclusive et s'accordent une assistance

réciproque, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie

assimilable au mariage (ATF 118 II 235, 238 consid. 3.b). Pour admettre une

telle communauté de vie, le fait que les affinités des partenaires soient vécues

comme dans le mariage joue un rôle décisif. Il importe enfin que le concubin

dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des

besoins vitaux et personnels de son partenaire (ATF 129 I 1, consid. 3.2.3 et 3.2.4; arrêt du Tribunal administratif du 6 avril 2005, PS.2005.0029,

consid. 2b avec d'autres références).

Si l'on fait abstraction de

l'exclusion du concubinat entre partenaires de même sexe, qui ne joue pas de

rôle en l'espèce, rien ne s'oppose à continuer à appliquer les conditions

jurisprudentielles du concubinat qualifié au concubinat selon l'art. 18 al. 1

RLASV.

d) Selon l'art. 38 al. 1 LASV, la

personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements

complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité

compétente à prendre des informations à son sujet. Cette base légale pose

clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des

faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait

valoir. Il n'appartient en effet pas à l'autorité d'application de l’aide

sociale d'établir un tel besoin d'aide. Si la procédure administrative fait

prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité est tenue de se

fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est

pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre

intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer - respectivement,

le cas échéant, de la confirmer -, doit la motiver et apporter les éléments

établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement

de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de

connaître. La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que

l'autorité statue en l'état du dossier constitué, considérant que le fait en

cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, éd. 2002,

ch. 2.2.6.3 p. 260 et les références; arrêt PS.2007.0006 du 21 janvier 2008,

consid. 4 avec d'autres références).

S'agissant d'un concubinage contesté

par les personnes concernées, il ne suffit pas de constater que le requérant

partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence

de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins

reconnaissent qu'ils forment un couple. Comme l'assimilation à une communauté

matrimoniale a pour effet de tenir compte des prestations effectivement

fournies par le partenaire alors même qu'aucune obligation légale d'entretien

ne lui incombe, l'existence d'une union libre stable n'est admise qu'avec

retenue par la jurisprudence. Il convient de prendre en compte toutes les

circonstances de la vie commune afin de pouvoir apprécier, à un degré de

vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie. Au nombre de ces

circonstances concourant à établir la solidité de l'union, il faut relever

notamment les facteurs suivants: le fait que les intéressés n'ont jamais

contesté la vie en concubinage, la contribution effective du partenaire à

l'entretien réciproque, le fait d'être propriétaire en commun de certains

biens, le fait de partager vacances et loisirs, le fait de fréquenter les mêmes

amis, la durée de la vie commune, ainsi que l'existence d'un enfant commun (PS.2005.0029, consid. 2c).

e) En l'espèce, l'autorité intimée a qualifié de concubinage la relation entre le recourant et sa

colocataire essentiellement pour deux raisons: d'abord parce que le

recourant aurait spontanément admis vivre en concubinage avec la recourante,

ensuite parce qu'il a produit des documents personnels concernant celle-ci le

jour du dépôt de sa demande de RI. Au surplus, l'autorité intimée relève que le

recourant partage le même appartement avec la recourante depuis que celle-ci a

conclu le bail à loyer. Dans sa réponse du 2 avril 2008, le SPAS ajoute encore

comme preuve de concubinage le fait que la recourante ait recouru en son nom

propre contre la décision du CSR.

Le recourant conteste être en

concubinage avec la recourante. Il affirme que leur relation n'a pas de

composante spirituelle, corporelle ou économique. Ils ont chacun leur cercle

d'ami(e)s, leur chambre, leur place au frigo et leur ligne de téléphone. Ils

gèrent individuellement leurs dettes et avoirs. Ils ne possèdent aucun bien en

commun, n'ont pas de loisirs en commun et n'ont jamais passé leurs vacances

ensemble « vu que [leurs] intérêts dans la vie sont diamétralement opposés ». Le recourant a un devoir de payer une

participation au loyer et aux charges à la recourante sans que celle-ci ait

aucun devoir de solidarité à son égard. Le recourant réfute par ailleurs avoir

admis spontanément vivre en concubinage lors de son entretien avec le CSR: il

prétend avoir déclaré partager un appartement et que c'est l'assistant social

qui a imposé le terme de concubinage, "invoquant que c'était

obligatoirement considéré ainsi lorsqu'une communauté de toit dépassait cinq

ans". Quant à la remise de copie de documents personnels de la recourante,

il l'explique par le fait que ces documents avaient été requis par le CSR au

travers d'une liste de documents à fournir.

