CDAP - PS.2009.0009 - 2010-04-30 - A.X.________ /Office communal du logement, Service de l'économie, du logement et du tourisme

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF

ET PUBLIC

Arrêt du 30 avril 2010

Composition

M. Eric

Brandt, président; Mme Aleksandra Favrod et M.

Robert Zimmermann, juges.

Recourante

A.X.________, à ********,

Autorité intimée

Office communal du

logement, Ville de Morges, à Morges

Autorité concernée

Service de l'économie,

du logement et du tourisme,

Objet

A ide individuelle au logement

Recours A.X.________ c/ décision de l'Office

communal du logement du 10 février 2009 (aide individuelle au logement)

Faits

Vu les faits suivants

A.

A.X.________, née le 26 février 1963, est

domiciliée à ********, depuis le 1er juillet 1991. Elle loge dans un

appartement de 4,5 pièces dont le loyer, sans les charges, s'élève à 1'468

francs. Elle a déposé le 28 janvier 2009 auprès de l’Office communal du

logement (ci-après : l’office communal) une demande d'aide individuelle au

logement. A l'appui de sa demande, elle a précisé que le nombre d'occupants du

logement s'élevait à deux, soit elle-même et son fils B.X.________, né le 6

avril 1994; elle a indiqué en outre qu'elle reçoit sa fille C.X.________ un

week-end sur deux et la moitié des vacances scolaires. Elle a joint à la demande

le bulletin de salaire des mois de décembre 2008 et janvier 2009, indiquant un

revenu net variant entre 3'400 et 3'150 francs par mois. Elle a également

déposé un extrait du jugement de mesures protectrices de l'union conjugale qui

attribue la garde de l'enfant C.X.________ au père D.X.________ et la garde de

l'enfant B.X.________ à elle-même.

B.

Par décision du 10 février 2009, l'office communal

a rejeté la demande en raison de la présence irrégulière de sa fille C.X.________

. Le nombre d’occupants du logement ne respectait pas les exigences concernant

le degré d'occupation du logement.

C.

A.X.________ a déposé un recours contre cette

décision le 2 mars 2009. Elle relève que sa fille C.X.________ séjourne un

week-end sur deux et la moitié des vacances scolaires dans son appartement et

qu'elle doit lui fournir un endroit adéquat pour la loger lorsqu'elle est là.

Elle précise que sa fille de seize ans et demi ne peut partager la même chambre

avec son fils de quinze ans. Elle relève également que les appartements de

trois pièces disponibles sur le marché ont des loyers supérieurs de 150 à 250 fr.

au loyer actuel. Elle se pose enfin la question de savoir s'il ne serait pas

plus judicieux de lui accorder une aide sur l'appartement qu'elle occupe depuis

bientôt dix-huit ans et lui coûte moins cher qu'un logement de trois pièces

plutôt que de l'obliger à déménager dans un logement de trois pièces, ce qui

pouvait déstabiliser d’avantage les enfants qui vivaient déjà difficilement la

séparation de leurs parents, avec en plus, le risque que sa fille ne vienne

plus dormir à la maison à défaut d’une chambre adéquate.

D.

L'office communal se réfère à sa décision, dont il

propose le maintien. Selon les renseignements donnés par le Service cantonal de

l'économie, du logement et du tourisme (ci après : le SELT), les enfants

qui occupent le logement la moitié des vacances et un week-end sur deux dans

l’exercice du droit de visite et dont la garde a été attribuée à l'autre

parent, ne sont pas pris en considération dans la composition du ménage. C'est

la raison pour laquelle la commune avait tenu compte de deux occupants pour un

appartement de 4,5 pièces, l'aide ne pouvant être accordée lorsque le nombre

d'occupants est inférieur de deux par rapport au nombre de pièces.

