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Décision

PS.2009.0004

CDAP - PS.2009.0004 - 2009-04-21 - X.________/Service de la population (SPOP)

21 avril 2009Français31 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________, ressortissant du Togo né le 1er

janvier 1983, est entré en Suisse le 29 avril 2005 pour y déposer aussitôt une

demande d'asile.

Par décision du 19 février 2007, l'Office fédéral des

migrations (ODM) a rejeté la demande d'asile de l'intéressé. Cette décision a

été confirmée par le Tribunal administratif fédéral (TAF) le 12 décembre 2007.

L'ODM a fixé un nouveau délai de départ au 7 février

2008.

La demande de révision formée par X.________ le 17

janvier 2008 a été déclarée irrecevable par le TAF le

30 janvier 2008.

B.

En sa qualité de requérant d'asile débouté par

une décision définitive et exécutoire, et frappé d'un délai de départ échu,

l'intéressé n'a plus été autorisé à exercer une activité lucrative dès le 7

février 2008. Il a alors obtenu des prestations d'aide d'urgence. Dans ce

cadre, l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) a mis à sa

disposition une chambre au foyer EVAM de Bex.

C.

Le 22 mai 2008, X.________ a déposé une requête

auprès du Comité contre la torture (Haut-Commissariat aux droits de l'homme,

Nations Unies), à l'encontre de la décision définitive de renvoi

Par courrier du 3 juillet 2008, le

Service des traités des droits de l'homme des Nations Unies a informé le

mandataire de l'intéressé qu' "en vertu de l'article 108 de son

règlement intérieur, le Comité a prié l'Etat partie de ne pas renvoyer M. X.________

à la République togolaise pendant que la requête est examinée par le Comité.

Cette demande est formulée sur la base des informations contenues dans la

requête et pourra être revue, à la demande de l'Etat partie, à la lumière des

informations et commentaires reçus de l'Etat partie, et de tout autre éventuel

commentaire du requérant."

En effet, l'ODM a prié le Service

vaudois de la population (SPOP) le 4 juillet 2008 "de renoncer pour le

moment à l'exécution du renvoi. Les démarches (dont celles visant à l'obtention

de papiers) doivent également être suspendues."

Par conséquent, l'Office fédéral de

la justice agissant au nom du "Gouvernement suisse" a informé

le Comité contre la torture le 8 juillet 2008 que "conformément à sa

pratique constante, l'Office fédéral des migrations a demandé à l'autorité

compétente de n'entreprendre aucune démarche en vue de l'exécution du renvoi de

l'auteur. Ce dernier est ainsi assuré de demeurer en Suisse tant que sa

communication sera en cours d'examen devant le Comité ou que l'effet suspensif

ne sera pas levé."

D.

Par décision du 27 octobre 2008, l'EVAM a

prononcé une décision d’ "Attribution d'un logement en structure

d'hébergement collectif 'Aide d'Urgence' ", attribuant l'intéressé au

centre EVAM de Vennes (av. de Valmont), à Lausanne, dès le 10 novembre 2008.

Le 6 novembre 2008, X.________

s'est opposé à la décision, demandant à pouvoir rester à Bex ou dans un centre

"où je peux avoir le seul droit qui me reste de choisir, ce que je dois

mettre dans mon estomac." Au jour prévu, il a refusé d'être transféré.

Par décision du 11 novembre 2008,

le directeur de l'EVAM a rejeté l'opposition, précisant que le centre de Bex

était spécifiquement dédié aux familles et aux cas vulnérables, catégorie à

laquelle X.________ n'appartenait pas. Son attribution initiale à Bex n'avait

été décidée que pour palier le manque de places disponibles dans les centres

réservés aux hommes célibataires sans enfant, notamment celui de Vennes, à

Lausanne.

Le 25 novembre 2008, X.________ a

déféré cette décision au Département de l'intérieur.

E.

