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Décision

PS.2008.0064

CDAP - PS.2008.0064 - 2009-01-27 - X./Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux

27 janvier 2009Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________ (la recourante), née le 7 février 1959,

a été mise au bénéfice du revenu d'insertion depuis le 1er février

2005 (ci-après : RI) par décision du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux

(ci-après: le CSI) du 14 février 2005. Dite décision retient notamment que X.________

est domiciliée aux 1******** (commune de 2********), qu'elle est mariée, mais

séparée judiciairement, qu'elle a quatre enfants à charge, nés respectivement

en 1993, 1994, et 1997, les deux cadets étant jumeaux, et qu'elle n'exerce pas

d'activité professionnelle. Le montant de la prestation financière allouée a

été arrêté à 795 fr. par mois, obtenu par addition d'un forfait pour entretien

et intégration sociale de 2'660 fr. et d'un loyer de 600 fr., sous déduction de

2'465 fr. de revenus (contribution d'entretien versée en faveur des enfants

[1'825 fr.] et allocations familiales [640 fr.]).

Une attestation de résidence, délivrée

par l'Office de la population de la commune de 2******** le 25 juin 2007,

établit qu'à cette date, X.________ habitait avec ses enfants à 3********

(localité rattachée à 2********).

Par lettre du 31 août 2007, X.________

a informé le CSI qu'elle avait tenté d'entrer en contact avec le centre à

plusieurs reprises par téléphone, mais sans succès. Elle a fait savoir qu'un

projet de déménagement, dont elle avait déjà discuté avec une personne du CSI,

était en voie de concrétisation.

X.________ a envoyé depuis ********,

en France, une lettre datée du 15 septembre 2007 à Y.________ SA, à Vevey,

gérance de l'appartement de 3********, pour signifier qu'elle désirait remettre

son appartement au plus vite et qu'elle proposerait des locataires de

remplacement.

Dans un courrier du 15 septembre 2007

adressé au CSI, elle a déclaré être en train de remettre son appartement de 3********

et qu'elle habitait en France depuis le début du mois de septembre où elle avait

loué un appartement. Elle a indiqué avoir appris qu'en raison de son

déménagement, des prestations d'aide sociale ne lui seraient plus versées, mais

qu'elle n'avait rien reçu à ce sujet de la part du CSI. Elle a demandé à être

informée par écrit des intentions et décisions du CSI, essentiellement parce

qu'une telle pièce lui permettrait d'obtenir des aides en France.

Le 5 octobre 2007, le CSI a envoyé à X.________,

à son adresse en France, un courrier dont le contenu est le suivant :

"Madame,

Nous avons

bien reçu [votre] lettre du 15 septembre 2007 qui a retenu toute notre

attention et pouvons vous indiquer ce qui suit :

Comme Madame Z.________

vous l'a indiqué lors de votre entretien téléphonique du 10 septembre 2007,

nous vous avons versé, à la fin du mois d'août 2007, le forfait devant vous

permettre de couvrir vos frais de base du mois de septembre 2007.

Soumis à un

règlement d'application strict, nous ne pouvons plus poursuivre notre soutien

financier en votre faveur par le biais du RI, compte tenu du fait que vous ne

vivez plus en Suisse. Ainsi, nous interrompons le traitement de votre dossier

au 31 août 2007.

Pour la bonne

règle, nous vous prions de communiquer votre changement d'adresse au Contrôle

des habitants, afin de régulariser votre situation.

Concernant

votre demande de résiliation de bail, à notre connaissance, vous devez donner

un mois de préavis (soit un mois pour la fin d'un mois), à condition de proposer

un locataire solvable, en droit de bénéficier d'un logement subventionné.

Si tel n'est

pas le cas, conformément aux points 1 et 2 de votre bail, une résiliation est

possible pour le 31 mars 2008, moyennant un préavis de quatre

mois."

La lettre, qui ne contient pas

d'indication explicite selon laquelle elle constitue une décision, n'indique

pas les voies de recours.

Le dossier contient une attestation

établie par l'Office de la population de 2******** le 5 octobre 2007, selon

laquelle X.________, désormais divorcée, est partie s'installer à ********

(France) le 30 septembre 2007.