E.

a) Le SELT s'est également déterminé sur le recours

le 1er avril 2009. Il précise que le mandat constitutionnel prévoit

que l'Etat et les communes accordent une aide individuelle au logement. Il

s'agit d'une aide financière directe destinée aux ménages qui disposent d'une

autonomie financière suffisante par rapport à leurs revenus, mais doivent

supporter une charge locative trop importante. Le modèle de la réglementation

cantonale est basé sur le principe du taux d'effort supportable, soit le

rapport entre le revenu et le loyer mensuel net. L'aide individuelle peut ainsi

être accordée tant aux locataires d'un logement soumis aux règles du marché

libre, qu’aux locataires de logements subventionnés.

b) L'initiative en matière d'octroi de

l'aide individuelle appartient aux communes et l'Etat n’intervient que de

manière subsidiaire par la prise en charge de la moitié du montant total de

l'aide individuelle payée par la commune. La commune qui accorde l'aide

individuelle aux locataires domiciliés sur son territoire selon le modèle

cantonal peut déterminer les types de ménages auxquels l'aide est accordée et édicter

des règles spéciales soumises à l'approbation de l'autorité cantonale.

c) En ce qui concerne le recours, le SELT

relève que le critère du degré d'occupation du logement posé par la

réglementation communale exclut l'aide lorsque le nombre d'occupants est

inférieur de deux par rapport au nombre de pièces du logement. Cette norme est

fondée sur la pratique cantonale en matière de logement subventionné; en effet,

selon les critères d'attribution des logements subventionnés, la pratique du

service est de considérer que le parent ayant l'autorité parentale peut obtenir

un logement subventionné comportant une pièce supplémentaire. En revanche,

l’exercice du droit de visite, même à la fréquence d’un week-end sur deux et

durant la moitié des vacances scolaires, ne donne pas droit à la possibilité

d'obtenir un logement subventionné avec une pièce supplémentaire. Ainsi, un

adulte ayant l'autorité parentale sur un enfant et un droit de visite

concernant le second enfant peut obtenir un logement subventionné de trois

pièces mais pas un logement de quatre pièces. La seule exception accordée à ce

principe concerne les cas où le droit de visite est exercé de manière régulière

par trois enfants au moins. Le service estime que les critères fixés pour

l’attribution de logements subventionnés doivent aussi s’appliquer à la

détermination du degré d’occupation du logement, dans le cadre de l'aide

individuelle au logement.

F.

La recourante n’a pas répliqué dans le délai qui

lui était imparti à cet effet.

G.

Par courrier du 15 janvier 2010, le tribunal a

interpellé les parties sur la question de la validité de la délégation

constitutionnelle et législative sur laquelle se fonde le règlement sur l’aide

individuelle au logement du 5 septembre 2007. Le SELT s’est déterminé le 15

février 2010. En résumé, il estime que la réglementation cantonale trouve son

fondement à la fois dans la constitution fédérale et la législation fédérale

encourageant à loyer ou à prix mordoré et à la fois dans la constitution

cantonale et la loi cantonale sur le logement. La recourante n’a pas déposé de

déterminations.

Considérants

1.

a) La décision communale a été prise en application

de l'art. 17 du règlement sur l'aide individuelle au logement du 5 septembre

2007.

(RAIL; RS 840.11.3). Cette disposition précise que si le nombre

d'occupants est inférieur de deux par rapport au nombre de pièces du logement,

l'aide individuelle n'est pas octroyée (al. 4). Pour déterminer le nombre

d’occupants du logement, la commune s’est référée aux critères d’attribution

des logements subventionnés retenus par l’autorité cantonale, selon lesquels

la présence d'un enfant pendant l'exercice du droit de visite à raison d'un

week-end sur deux et de la moitié des vacances scolaires n'est pas assimilée à

un occupant du logement et ne peut donc pas être pris en compte pour fixer le

degré d'occupation du logement.

b) Selon l'art. 89 de la loi sur la

procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) l'autorité de

recours n'est pas liée par les conclusions des parties (al. 1) et elle peut

modifier la décision à l'avantage ou au détriment du recourant (al. 2).

Toutefois dans ce dernier cas, elle l'en informe et lui impartit un délai pour

se déterminer ou pour retirer son recours (al. 3). Le tribunal applique en

effet le droit d'office sans être lié par les moyens des parties, ce qui

constitue une des caractéristiques essentielles du contentieux de droit public

(par exemple : ATF 130 I 312 consid. 1.2 p. 318).

c) La recourante met en cause la règle

posée à l'art. 17 al. 4 RAIL, dans la mesure où son interprétation exclut la

possibilité de prendre en compte une occupation partielle du logement par un

enfant lors de l'exercice du droit de visite; la recourante critique aussi

implicitement le fait que cette disposition ne tient pas compte non plus du

caractère avantageux du loyer de l’appartement en raison de l'ancienneté du

contrat de bail (1991), correspondant aux prix pratiqués il y a 18 ans.

2.