Entre-temps, par décision du 10 novembre 2008,

le SPOP a accordé l'aide d'urgence en faveur d'X.________ pour la période

allant du 10 novembre au 10 décembre 2008, et a enjoint les organismes

concernés à lui délivrer les prestations suivantes:

"- Hébergement au centre EVAM de

Vennes, av. Valmont 32, Lausanne (sous réserve d'une décision de transfert

ultérieure de l'EVAM)

- Prestations en nature ou en espèces

conformément au Guide d'assistance (EVAM)

- Soins médicaux dans le cadre de l'aide d'urgence

(selon liste des fournisseurs disponibles dans les centres d'EVAM et de santé

infirmier - CSI)"

De même, par décision du 12 janvier

2009, le SPOP a accordé l'aide d'urgence en faveur d'X.________ pour la période

allant du 12 janvier au 12 février 2009. Il précisait:

"La présente décision sera exécutée par l'Etablissement vaudois

d'accueil des migrants (EVAM) qui

- calculera le droit effectif aux

prestations, en tenant compte d'éventuels revenus ou droit à des revenus;

- décidera du type et du lieu

d'hébergement;

- déterminera les modalités d'octroi d'éventuelles

prestations supplémentaires.

Hébergement au centre EVAM de Vennes, av. Valmont 32, 1010 Lausanne,

sous réserve de décisions ultérieures de l'EVAM."

F.

Par acte du 28 janvier 2009, X.________ a saisi

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours

dirigé contre la décision du SPOP 12 janvier 2009. Il a conclu à la

constatation de la violation de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH, à la constatation

de la violation de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH, partant à

l'annulation de la décision attaquée. Dans ses déterminations du 3 mars 2009,

l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Il y a d'abord lieu d'examiner la recevabilité

du recours.

a) La jurisprudence considère que

les conclusions en constatation sont irrecevables lorsque l’administré a

simultanément la faculté de prendre des conclusions condamnatoires (ATF 121 V

311.

consid. 4a; 108 Ib 540 consid. 3 et les références citées; voir aussi arrêt

PS.2006.0277 du 18 juillet 2008 consid. 1, confirmé par le Tribunal fédéral par

arrêt 8C_681/2008 du 20 mars 2009, destiné à la publication). En l'espèce, on

peut admettre que le recourant conclut à ce que la décision attaquée soit

réformée en ce sens que l'assistance ordinaire lui soit maintenue,

subsidiairement que les prestations de l'aide d'urgence soient plus étendues

que celles qui lui ont été octroyées jusqu'ici, notamment sous l'angle de

l'hébergement. En ce sens, il peut être retenu que le recourant a pris une

conclusion condamnatoire, de sorte que le recours est recevable.

Par ailleurs, même si la décision

attaquée concerne la période du 12 janvier au 12 février 2009, soit une courte

période révolue, le recourant a un intérêt actuel à faire constater que l'aide

d'urgence est illicite. On doit en effet considérer que son recours critique

l'ensemble des décisions postérieures au 12 janvier 2009 et tend même à obtenir

des prestations accrues à l'avenir, quand bien même les décisions de première

instance n'auraient pas encore été prises à ce sujet (cf. PS.2006.0277 précité

consid. 1).

b) En revanche, dans la mesure où

le recourant conteste son transfert au centre EVAM de Vennes, le recours est

irrecevable. En effet, l'autorité intimée réserve la décision de l'EVAM sur ce

point (art. 10 al. 2 de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux

requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers [LARA; RSV 142.21])

qui est susceptible d'opposition (art. 72 LARA), puis de recours au Département

de l'intérieur (art. 73 LARA). En l'espèce du reste, la décision sur opposition

de l'EVAM du 11 novembre 2008 attribuant le recourant au centre de Vennes a

fait l'objet d'un recours au Département de l'intérieur.

2.

Le recourant soutient d'abord que le régime de

l'aide d'urgence est incompatible avec son statut juridique, dès lors qu'il est

autorisé à séjourner en Suisse, l'autorité fédérale ayant prononcé des mesures

provisoires suspendant l'exécution de son renvoi. Puis, il affirme que le

régime de l'aide d'urgence est une mesure privative de liberté au sens de

l'art. 5 par. 1 let. f CEDH; faute de base légale appropriée et de garanties de

procédure suffisantes, il serait ainsi arbitraire. En troisième lieu, le

recourant déclare que la situation perturbe l'accès à une voie de recours

effective au sens de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH, car le juge est

appelé à statuer sur autre chose (l'octroi d'une aide) que ce dont le recourant

se plaint (le prononcé d'une mesure de contrainte). Enfin, le recourant reproche à la loi de ne pas prévoir de décision de suppression de

l'assistance ordinaire, respectivement qui ordonne l'insertion dans le régime

d'urgence, ni une procédure pour demander la réintégration dans l'assistance

ordinaire et, en substance, de ne pas prévoir une telle réintégration après

l'écoulement d'une certaine période à l'aide d'urgence.

a) Selon l'art. 81 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), modifié

par la novelle du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1er janvier

2008.