Y.________ SA a établi, le 14

septembre 2007, un décompte des charges de l'appartement de 3******** pour la

période du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, qui laisse apparaître

un solde, après déduction des acomptes, de 544 fr. 50 en faveur de la gérance.

Le CSI a écrit le 22 octobre 2007 à X.________,

à son adresse en France, pour lui signifier notamment ce qui suit :

"Nous avons bien reçu vos lettres

des 1er et 4 octobre 2007 qui ont retenu toute notre attention et

vous rappelons que vous n'êtes plus soutenue financièrement par le biais du

revenu d'insertion depuis le 31 août 2007 (Rev/notre courrier du 5 octobre

2007).

Vous avez

pris la décision de quitter la Suisse au 1er septembre 2007,

celle-ci impliquant l'interruption de l'aide accordée par le biais du RI, dès

cette date.

Par

conséquent, nous ne prendrons pas en charge les frais liés au décompte de

chauffage."

La lettre, qui ne contient pas

d'indication explicite selon laquelle elle constitue une décision, n'indique

pas les voies de recours.

X.________ s'est adressée en ces

termes au Préfet de Lausanne, par lettre du 10 janvier 2008 :

"Monsieur

le Préfet,

Par la

présente, je vous sollicite pour rendre une décision par rapport au courrier du

22 octobre 2007 du CSI (centre social intercommunal de Montreux, […] )."

Dans la suite du courrier, X.________

expose sa situation, et notamment le déroulement de son déménagement en France,

ainsi que les démarches administratives y relatives. La fin de la lettre

contient le passage suivant :

"Jusque

là, je ne vous aurai pas sollicité si il ne m'était arrivé, par retour du

courrier, de la facture du décompte de chauffage du 14.09.07 concernant la

période 2006 à juin 2007, que j'avais envoyé au CSI de Montreux puisque cela

concerne la période où ils acceptaient de reconnaitre mes droits et que je n'ai

pas d'autres revenus en plus. Le CSI atteste avoir reçu le décompte le

25.09.07. (voir tampon en haut à droite de la photocopie du décompte.

Monsieur le

Préfet, je vous demande donc de bien vouloir considérer cette affaire, et vous

en remercie par avance, car j'aimerai savoir si cela est juste ou pas."

Le Président de la Commission de

conciliation en matière de baux à loyer de la Préfecture de la Riviera-Pays

d'Enhaut a répondu - le dossier ne contient pas trace d'un déclinatoire, mais

il est loisible de penser que l'affaire a été transmise en raison de

l'incompétence ratione fori du Préfet de Lausanne - à X.________ en la

citant à comparaître par envoi du 4 mars 2008. Le lendemain, le président a

demandé à X.________ de produire le contrat de bail à loyer du logement de 3********.

Selon la teneur de l'acte de recours

objet du présent arrêt, dont il sera question ci-après, X.________ a informé le

président de la commission de conciliation, à réception des courriers

susmentionnés, qu'elle demandait à ce qu'il soit statué sur la décision rendue

le 22 octobre 2007 par le CSI. Le président aurait alors invité X.________ à

retirer sa demande auprès de la commission de conciliation et lui aurait

conseillé de s'adresser au Tribunal administratif (devenu la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal [CDAP] le 1er janvier

2008).

X.________ a saisi le Tribunal

administratif (recte : la CDAP) par acte du 5 mai 2008, lui demandant de

statuer sur la décision rendue le 22 octobre 2007.

Le 7 mai 2008, la CDAP a transmis le

courrier de X.________ au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après:

le SPAS) comme objet de sa compétence.

B.

Par décision du 11 septembre 2008, le SPAS a

déclaré irrecevable le recours interjeté par X.________ le 5 mai 2008.

Le SPAS a considéré que c'était à tort

que le CSI n'avait pas indiqué les voie et délai de recours dans sa décision du

22 octobre 2007, mais qu'il incombait à X.________ de se renseigner à ce sujet,

en sorte qu'on ne pouvait accepter qu'un recours soit déposé dans n'importe

quel délai. Le recours, déposé le 5 mai 2008, soit plus de cinq mois après

réception de la décision litigieuse, devait être considéré comme manifestement

hors délai et déclaré irrecevable.

C.