Dans le cadre de l’application du droit d'office,

il y a lieu de déterminer si la réglementation cantonale est fondée sur une

base légale suffisante. A cet égard, l’autorité cantonale a tout d’abord relevé

dans sa réponse au recours que le système d’aide individualisée se fonde

directement sur la Constitution cantonale.

a) L'art. 67 de la constitution du

canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD ; RSV 101.01) a la teneur

suivante:

"Art. 67

logement

L'Etat et les

communes, en complément des démarches relevant de la responsabilité

individuelle et de l'initiative privée, veille à ce que toute personne puisse

disposer d'un logement approprié à des conditions supportables.

Ils encouragent la

mise à disposition de logements à loyers modérés et à la création d'un système

d'aide personnalisé au logement.

Ils encouragent

l'accès à la propriété de son propre logement".

La mise en œuvre d'un système d'aide

personnalisée au logement a été concrétisée par l'adoption d'une réglementation

par le Conseil d’Etat sans que celle-ci ne trouve un appui dans une base légale

formelle adoptée par le législateur cantonal. Il se pose donc la question de

avoir si la réglementation cantonale est conforme au principe de la séparation

des pouvoirs.

b) Le principe de la séparation des

pouvoirs, garanti au moins implicitement par toutes les constitutions

cantonales, est un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen (ATF 134 I 313 consid. 5.2 p. 317,

322.

consid. 2.2 p. 326 ; 133 I 178 consid. 2.2 p. 179 ; 130 I 1

consid. 3.1 p. 5 et les références). L’art. 89 de la Constitution du canton de

Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD) prévoit que les autorités sont organisées selon

le principe de la séparation des pouvoirs (al. 1); elles comprennent le pouvoir

législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire (al. 2). La

constitution cantonale fixe en premier lieu les compétences respectives de

chacun de ces pouvoirs. Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un

organe de l’Etat d’empiéter sur les compétences d’un autre organe. En

particulier, il est interdit au pouvoir exécutif d’édicter des règles de droit,

si ce n’est dans le cadre d’une délégation valablement donnée par le

législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326 et les arrêts cités, voir aussi ATF

128.

I 113 consid. 2c p. 116). Selon l’art. 103 Cst.-VD, le Grand Conseil

adopte les lois et les décrets (al. 1) et il approuve les traités

internationaux et les concordats, à l’exception de ceux qui relèvent de la

compétence du Conseil d’Etat (al. 2). Le Conseil d’Etat est l’autorité

exécutive supérieure du canton (art. 112 Cst-VD); il édicte d’une part les

règles de droit dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent, et

d’autre part les dispositions d’exécution nécessaires à l'application des lois

et des décrets (art. 120 al. 2 Cst-VD). Les compétences réglementaires du

Conseil d’Etat sont ainsi divisées en deux catégories. D’un côté, le Conseil d’Etat

est chargé d’édicter des règlements d’exécution des lois et décrets adoptés par

le Grand Conseil, désignés par la jurisprudence comme des « ordonnances

d’exécution » (ATF 134 I 313 consid. 5.3 p. 317) ; de l’autre, il

peut aussi adopter une réglementation indépendante, fondée directement sur la

Constitution, désignée aussi « ordonnances de substitution »

(ATF 134 I 322 consid. 2.4 p. 327).

aa) Selon la jurisprudence, un

règlement ou une ordonnance d'exécution ne peut disposer qu'intra legem

et non pas praeter legem. Ce qui veut dire que le règlement d’exécution

peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler

certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables lacunes;

mais, à moins d'une délégation expresse, il ne peut poser des règles nouvelles

qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des

obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF 130 I 140 consid.

5.1

p. 149, 129 V 95 consid. 2.1 p. 97, 124 I 127 consid. 3b p. 132). L’ordonnance de substitution peut en revanche fixer des

règles nouvelles mais elle doit se fonder sur une délégation qui doit au moins

trouver sa base dans la loi, pour l’ordonnance de substitution dépendante,

ou dans la constitution directement, pour l’ordonnance de substitution indépendante