(RO 2006 4745, 2007 5573, FF 2002 6359), les personnes qui séjournent en

Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien

par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale nécessaire,

à moins qu’un tiers ne soit tenu d’y pourvoir en vertu d’une obligation légale

ou contractuelle, ou l’aide d’urgence, à condition qu’elles en fassent la

demande.

L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi,

également dans sa version modifiée par la novelle du 16 décembre 2005, a la

teneur suivante:

" 1L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence

est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi

exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du

régime de l’aide sociale.

2.

Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi

pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les

requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence."

D'après le Tribunal fédéral, il

résulte de cette réglementation que la personne qui a fait l'objet d'une

décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi

exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi,

mais seulement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF

130.

II 377 consid. 3.2.1 p. 381). La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe

aux cantons. Ceux-ci sont libres de fixer la nature et les modalités des

prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 131 I 166 consid. 8.5

p. 184).

b) La loi vaudoise du 7 mars 2006

sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA;

RSV 142.21) prévoit à ses art. 3 et 10 al. 1 que les demandeurs d'asile ont

droit à l'assistance, à savoir à l'aide ordinaire, sur décision de l'EVAM.

S'agissant en revanche des personnes séjournant illégalement sur le territoire

vaudois, elles n'ont droit qu'à l'aide d'urgence, sur décision du département

(art. 6 al. 3, 49 et 50 al. 1 LARA [par le SPOP]). L'art. 49 LARA dispose en

effet:

" Art. 49 Principe

1.

Les personnes séjournant illégalement sur territoire

vaudois ont droit à l'aide d'urgence, si elles se trouvent dans une situation

de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien.

2.

(…)"

Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14

juillet 2008 ayant fait l’objet d’une procédure de coordination selon l’art. 34

al. 1er du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre

2007.

(ROTC; RSV 173.31.1), le tribunal a constaté que nonobstant le fait que la

LARA n’avait pas été modifiée à la suite de l’entrée en vigueur des

modifications du nouvel art. 82 al. 2 LAsi, il ressortait des débats

parlementaires vaudois que le législateur cantonal n’avait pas voulu traiter

différemment les requérants d’asile ayant fait l’objet d’une décision de

non-entrée en matière (NEM), les personnes séjournant illégalement dans le

canton et les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le

cadre d’une procédure extraordinaire. Toutes ces personnes ne peuvent

bénéficier que de l’aide d’urgence et non de l'assistance ordinaire.

b) Requérant d’asile débouté, le

recourant est sous le coup d’une décision de renvoi de Suisse de l'ODM qui est

définitive et exécutoire depuis la décision du TAF du 12 décembre 2007. A cette

occasion, il s’est vu impartir un délai de départ au 7 février 2008. Certes, le

recourant a formé une plainte auprès du Comité contre la torture, au sens des

art. 17 et 22 de la Convention contre la torture et autres peines ou

traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984, entrée en

vigueur pour la Suisse le 26 juin 1987 (RS 0.105). Il est également vrai que le

recourant bénéficie, à la suite de cette requête, de la suspension de son

renvoi en vertu de l'art. 108 du règlement intérieur du Comité, de sorte qu'il

est légitimé à demeurer en Suisse tant que sa communication sera en cours

d'examen devant le Comité ou que l'effet suspensif ne sera pas levé. En

d'autres termes, son séjour n'est pas illégal. Toutefois, il n'en demeure pas

moins que la procédure formée auprès du Comité est une procédure

extraordinaire. Or, conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus, les

requérants d'asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d'une

procédure extraordinaire ne peuvent bénéficier que de l'aide d'urgence, et non

de l'assistance ordinaire. Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette

jurisprudence, dont on rappellera qu'elle a fait l'objet d'une coordination.