X.________ a recouru contre la décision du SPAS par

acte du 30 septembre 2008, remis à un bureau de poste français le 1er

octobre 2008 et reçu à la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal le 3 octobre 2008.

Les faits, tels que les expose X.________,

sont, pour l'essentiel, établis par les pièces du dossier. Quelques éléments ne

ressortent cependant que de ses déclarations. Parmi ceux-ci, on évoquera les

suivants, pertinents en la cause :

X.________ a subi un infarctus en 2006,

suivi d'une opération du cœur; puis un cancer s'est déclaré, ce qui a nécessité

une intervention chirurgicale en mars 2007. En raison de ses problèmes de

santé, elle a envisagé de s'installer en France. Elle a quitté son appartement

de 3******** le 1er septembre 2007. Après avoir reçu la décision du

22 octobre 2007 du CSI, elle a demandé conseil à un avocat de l'Organisation

des Suisses de l'étranger (ci-après: OSE), qui lui a communiqué l'adresse du

Préfet de Lausanne. Elle n'a cependant pas entrepris tout de suite des

démarches, car elle a dû "s'absenter" de la mi-novembre à la

mi-décembre pour se soigner, et en raison des fêtes de Noël.

X.________ expose ainsi les arguments

à l'appui de son recours :

"Les

motifs de mon recours sont que je pense qu'il n'est pas juste de dire que j'ai

réagi plus de 5 mois après, mais bien plutôt, et au plus vite d'une instance

compétente possible : moins de 3 mois après la notification écrite.

(Notification du 22 10 2007, 1er recours 10 01 2008).

Je conclurai

en constatant que les deux décisions du CSI de Montreux, du 5 octobre 2007 et

22 octobre 2007, suivis de leur courrier respectif, ne contenaient ni l'une ni

l'autre de voies de recours possibles."

Enfin, le passage suivant contient les

conclusions du recours :

"Je vous

demande donc de considérer la recevabilité de mon recours, ainsi que de statuer

de la suite à donner à cette situation inconfortable de facture de chauffage

impayée, dans le but que ces frais de chauffage 2006 à juin 2007, soit enfin

versés à la gérance immobilière, laquelle fait preuve de patience depuis

septembre 2007, et, est tenue au courant, par mes soins, de l'évolution de mes

nombreuses démarches que j'ai entreprises depuis 2007, soit depuis un an, sans

pour autant accumuler des intérêts créanciers."

D.

Dans ses déterminations du 31 octobre 2008, le SPAS

a conclu au rejet du recours. Il expose que même si l'on considérait que X.________

avait saisi une instance moins de trois mois après la notification de la décision

du 22 octobre 2007 du CSI, l'argumentation développée dans sa décision au sujet

de l'irrecevabilité restait valable.

Le CSI a renoncé à déposer des

observations.

Le tribunal a délibéré par voie de

circulation.

Les arguments des parties seront

repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par

l'art. 74 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise

(LASV; RSV 850.051), le recours contre la décision du SPAS du 11 septembre 2008

est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

La loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA), applicable lors de l'envoi des deux lettres

contestées des 5 et 22 octobre 2007, définit à son art. 29 al. 2 la notion de

décision en ces termes:

"2 Est une décision tout mesure prise par une

autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet:

a. de

créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

b. de

constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;

c. de

rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,

annuler ou constater des droits ou obligations."

Par sa lettre du 5 octobre 2007, le

CSI a signifié à la recourante qu'il mettait fin à l'octroi du revenu

d'insertion en sa faveur. Dans sa lettre du 22 octobre 2007, le CSI

communiquait à la recourante son refus de prendre en charge les frais liés au

décompte de chauffage. Quand bien même elles ne se présentent pas comme telles,

ces deux lettres constituent deux décisions; en effet, la mention du terme

"décision" n'est pas une condition nécessaire à l'existence d'une

décision (arrêt du Tribunal administratif GE.2006.0042 du 16 juin 2006).

L'absence d'indication des voies de droit ne prive pas non plus la décision de

cette qualité. Les parties ont, pour le surplus, admis au moins implicitement cette

qualification. Il convient de relever ici que la LJPA a été abrogée et

remplacée par la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD;

RSV. 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2009, qui définit à

son art. 3 dans les mêmes termes la notion de décision.

3.