(ATF 134 I 322 consid. 2.4 p. 327; 132 I 7 consid. 2.2 p. 9). Le Conseil d’Etat

peut aussi, même à défaut de norme constitutionnelle expresse, adopter des

ordonnances fondées sur la clause générale de police, lorsqu’il s’agit de prendre

des mesures urgentes pour rétablir ou préserver l’ordre public en cas de

menaces imminentes ou lorsqu’il s’agit de mettre fin sans délai à une situation

contraire à la Constitution (ATF 130 I 140 consid. 4.2 p. 146). Mais en dehors

de cette exception, l’ordonnance de substitution indépendante doit se fonder

sur une délégation de la constitution. Les principes applicables pour apprécier

la portée et la validité d’une délégation législative valent également

lorsqu’il s’agit d’interpréter la portée d’une délégation constitutionnelle

(ATF 134 I 322 consid. 2.6.3 p. 330).

bb) Dans le domaine des contributions

publiques ou des restrictions des libertés, les exigences d'une base légale

sont en général très strictes (ATF 133 I 27 consid. 3.1 p. 28, 133 V 402 consid. 3.2 p. 404 s., 132 I 117 consid. 4.2 p.

121, 132 II 371 consid. 2.1 p. 374, 130 I 65 consid. 3.1

p. 67). En matière de fourniture de prestations (désignée administration des

prestations), les exigences requises sont moins sévères. Le rang de la norme et

son degré de précision dépendent du genre de la décision. Pour les prestations

sociales régulières et renouvelables et pour certaines subventions, où le

respect du principe de la légalité doit garantir l'égalité de traitement et

l'objectivité des critères d'attribution, il est en tout cas nécessaire, au

risque de violer le principe de la séparation des pouvoirs, de définir dans la

loi les lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat. Il en va ainsi du cercle

des bénéficiaires, de la manière de fixer la prestation et des conditions de

son octroi. En revanche, les modalités concrètes des prestations peuvent

figurer dans une ordonnance (ATF 131 II 361 consid.

7.4

p. 385 ; cf. également ATF 118 Ia 46 consid.

5b p. 61; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, L'Etat,

2e éd., Berne 2006, p. 611 n. 1728 et p. 634 n. 1797ss; André Grisel, Traité de

droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 321).

cc) Ainsi, que ce soit dans le cadre

de l’exercice d’une activité pouvant entraîner des restrictions aux libertés

individuelles ou dans celui d’une activité d’octroi de prestation en faveur du

citoyen, l’action de l’Etat est ainsi subordonnée à l’existence d’une loi

ou d’une base constitutionnelle. L’art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale

du 18 avril 1999 (Cst) formule ce principe de la manière

suivante : « le droit est la base et la limite de l’activité de

l’Etat. ». L’art. 7 al. 1 Cst-VD reprend le même principe en précisant

que « le droit est le fondement et la limite de l’activité étatique. »

Toute activité de l’Etat doit ainsi s’inscrire dans le cadre légal et

constitutionnel (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5, 128 113 consid. 3.c p. 121)

c) En l’espèce, la réglementation

adoptée par le Conseil d’Etat sur l’aide individuelle au logement peut trouver

sa base sur une norme constitutionnelle si elle comporte les éléments

essentiels de la délégation, en faveur de l’autorité exécutive cantonale pour

une activité de prestation en faveur du citoyen (ATF 134 I 322 consid. 2.6.3 p.

330). La délégation doit désigner expressément l’autorité délégataire et

définir au moins les lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat (ATF 118 Ia 46 consid.

5b p. 61). Or, l’art. 67 al. 2 Cst-VD précise que « l’Etat et les

communes (…) encouragent la création d'un système d'aide personnalisée au

logement. ». On ne peut pas déceler dans une telle formulation, la

volonté de confier à l’autorité exécutive la compétence d’adopter une

réglementation indépendante fixant les principes applicables à l’octroi de

l’aide. La norme constitutionnelle désigne l’Etat et les communes sans préciser

que le gouvernement bénéficierait d’une attribution spécifique, d’un pouvoir

réglementaire originaire dans ce domaine; on ne peut donc pas parler d’une

clause de délégation en faveur du pouvoir exécutif. En outre, une délégation

législative devrait au moins désigner le cercle des bénéficiaires et la manière

de fixer la prestation et les conditions de son octroi; même si la norme de

délégation constitutionnelle peut être moins précise qu’une délégation

législative, elle devrait au moins fixer les grandes lignes ou les principes

guidant l’octroi de l’aide individuelle.