Le recours est ainsi rejeté dans la

mesure où il conteste la suppression de l'assistance ordinaire.

3.

a) Selon l'art. 12 Cst., "quiconque est

dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son

entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens

indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine."

Selon le Tribunal

fédéral, le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon

l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture

des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de

la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les

soins médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; 131 I 166 consid.

3.1

p. 172; 130 I 71 consid. 4.1 p. 74). L'art. 12 Cst. se limite, autrement

dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas

être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p.

373).

La mise en oeuvre

de l'art. 12 Cst. peut être différenciée selon le statut de la personne

assistée. Ainsi, pour les requérants d'asile sous le coup d'une décision de

non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration n'est à poursuivre et aucun

contact social durable ne doit être garanti au regard du caractère en principe

temporaire de la présence de l'intéressé sur le territoire suisse. L'octroi de

prestations minimales se justifie aussi afin de réduire l'incitation à demeurer

en Suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182). Cette différenciation découle

également des art. 82 et 83 LAsi qui opèrent une claire distinction entre

l'aide sociale et l'aide d'urgence. On rappellera par ailleurs que les causes

de l'indigence n'ont pas d'incidence sur le droit d'obtenir l'assistance

minimale garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 134 I 65 consid. 3.3 p. 71). Ainsi,

la suppression de l'aide d'urgence ne saurait être motivée par le refus de

l'intéressé de coopérer avec les autorités en vue de son expulsion du

territoire. Elle ne saurait être utilisée comme un moyen de contrainte pour

obtenir l'expulsion ou pour réprimer des abus en matière de droit des étrangers

(ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174 et consid. 7.1 p. 179, ainsi que les

références citées; voir aussi Giorgio Malinverni, L'interprétation

jurisprudentielle du droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse

in: Liber Amicorum Luzius Wildhaber, 2007, p. 433).

b) Dans le canton de Vaud, l'octroi

et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a al. 3 LASV dans les termes suivants:

"L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme

de prestations en nature. Elle comprend en principe:

a. le logement, en règle générale, dans

un lieu d'hébergement collectif;

b. la remise de denrées alimentaires et

d'articles d'hygiène;

c. les soins médicaux d'urgence

dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en

collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;

d. l'octroi, en cas de besoin établi,

d'autres prestations de première nécessité."

Ainsi, le contenu de l’aide

d’urgence tel que défini à l’art. 4a LASV comporte plusieurs aspects. Il s’agit

de prestations en nature (nourriture, habits, articles d’hygiène etc.) ou de

prestations en espèce, de logement collectif ou de logement individuel, ainsi

que d’autres prestations de première nécessité qui peuvent consister en

prestations financières (Exposé des motifs et projets de lois sur l'aide aux

requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers, Bulletin du Grand

Conseil [BGC], février 2006, p. 8342 ss, spéc. p. 8348). Cet article

laisse ainsi une large marge d'appréciation à l'administration.

Le Guide d'assistance 2009 adopté

par le Conseil d'Etat, qui concrétise l'art. 4a LASV et constitue une

directive au sens de l'art. 21 LARA, prévoit à son ch. 241 que l'aide d'urgence

est délivrée selon les modalités suivantes:

1.

Art. 14 RLARA Prestations d'aide

d'urgence.

Les bénéficiaires de

l’aide d’urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en

nature.

2.

L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux

personnes adultes sans enfants:

• hébergement dans un centre collectif en principe

spécifiquement dédié à cette population;

• trois repas par jour (prestation en nature);

• articles d’hygiène indispensables sous forme de

bons;

• vêtements sous forme de bons;

• Art. 15 RLARA

Prestations en nature

les soins médicaux

d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en

collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV

2.

L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités

suivantes aux familles et aux bénéficiaires de l’aide d’urgence qui, en raison

de leur situation personnelle ou médicale, ne peuvent être hébergés dans une

structure dispensant des prestations en nature:

• hébergement dans un centre collectif en principe

spécifiquement dédié à cette population;

• prestations en espèces conformément aux normes

d’aide d’urgence.