On comprend, à la lecture de l'acte du 30 septembre

2008, que la recourante conclut, en substance, à ce que son recours interjeté

auprès du SPAS contre la décision rendue le 22 octobre 2007 soit déclaré

recevable et à ce que le CSI prenne en charge le solde du décompte de charges

établi par Y.________ SA pour la période du 1er juillet 2006 au 30

juin 2007.

La recourante ne conteste en revanche

pas la décision du 5 octobre 2007 mettant fin à l'octroi du revenu d'insertion.

a) A l'appui de sa première

conclusion, soit la recevabilité de son recours déposé auprès du SPAS, la

recourante fait valoir que la décision du 22 octobre 2007 ne contient aucune

indication des voies et délai de recours.

Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution

du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), les parties ont le droit de recevoir

une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise

à l'art. 74 al. 1 LASV, 2ème phrase, qui dispose que l'autorité de

recours et le délai de recours doivent figurer dans la décision. D'après un

principe général du droit, déduit de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du

citoyen, le défaut d’indication ou l’indication incomplète ou inexacte des

voies de droit ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties

(cf. ATF 123 II 231 consid. 8b p. 238; 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297

consid. 2 et les arrêts cités). Réciproquement toutefois, l'art. 5 al. 3 in

fine Cst. impose au citoyen d'agir de manière conforme aux règles de la bonne

foi (GE.2006.0177 du 19 avril 2007).

Ainsi, lorsque l'indication des voies

de droit fait défaut, on attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence

en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une

décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la

mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre dans un délai

raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se

renseigner auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens

d'attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements

nécessaires, agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne

2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c). Une plus grande sévérité

serait de mise à l'endroit d'un homme de loi qu'à l'égard d'un simple

particulier (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299).

Le justiciable ne saurait se prévaloir

indéfiniment de la négligence de l'administration relative à l'indication des

voies et délais de recours. Il n'est en effet pas compatible avec les principes

de la confiance et de la sécurité du droit qu'un prononcé puisse être remis en

question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les

circonstances concrètes du cas, le recourant n'est plus admis à s'en prévaloir

(cf. ATF 104 V 162 consid. 3; 102 Ib 91 consid. 3). Dans l'arrêt GE.2001.0029

du 12 septembre 2001, le Tribunal administratif avait considéré comme tardif un

recours déposé un peu plus de trois mois après la notification de la décision,

qui était intervenue au début du mois de décembre. Dans une autre affaire

(AC.1999.0087 du 11 janvier 2000), un délai d'action de plus de trois mois

avait aussi été jugé excessif. Cependant, le Tribunal administratif avait admis

la recevabilité d'un recours interjeté environ trois mois après notification de

la décision, au vu des circonstances particulières de la cause (PS.1998.0106 du 28 juillet 1998).

b) Avant d'examiner si le délai dans

lequel a agi la recourante est raisonnable, il sied de définir par quel acte la

recourante a saisi l'autorité contre la décision du 22 octobre 2007. La

recourante s'est en effet d'abord adressée au Préfet de Lausanne par lettre du

10.

janvier 2008, puis à la Cour de droit administratif et public par acte du 5

mai 2008, laquelle a transmis l'affaire au SPAS.

Le Tribunal fédéral a considéré qu'un

recours adressé en temps utile à une autorité incompétente doit être transmis à

l'autorité compétente et que le délai est alors tenu pour respecté; il s'agit

d'un principe général du droit qui concerne l'ensemble de l'ordre juridique et

dont la validité s'étend également au droit cantonal lorsque celui-ci ne

comporte pas de disposition législative différente expresse (ATF 118 Ia 241

consid. 3c p. 243 s., traduit in JdT 1995 I p. 538). La LJPA prévoit, à son

art. 31 al. 4, 2ème phrase, que l'acte de recours mal adressé est

transmis sans délai à l'autorité compétente. La LPA-VD rappelle cette même

règle (art. 7 al. 1er) et précise que le délai est réputé sauvegardé

lorsque la partie s'adresse en temps untile à une autorité incompétente (art.

20.

al. 2). Le principe posé par la jurisprudence fédérale, qui ne réserve que

le droit cantonal contraire, est donc pleinement applicable.

Il ressort clairement de la lettre

adressée le 10 janvier 2008 au Préfet de Lausanne (exerçant, en vertu de l'art.