L’art. 67 Cst-VD ne contient

pas les éléments nécessaires d’une norme de délégation et ne constitue pas une

base constitutionnelle suffisante pour permettre au Conseil d’Etat d’adopter,

par une ordonnance de substitution indépendante, une réglementation fixant les

principes, le cercle des bénéficiaires et les conditions d’octroi de l’aide

individuelle au logement.

3.

Il se pose aussi la question de savoir si la loi

sur le logement du 9 septembre 1975 (LL ; RSV 840.11) contient une base

légale permettant au gouvernement d’édicter un règlement sur l’aide

individuelle au logement. Le préambule du règlement en cause mentionne en effet

la loi sur le logement de 1975.

a) La loi sur le logement vise

essentiellement la mise à disposition de logements à loyers modérés et répond

dans cette mesure au mandat constitutionnel mentionné dans la première partie

de l’alinéa 2 de l’art. 67 Cst-VD. La loi sur le logement a en effet pour but

de promouvoir une politique du logement qui mette à la disposition de la

population des habitations adaptées à ses besoins, ainsi que de favoriser un

équilibre démographique satisfaisant des diverses régions du canton (art. 1 al.

1.

LL). La loi définit les tâches respectives des communes (chapitre II) et de

l’Etat (chapitre III). L’art. 22 LL contient une délégation de compétence en

faveur de l’autorité exécutive; selon l’art. 22 LL les dispositions d’exécution

précisent d’une part, les catégories de logements pouvant bénéficier de l’aide

et fixent d’autre part les autres conditions, notamment l'amortissement, les

limites du coût de construction, le contrôle de la qualité des plans et de la

construction, l'échelonnement éventuel des travaux, les locataires admissibles,

le nombre de pièces et de personnes par logement, le montant du loyer, les

limites de revenus, les conditions de domicile, les limitations à la

sous-location, la restriction du droit d'aliéner, l'utilisation du droit de

superficie, les conditions de transfert de propriété, le droit d'emption, le

droit de préemption, les mentions au Registre foncier, la représentation de

l'Etat et des communes dans les sociétés bénéficiaires, les mesures de contrôle

fixées par l'autorité compétente, les limites de rendement et de rémunération

des fonds propres.

b) La délégation de compétence de

l’art. 22 LL concerne donc uniquement les modalités de l’octroi de l’aide

financière à la construction de logements (aide à la pierre) mais ne comporte

aucune disposition pour fixer les conditions et les modalités de l’aide

financière individuelle au logement. En revanche, la loi vaudoise sur le

logement de 1975 introduit à l’art. 29 LL le principe d’une aide individuelle

au logement dans les termes suivants :

1.

Si le loyer

payé par une famille ou une personne habitant un immeuble construit avec l'aide

des pouvoirs publics excède une part supportable de son revenu malgré

l'application des dispositions des articles précédents, l'Etat peut assumer à

fonds perdu, conjointement avec la commune et le cas échéant la Confédération,

une part supplémentaire des charges afférentes au logement de l'intéressé.

2.

Cette prise en

charge ne peut excéder la moitié de l'intérêt du capital engagé. Elle peut être

portée aux trois quarts de cet intérêt lorsqu'il s'agit d'appartements de 1 ou

2.

pièces pour personnes âgées, d'appartements pour invalides ou d'appartements

de 4 pièces ou plus destinés à des familles nombreuses. A titre exceptionnel,

le Conseil d'Etat peut apporter d'autres dérogations à la règle générale dans

les cas qu'il estime justifiés.

3.

La participation communale est

en principe égale à celle de l'Etat. Toutefois, le Conseil d'Etat a la

possibilité de diminuer ou de supprimer les contributions de la commune afin de

tenir compte de la situation et de ses possibilités. Il peut accepter aussi que

la part communale soit assumée par un tiers. L'aide prévue au présent article

peut être accordée à des locataires habitant des immeubles du marché libre à la

condition que les loyers ne soient pas excessifs et que le propriétaire de

l'immeuble accepte que le loyer de l'appartement intéressé ne puisse être

augmenté sans l'accord des autorités compétentes.