3.

Types de prestations et leur délivrance selon

typologie:

Célibataires et

couples sans enfants

Familles et cas

vulnérables (définis par la PMU)

Hébergement

Centre d’aide

d’urgence

(présence d’un intendant)

Foyer collectif

(présence d’un intendant)

Assistance

En nature, y

compris les repas

En espèces: Fr.

9.50

par jour/personne

Encadrement

Psychosocial et

sécuritaire

Psychosocial,

social et sécuritaire

Médical

Assurance-maladie

et accès au réseau Farmed

Assurance-maladie

et accès au réseau Farmed

c) Le Tribunal cantonal a déjà

statué à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la CEDH et

à la Constitution fédérale, notamment par arrêt précité du 14 juillet 2008

(PS.2007.0214) relatif à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était

pas exécutoire, et par arrêt du 18 juillet 2008 (PS.2006.0277 précité, rendu

également selon la procédure de coordination, confirmé par arrêt du Tribunal

fédéral 8C_681/2008 du 20 mars 2009) traitant de requérants d'asile déboutés

séjournant illégalement en Suisse.

aa) Dans le premier cas

(PS.2007.0214), le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée,

selon l'art. 4a LASV, à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était

pas exécutoire, était conforme à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir

de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens

indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art.

13.

Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art.

14.

CEDH interdisant les discriminations.

En particulier, l'art. 8 CEDH ne

permettait pas d'imposer aux Etats, à titre "d'obligation positive",

qu'ils fournissent aux citoyens une assistance financière - ou un appartement -

afin qu'ils puissent profiter à un certain niveau de leur vie privée et

familiale (consid. 5). De surcroît, on ignorait le montant des prestations en

espèces que l'intéressé recevait, de sorte qu'on ne pouvait prétendre que

l'aide était si faible qu'elle rendait impossible toute relation personnelle;

il n'apparaissait donc pas, en l'état, qu'elle puisse porter atteinte à un

droit constitutionnel de l'intéressée, étant précisé que cette affirmation

pourrait ne pas être exacte une fois le contenu précis de l'aide connu ou si

celle-ci devait perdurer (consid. 7).

bb) Dans la seconde cause, le

Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a

LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse,

demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10

Cst. protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit

d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les

moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine,

et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale.

En particulier, le fait de ne pas

pouvoir choisir et cuisiner ses aliments ne constituait pas, en soi, une

atteinte à la dignité humaine, ne portait pas atteinte au noyau dur du droit au

minimum vital et n'équivalait pas davantage à un traitement inhumain ou

dégradant (consid. 7). Au consid. 6 de l'ATF 8C_681/2008 du 20 mars 2009

confirmant ce jugement cantonal, le Tribunal fédéral a répété que le fait qu'en

l'espèce l'hébergement et la nourriture étaient fournis en nature

n'apparaissait pas contraire aux exigences minimales de l'art. 12 Cst.).

De même, s'agissant du refus de

prestations financières (consid. 9), le Tribunal cantonal a retenu dans le cas

d'espèce que les prestations allouées toutes en nature satisfaisaient aux

besoins d'hébergement, de nourriture, d'articles d'hygiène, de vêtements et de

soins médicaux d'urgence. Les décisions entreprises octroyaient également

"d’autres prestations de première nécessité ". Celles-ci

devaient permettre de répondre au droit fondamental notamment de pouvoir

communiquer avec ses semblables ou ses proches. Point n’était besoin que des

prestations financières soient versées pour que l’essence des droits garantis

par les art. 13 Cst. ou 8 CEDH ne soit pas atteinte. Au consid. 7 de l'ATF

8C_681/2008 du 20 mars 2009 précité, le Tribunal fédéral a laissé indécise la

question de savoir si le destinataire de l'aide d'urgence pouvait prétendre à

l'octroi d'un argent de poche, en plus d'éventuelles prestations en nature, à

tout le moins pour des éventualités où l'aide d'urgence se prolongeait. En

effet, il ressortait de la prise de position de l'EVAM déposée devant la Haute

Cour que les bénéficiaires de l'aide d'urgence pouvaient suivre des programmes

d'occupation qui avaient un lien direct avec leur lieu de vie (par exemple des

travaux de nettoyage ou de surveillance). Ils recevaient pour cela une

rémunération qui s'ajoutait à l'assistance en nature. En l'espèce, il fallait

admettre que le recourant serait certainement en mesure, par une occupation au

centre, de gagner par ses propres moyens un minimum d'argent de poche.