19.

al. 1 let. a de la loi du 27 mars 2007 sur les préfets et les préfectures [Lpréf;

RSV 172.165], la compétence de président de la commission de conciliation en

matière de baux prévue par la loi du 12 mai 1982 fixant la procédure dans les

contestations relatives aux baux à loyer immobiliers et aux baux à ferme non

agricoles [LPCBL; RSV 221.311]) que la recourante contestait la décision du CSI

du 22 octobre 2007, et qu'elle n'entendait pas s'opposer à Y.________ SA dans

une procédure civile en raison du décompte des charges du 14 septembre 2007.

C'est donc bien par cette lettre, et non par acte du 5 mai 2007, comme l'a

considéré le SPAS, qu'elle a saisi une autorité d'un recours contre la décision

du 22 octobre 2007. En conséquence, c'est la date du 10 janvier 2008 qui est

déterminante pour le calcul du délai dans lequel la recourante a agi contre la

décision du 22 octobre 2007.

c) On ignore quand, précisément, a été

notifiée la décision du CSI du 22 octobre 2007. Quoi qu'il en soit, moins de

trois mois séparent la notification de la décision du dépôt de l'acte de

recours. On ne saurait donc d'emblée considérer, au vu de la jurisprudence

exposée ci-dessus (arrêts GE.2001.0029 du 12 septembre 2001, AC.1999.0087 du 11

janvier 2000 et PS.1998.0106 du 28 juillet 1998), le

recours comme manifestement tardif; l'admission de sa recevabilité dépend donc

essentiellement des circonstances du cas d'espèce.

En l'occurrence, la recourante, qui ne

semble pas avoir de connaissances juridiques particulières, n'était pas

assistée au moment où elle a reçu la décision du 22 octobre 2007, en sorte

qu'elle ne pouvait, de manière aussi prompte que l'aurait fait un mandataire

professionnel, déterminer les voies de recours contre la décision rendue, ainsi

que le délai pour agir. De plus, elle ne pouvait pas connaître les voies de

droit en se reportant à la précédente décision du 5 octobre 2007, qui ne

contenait, elle non plus, pas d'indication à ce sujet.

La recourante indique avoir demandé

conseil auprès de l'OSE. En agissant ainsi, elle a fait preuve de la diligence requise

par la jurisprudence. Le renseignement qui a été transmis à la recourante s'est

révélé inexact, puisque le Préfet de Lausanne n'était pas compétent pour

statuer sur le recours contre la décision du 22 octobre 2007. Cependant, cette

erreur s'est révélée sans conséquence, puisque, selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral (ATF précité 118 Ia 241 consid. 3c p. 243 s., traduit in JdT 1995 I p.

538), le recours est considéré comme déposé auprès de l'autorité compétente à

la date où il a été remis à une autorité incompétente.

Au vu de la situation de la recourante,

et du délai, somme toute relativement court - moins de trois mois - dans lequel

elle a agi, le recours contre la décision du 22 octobre 2007 doit être déclaré

recevable.

d) La recourante a conclu à ce que le

CSI prenne en charge le solde du décompte de charges établi par Y.________ SA

pour la période du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007.

Le SPAS, dans sa décision du 11

septembre 2008, ne s'est prononcé que sur la recevabilité du recours. Afin de

garantir une double instance à la recourante, la question de fond ne sera pas

tranchée dans le présent arrêt. La décision attaquée sera annulée et,

conformément à l'art. 90 al. 1 in fine LPA-VD, la cause sera renvoyée au SPAS,

qui sera chargé de statuer au fond.

4.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être

partiellement admis et la cause renvoyée au SPAS pour examen au fond. Vu

l'issue du litige, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 50, 91 et 99

LPA-VD). La recourante, qui n'est pas assistée, n'a pas droit à l'allocation de

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision rendue le 11 septembre 2008 par le

Service de prévoyance et d'aide sociales est annulée.

III.

La cause est transmise au Service de prévoyance et

d'aide sociales pour décision sur le fond.

IV.

L'arrêt est rendu sans frais et il n'est pas alloué

de dépens.

Lausanne, le 27 janvier 2009

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours

doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les

motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme

moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient

en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.