aa) Indépendamment de la divergence

entre l'autorité intimée et le recourant sur le caractère spontané de

l'admission de l'existence d'un concubinage avec la recourante lors de

l'entretien avec l'assistant social du CRS, cette admission ne suffit pas selon

la jurisprudence (PS.2005.0029, consid. 2c) pour

prouver que les recourants sont des concubins.

De même, la présentation de copies de

documents personnels de la recourante démontre certes l'existence d'une

confiance de la part de la recourante à l'égard du recourant, à l'instar de ce

qui prévaut usuellement au sein d'un couple. Cet indice ne suffit toutefois pas

à prouver que les recourants sont en concubinage. Du fait que l'OCC a

apparemment considéré par sa décision du 1er février 2007 que les

recourants vivent durablement en ménage commun au sens des art. 18 et 23 du

règlement concernant la loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi

fédérale sur l'assurance-maladie (RLVLAMal, RSV 832.01.1)

et a, selon la recourante, requis la remise de documents relatifs aux

ressources des deux recourants, ceux-ci pouvaient supposer qu'il en irait de

même pour la demande de RI même si le formulaire relatif aux documents à

fournir pour la requête de RI vise expressément seulement "les membres de

la famille". On ne peut pas attendre des requérants qu'ils différencient

spontanément leur collaboration avec les autorités selon que le critère légal

soit celui du ménage commun durable ou celui du concubinage.

Enfin, la durée de la cohabitation

n'est pas non plus, selon la jurisprudence susmentionnée, un facteur suffisant

pour démontrer que les recourants vivent en concubinage.

bb) La recourante explique le début de

leur cohabitation en 1991 en arguant que c'est en raison de difficultés

financières du recourant à payer son propre logement qu'elle lui a proposé de

prendre une chambre chez elle contre un modeste loyer et la garde de son chat

lors de ses vacances. Cette explication n'est guère plausible au regard du fait

que le recourant a emménagé dès le début du contrat de bail conclu par la

recourante, avant même que celle-ci y ait officiellement pris domicile. Cela

n'importe toutefois pas pour le cas d'espèce: il faut en effet déterminer si

les recourants sont actuellement concubins et non pas si, à une période passée

de leur cohabitation, ils auraient pu être considérés comme tels.

cc) Les recourants affirment n'avoir

aucun loisir et intérêt commun et n'avoir jamais passé ensemble leurs vacances.

Malgré une cohabitation de 17 ans, ces affirmations sont plausibles et rendent

vraisemblable l'absence de composante spirituelle à leur vie en commun et donc

l'absence de vie de couple. S'y ajoute le fait que les recourants nient toute

communauté corporelle.

dd) Une vie de couple peut aussi

découler du fait que les partenaires, outre une longue cohabitation commune,

s'assurent une assistance réciproque. En l'espèce, les recourants soutiennent

que chacun a sa place au frigo et que le recourant est débiteur d'une part du

loyer et des charges à l'égard de la recourante. Ils nient toute solidarité

entre eux. Des relations économiques aussi limitées ne sont pas constitutives

de concubinage.

f) Il découle de ce qui précède qu'en

l'état du dossier il n'y a pas suffisamment d'indices pour qualifier les

recourants de concubins.

7.

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif

rendue sur la base de l'ancienne loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide

sociales qui a été remplacée par la LASV, l'assimilation au mariage n'est pas

limitée aux seuls concubins. Si, malgré que le concubinage ne soit pas établi,

le requérant d'aide sociale vit avec un tiers, qu'il s'agisse d'un partenaire

ou d'un parent, dans une communauté de type familial, on admet que le besoin

d'aide est réduit dans la mesure où un partage des frais d'entretien et de

logement peut intervenir : il faut donc effectuer une répartition de ces frais

par tête et n'allouer au requérant que ce dont il a besoin pour assumer sa part

(PS.2005.0029, consid. 2e). Cette jurisprudence s'est notamment fondée sur des

directives administratives applicables à l'époque.