Le Tribunal a néanmoins admis le

recours sur un point (consid. 8): dans la mesure où l'aide d'urgence était

délivrée à des personnes susceptibles d’y avoir recours pendant plus que

quelques jours, il était indispensable, pour qu’elle soit conforme à la dignité

humaine, qu’un espace privatif soit aménagé afin que ses bénéficiaires puissent

s’isoler, ainsi que notamment se dévêtir en échappant au regard d’autrui.

Ainsi, l’hébergement collectif devait comprendre un espace privatif auquel le

bénéficiaire de l’aide d’urgence devait pouvoir accéder, non seulement pour se

changer, mais également pour s’isoler, même temporairement.

4.

Le recourant affirme que le régime d'urgence qui

lui est imposé équivaut à une privation de liberté au sens de l'art. 5 par. 1

CEDH. Or, aucune base légale ne permettrait une telle privation dans sa

situation. Dans ce sens, le fait de qualifier le régime d'urgence "d'aide",

alors qu'il s'agit d'une mesure de contrainte perturberait l'accès à une voie

de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 par. 1

CEDH.

a) Comme l'a indiqué le Tribunal

fédéral au consid. 8.2 de son arrêt précité 8C_681/2008 du 20 mars 2009,

relatif à un ressortissant étranger en situation illégale, le statut du

recourant le plaçait, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de

dépendance, qui lui conférait certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui

impliquait en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes

pouvant limiter sa liberté, à tout le moins tant que celles-ci restaient dans

des limites acceptables et ne constituaient pas une atteinte grave à ses droits

fondamentaux.

b) Selon l'art. 5 par. 1 CEDH,

toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de

sa liberté, sauf dans les cas énumérés sous les lettres a à f et selon les

voies légales. Tel est ainsi le cas, selon la let. f, s'il s'agit de

l'arrestation ou de la détention régulières d'une personne pour l'empêcher de

pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure

d'expulsion ou d'extradition est en cours.

Il n'est pas contesté que le

recourant, dont le renvoi a été suspendu, ne tombe pas sous le coup de l'art. 5

par. 1 let. f CEDH. Il reste à examiner si le régime d'urgence constitue une

mesure de contrainte assimilable à une privation de liberté.

c) Selon la jurisprudence de la

CEDH (ACEDH Guzzardi c. Italie du 6 novembre 1980, série A n° 39, p. 33,

par. 92 à 93), le droit à la liberté protégé par l'art.

5.

vise la liberté physique de la personne; il a pour

but d'assurer que nul n'en soit dépouillé de manière arbitraire. En

revanche, il ne concerne pas en principe les simples restrictions à la

liberté de circuler. Pour déterminer si un individu se trouve "privé

de sa liberté" au sens de l'art. 5, il faut partir de sa situation

concrète et prendre en compte un ensemble de critères comme le genre, la durée,

les effets et les modalités d'exécution de la mesure considérée. Entre

privation et restriction de liberté, il n'y a qu'une différence de degré ou

d'intensité, non de nature ou d'essence. Ainsi, dans l'ACEDH précité, la Cour a

relevé, "tout bien pesé", que les circonstances suivantes

constituaient une privation de liberté (par. 95):

"Si l’espace dont le requérant disposait pour se déplacer

dépassait largement les dimensions d’une cellule et si nulle clôture matérielle

ne le circonscrivait, il ne couvrait qu’une faible fraction d’une île d’accès

malaisé, du territoire de laquelle un pénitencier occupait les neuf dixièmes

environ. M. Guzzardi séjournait dans un secteur du hameau de Cala Reale, qui

comportait pour l’essentiel les bâtiments, vétustes voire délabrés, d’un ancien

établissement sanitaire, un poste de carabinieri, une école et une chapelle. Il

y vivait entouré surtout d’individus assujettis à la même mesure et d’agents de

police. La population permanente de l’Asinara habitait presque en entier à Cala

d’Oliva, où il ne pouvait se rendre, et elle n’usait apparemment guère de son

droit d’aller à Cala Reale. Partant, peu d’occasions de contacts sociaux

s’offraient à lui en dehors de ses proches, de ses compagnons et du personnel

chargé de la surveillance. Celle-ci s’exerçait de manière stricte et quasi

constante. Par exemple, l’intéressé ne pouvait sortir de chez lui entre 22 h et

7.