L’exposé des motifs du Conseil d’Etat précisait que

cette disposition répondait à une motion déposée par le député Armand Barman le

22.

septembre 1070. Il s’agissait d’aider les familles pour lesquelles le

subventionnement de la construction en elle-même ne suffisait pas avec des

loyers qui restaient encore trop onéreux. Un barème devait déterminer la relation

revenu/loyer supportable, dont le principe était prévu par la loi. La prise en

charge était fixée à la moitié de l’intérêt du capital engagé relatif à l’appartement

concerné et aux trois quarts de cet intérêt pour les logements destinés aux

personnes âgées, aux invalides et aux familles nombreuses. La solution proposée

permettait notamment de tenir compte d’une éventuelle hausse du taux

hypothécaire, pour les cas et dans la mesure où les dispositions d’exécution le

permettraient. Il était prévu aussi que le Conseil d’Etat puisse prendre des

mesures dérogatoires exceptionnelles pour les situations où cela se justifiait

(BGC printemps 1975 p. 1030). L’aide financière pouvait aussi intervenir pour

des locataires d’immeubles du marché libre à la condition que les loyers ne

soient objectivement pas excessifs et que le propriétaire accepte que le loyer

de l’appartement en cause ne puisse être augmenté sans l’accord de l’ancien

Office cantonal du logement (BGC printemps 1975 p. 1031). La commission du

Grand Conseil chargée de se prononcer sur le projet de loi a donné son soutien

à cette proposition en relevant que la notion d’allocation de logement

permettait d’individualiser l’aide des pouvoirs publics; selon le rapport, il

s’agissait de l’une des innovations marquantes de la nouvelle loi, approuvée à

l’unanimité par la commission (BGC printemps 1975 p. 1069). La disposition sur

l’aide individuelle au logement a été adoptée sans discussion avec les

remerciements du motionnaire Armand Barman (BGC printemps 1975 p. 1321).

c) Un premier règlement provisoire sur les

conditions d’octroi de l’aide individuelle en matière de logement a été adopté

par le Conseil d’Etat le 16 décembre 1977 (ROLV 1977 p. 555). Le règlement

provisoire précise le mode de calcul du revenu déterminant (art. 3) en tenant

compte des éléments de la fortune (art. 4) et fixe le nombre de personnes par

logement, sous réserve de dérogations accordées en raison de circonstances

spéciales par l’office communal du logement (art. 6). Le règlement provisoire fixe

le barème, qui détermine en fonction du revenu déterminant, la part admissible

du revenu total brut pouvant être affectée au loyer. Le montant de l’aide

individuelle correspond ainsi à la différence entre le loyer net supportable et

le loyer effectif. Le règlement du 18 mars 1988 sur les conditions de l’octroi

de l’aide individuelle en matière de logement (ROLV 1988 p. 38) a remplacé le

règlement provisoire de 1977. Son champ d’application a été limité aux seuls

cas où le locataire doit faire face à une augmentation de loyer résultant de

l’échéance de l’appui financier des pouvoirs publics en faveur de la

construction.

Dans son rapport au Grand Conseil

sur la politique cantonale du logement de 2006, le Conseil d’Etat s’est

déterminé sur l’aide personnalisée au logement, en particulier sur une demande

des grandes communes du canton visant l’introduction d’une nouvelle aide

généralisée au logement, complémentaire à l’aide à la construction de logements

à loyers modérés, destinée à favoriser la mixité sociale. Le Conseil d’Etat a

pris acte de cette demande, mais en raison des impératifs posés par la

planification financière notamment, et de la nécessité de coordonner ce type de

mesure avec l’aide sociale vaudoise, il a pris l’option, dans un premier temps,

de concentrer son action immédiate pour résorber la pénurie tout en accentuant

son aide au logement pour les ménages à revenus modestes. La question de l’aide

individuelle pouvait être examinée dans un deuxième temps; il était nécessaire que

la question de l’aide individuelle soit développée dans le cadre d’un projet

mené conjointement par le SELT et le Service de prévoyance et d’aide sociales

(SPAS), pour disposer d’éléments statistiques suffisants. Il convenait de se

fonder en effet sur des données précises concernant d’une part les personnes

bénéficiant de l’aide sociale et d’autre part les ménages occupant les

logements à loyers modérés pouvant bénéficier de l’aide (BGC, mars 2006, p.

8607-8608). Le rapport précise encore qu’au 31 décembre 2003, 33 locataires

dans le canton bénéficiaient de l’aide individuelle au logement (BGC mars 2006,

p. 8651).

Les études entreprises

conjointement entre le SELT et le SPAS ont abouti à l’adoption du règlement sur

l’aide individuelle au logement du 5 septembre 2007 (RAIL ; RSV 840.11.3).