On retrouve une approche similaire

dans la jurisprudence du Tribunal des assurances relative à la notion de

personnes qui vivent en couple, à savoir celles qui vivent durablement en

ménage commun au sens de l'art. 18 du règlement concernant

la loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur

l'assurance-maladie (RLVLAMal, RSV 832.01.1). Dans

cette réglementation, le revenu des personnes qui vivent durablement en ménage

commun est en effet additionné (art. 23 al. 1 RLVLAMal), y compris 5 % de la

fortune imposable supérieure à un montant fixé par le Conseil d'Etat (art. 11

al. 3 de loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur

l'assurance-maladie, RSV 832.01). Cette notion de personnes qui vivent

durablement en ménage commun comprend celle de concubins (ATF 8C_790/2007 du 23

juillet 2008, consid. 5.6.4). Selon la jurisprudence constante du Tribunal des

assurances, elle va néanmoins au-delà du concubinage pour inclure toutes les

formes de ménage commun entre adultes: ce n'est pas la nature exacte de la

relation entre les personnes vivant en communauté domestique qui importe, mais

les conséquences économiques de cette situation de fait, à savoir le partage

des dépenses quotidiennes du ménage et l'aide mutuelle apportée qui en

découlent (Tribunal des assurances, arrêt du 5 octobre 2007 dans la cause LAVAM

40/06-6/2008, consid. 5a; arrêt du 5 juillet 2007 dans la cause LAVAM

9/07-27/2007, consid. 4, avec d'autres références).

Ni la notion de vie de couple de fait

au sens de la LASV ni celle de concubins selon le RLASV ne sauraient être

interprétées aussi largement que celle de personnes vivant durablement en

ménage commun dans l'assurance-maladie. Au regard de la portée de l'art. 32

LASV, les notions de vie de couple de fait ou de concubins doivent viser des

cas dans lesquels la cohésion préexistante au sein du couple permet d'attendre

d'une personne qu'elle utilise sa fortune personnelle pour entretenir son

partenaire même si elle n'y est pas légalement tenue. Tel ne peut pas être le

cas d'une personne qui cohabite avec le requérant et partage avec lui certains

frais sans pour autant former avec lui un couple qui s'apparente à une

communauté matrimoniale ou à un partenariat enregistré. Cette

approche est corroborée par le fait que les normes CSIAS ne prévoient la prise

en compte de la fortune que pour un concubinat stable et non pas dans

l'hypothèse d'un concubinat instable ou d'une "communauté de résidence"

(norme H.10 let. a et b). Pour la forme de la "communauté de

résidence", seule la prise en considération d'une indemnité pour tenue du

ménage est envisagée (norme H.10 let. a). Comme ni la lettre des art. 31 et

32.

LASV ni celle des art. 17 al. 1 et 18 RLASV ni les travaux préparatoires de

la LASV ne conduisent à interpréter la notion de vie de couple de fait dans un

sens extensif, il faut la limiter au concubinage qualifié.

8.

Il découle de ce qui précède qu'en l'état du

dossier c'est à tort que l'autorité intimée a inclus la fortune de la

recourante dans le calcul des ressources du recourant pour l'octroi du RI.

Comme le dossier constitué par les autorités précédentes est trop sommairement

instruit pour permettre la fixation du montant du RI, la cause doit être

renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle

décision.

Il demeure loisible à l'autorité

intimée d'ordonner une enquête en vertu de l'art. 39 LASV pour vérifier les

faits avancés dans la présente procédure par les recourants à l'appui de leur

négation de tout concubinage.

Conformément à l'art. 4 al. 2 du tarif

des frais judiciaires en matière de droit administratif et public, le jugement

est rendu sans frais.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du 31 janvier 2008 du Service de prévoyance et d'aide sociale est annulée

et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.

III.

Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué

de dépens.

Lausanne, le 15 décembre 2008

La présidente:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours

doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les

motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme

moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient

en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.