h sans en avertir en temps utile les autorités. Il devait se présenter à ces

dernières deux fois par jour et leur indiquer le nom et le numéro de son

interlocuteur quand il désirait téléphoner. Il lui fallait leur accord pour

chacun de ses voyages en Sardaigne ou sur le continent, lesquels furent rares

et se déroulèrent eux aussi, naturellement, sous le contrôle étroit des

carabinieri. Il risquait une peine d’"arrêts" s’il enfreignait l’une

de ses obligations. Enfin, entre son arrivée à Cala Reale et son départ pour

Force s’écoulèrent plus de seize mois (paragraphes 11, 12, 21, 23-42 et 51

ci-dessus).

Aucun de ces éléments ne permet sans doute de parler de "privation

de liberté" si on le considère isolément, mais accumulés et combinés ils

soulèvent un problème sérieux de qualification au regard de l’article 5 (art.

5). Le traitement incriminé ressemble par certains côtés à l’internement dans

une "prison ouverte" ou à l’affectation à une unité disciplinaire

(arrêt Engel et autres, précité, p. 26, § 64)."

d) En l'espèce, le recourant

affirme que l'assignation à un centre collectif d'hébergement surveillé nuit et

jour par des agents de sécurité en uniforme qui exercent une fonction de

police, la réglementation de la vie dans le centre, la distribution des biens

par l'autorité, la suppression des prestations financières et de toutes les

prestations en matière de transports et communications, de toute forme de vie

privée à l'abri des regards de l'autorité ou en dehors du contrôle et de la

surveillance de l'autorité, l'obligation de se rendre par quinzaine au moins

(mais aussi souvent que l'autorité de police en décidera) auprès de l'autorité

de police des étrangers pour le renouvellement de la "décision d'octroi

d'aide d'urgence", l'ensemble de ces mesures restreignent sa liberté

personnelle au sens de l'article 5 par. 1 let. f CEDH, le but de ces mesures

restrictives étant de décourager la poursuite du séjour en Suisse. Parce que sa

survie en dépend, le recourant ne peut pas se soustraire à la surveillance dans

le centre, ni à la réglementation du régime de vie du centre, aux contrôles

dans les dortoirs, ni influer sur les horaires pour la distribution des biens.

L'absence à l'heure fixée entraîne la suppression de la prestation y compris

celle du repas. Errer dans la rue sans but à l'extérieur du centre, faute de

moyens financiers, ne permet que théoriquement de se soustraire à la contrainte

sur la vie privée. Sans argent, le recourant ne peut guère entretenir de

relations sociales ou affectives ni faire aucune activité. Il ne peut

concrètement pas se reconstruire une vie privée ou un espace de développement

personnel à l'extérieur du centre. Et il n'a pas le loisir de renoncer à l'aide

d'urgence après la suppression des prestations d'assistance ordinaire et du

droit de travailler.

En définitive, toujours selon le

recourant, il subit une double mesure de contrainte, à savoir une contrainte

économique sous surveillance et un contrôle administratif. La décision

l'assignant au centre de Vennes et lui imposant un service de prestations en

nature constitue dès lors une mesure privative de liberté, contraire aux

exigences de l'art. 5 par. 1 CEDH.

e) En l'espèce, même si le régime

d'urgence est restrictif et contraignant, il ne saurait équivaloir à une

privation de liberté prohibée par l'art. 5 par. 1 CEDH. En effet, le recourant

n'est pas confiné dans ou hors d'un espace. Fondamentalement, il demeure libre

d'aller et venir à l'intérieur et à l'extérieur du centre. Les contraintes

liées à l'heure des repas, le manque d'autonomie découlant de l'absence

d'argent et le sentiment d'emprisonnement résultant de la surveillance des

agents (pour des motifs d'ordre, de sécurité et de réattribution du logement en

cas d'absence de plus de 5 jours, cf. art. 30-33 LARA et ch. 61 et 62 du Guide

d'assistance) ne sont pas comparables aux conditions régissant une prison

ouverte ou une unité disciplinaire. Ces rigueurs sont certes des "restrictions"

à la liberté, mais, même prises dans leur ensemble, elles ne constituent pas

une "privation" de liberté au sens de la jurisprudence de la CEDH et

cela quand bien même, de l'aveu du législateur fédéral, ces restrictions visent

entre autres buts à dissuader les requérants d'asile déboutés d'introduire une

procédure de reconsidération et à les inciter à quitter rapidement la Suisse

(PS.2007.0214 du 14 juillet 2008, précité, consid. 2b et les références

citées).

Dans ces conditions, il n'est pas

erroné ou trompeur de qualifier un tel régime d' "aide" au lieu de

"mesure de contrainte". Contrairement à ce que soutient le recourant,

une telle appellation ne perturbe donc pas l'accès à une voie de recours

effective au sens de l'art. 13 CEDH.

5.

a) Enfin, le recourant reproche à la loi de ne

pas prévoir de décision de suppression de l'assistance ordinaire,

respectivement qui ordonne l'insertion dans le régime d'urgence, ni une

procédure pour demander la réintégration dans l'assistance ordinaire et, en

substance, de ne pas prévoir une telle réintégration après l'écoulement d'une

certaine période à l'aide d'urgence.

b) La décision attaquée, dite

"d'octroi d'aide d'urgence" indique expressément que le

destinataire ne peut plus prétendre "qu'à" une aide d'urgence.

Elle signifie ainsi simultanément la suppression de l'assistance ordinaire,

suppression contre laquelle l'intéressé peut recourir, comme en l'espèce du

reste. En d'autres termes, si la loi aurait effectivement pu prévoir deux

catégories de décisions distinctes, l'une de suppression de l'assistance, les

autres d'octroi - sur requête - de l'aide d'urgence, le système adopté en

pratique demeure néanmoins suffisant dans la mesure où la décision de

suppression de l'assistance peut faire l'objet d'un recours.

L'arrêt précité PS.2006.0277 s'est

longuement penché sur la question de la compatibilité avec l'art. 12 Cst. de

l'aide d'urgence sur une longue durée. En substance, il a conclu que le régime

pouvait subsister en tant que tel, même sur une longue durée, mais que son

contenu et son étendue devaient être adaptés aux besoins particuliers issus de

la longue durée du séjour (consid. 6, illustré par les consid. 7 à 9). En

particulier, selon les Recommandations des directrices et directeurs cantonaux

des affaires sociales (CDAS) relatives à l'aide d'urgence destinée aux

personnes tenues de quitter le pays (i. e. personnes frappées d'une NEM et

personnes frappées d'une décision de refus d'asile et de renvoi, à l'exclusion

des personnes admises à titre provisoire), "en règle générale, les

prestations selon l'art. 12 Cst. sont inférieures à celles qui sont accordées

aux demandeurs d'asile en procédure régulière. Ici aussi, le principe du

traitement individuel est à respecter. Dans cette question, il faut aussi

prendre en compte les circonstances de chaque cas, entre autres la durée

effective du séjour en Suisse et le comportement des personnes en cause" (éd.

du 3 mai 2007, valides dès le 1er janvier 2008, ch. 4.2). "A

mesure que le séjour se prolonge, des besoins élémentaires peuvent être pris en

compte dans la sphère privée et au sens d'un minimum de participation à la vie

sociale (dynamique des besoins de l'existence)" (CDAS, op. cit., note

5.

ad ch. 4.2). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence, de sorte qu'on

ne saurait reprocher au législateur de ne pas avoir prévu que le bénéficiaire

de l'aide d'urgence soit réintégré dans l'assistance ordinaire après

l'écoulement d'une certaine période.

6.

En conséquence, le recours doit être rejeté dans

la mesure de sa recevabilité et la décision entreprise confirmée. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa

recevabilité.

II.

La décision attaquée est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 21 avril 2009

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi

ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent

exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.