Le règlement reprend pour l’essentiel les principes du règlement provisoire de

1979, qui avaient été abandonnés par le règlement de 1988. L’aide est ainsi

applicable aux locataires du marché libre et aux locataires des logements construits

avec l’aide des pouvoirs publics (art. 2 RAIL). Elle a pour but d’apporter une

aide financière directe à certains ménages qui disposent d’une autonomie

financière suffisante pour subvenir à leurs besoins, mais qui doivent supporter

une charge locative trop importante par rapport à leurs revenus (art. 1er

al. 1 RAIL). Les conditions et le montant de l’aide sont déterminés dans le

cadre d’un modèle cantonal, fixé par arrêté du Conseil d’Etat, qui précise les

types de ménages pouvant bénéficier de l’aide, les limites du revenu

déterminant, le taux d’effort supportable et le loyer maximum par catégorie de

logement (art. 3 RAIL). L'aide individuelle ne peut être accordée que si la

commune du lieu de domicile participe, selon le modèle cantonal, à la moitié du

montant de l’aide (art. 4 RAIL). En outre, seul le locataire qui n’est pas au

bénéfice des prestations de l’aide sociale peut bénéficier de l’aide

individuelle (art. 7 RAIL).

d) En définitive, le tribunal estime que l’art. 29

LL constitue une base légale suffisante pour l’adoption par le Conseil d’Etat

de la réglementation sur l’aide individuelle au logement. La délégation

législative fixe les critères principaux pour déterminer les bénéficiaires de

l’aide. Il s’agit des familles ou personnes habitant un immeuble construit avec

l'aide des pouvoirs publics et dont le loyer excède encore une part supportable

de leurs revenus (art. 29 al. 1 LL). La manière de fixer les prestations est

aussi définie avec précision. La prise en charge des pouvoirs publics ne peut

excéder la moitié de l'intérêt du capital engagé, et elle peut être portée aux

trois quarts de cet intérêt lorsqu'il s'agit d'appartements de 1 ou 2 pièces

pour personnes âgées, d'appartements pour invalides ou d'appartements de 4

pièces ou plus destinés à des familles nombreuses (art. 29 al. 2 LL). Enfin, la

délégation législative fixe les règles de la participation communale à l’aide

financière et permet d’accorder l’aide à des locataires habitant des immeubles

du marché libre à la condition que les loyers ne soient pas excessifs (art. 29

al. 3 LL). Il apparaît ainsi que la base légale définit les

lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat, les modalités concrètes de

l’octroi de l’aide étant fixées dans la réglementation d’exécution, conformément

aux exigences de la jurisprudence fédérale (ATF 131 II 361 consid.

7.4

p. 385).

4.

La recourante se plaint essentiellement du fait que

la décision communale ne tient pas compte de sa situation effective de famille,

séparée, et de la nécessité qu’elle a de réserver une pièce pour l’exercice du

droit de visite de sa fille aînée, pièce qu’elle avait d’ailleurs occupée avant

la séparation.

a) L’autorité intimée

explique que la réglementation cantonale ne permet pas l‘octroi de l‘aide

individuelle lorsque le nombre d’occupants est inférieur de 2 par rapport au

taux d’occupation. L’exercice du droit de visite, un week-end sur deux et pendant

la moitié des vacances, ne pourrait être assimilé à une occupation permanente

ou à une garde partagée de sorte que l’appartement se trouverait en situation de

sous occupation. La recourante aurait ainsi le choix de conserver son logement

actuel sans bénéficier de l’aide individuelle ou de rechercher un logement plus

petit pour lequel l’aide pourrait être accordée. L’autorité intimée précise

encore qu’elle a adopté une directive qui précise la manière de traiter le cas

particulier de la garde des enfants et de l’exercice du droit de visite par le

parent auquel la garde n’a pas été confiée.

b) Il convient d’examiner en premier

lieu si la décision communale est compatible avec le principe d’égalité (art. 8

al. 1 Cst). Selon la jurisprudence fédérale, une décision viole le principe de

l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne

se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à

réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu

des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité

de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière

différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se

rapporte à une situation de fait importante. Les situations comparées ne

doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude

doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la

décision à prendre (ATF 134 I 23 consid.

9.1

p. 42 s.; 131 I 1 consid. 4.2 p.

6.

s.; 129 I 113 consid. 5.1

p. 125 et les arrêts cités).

c) En l’espèce,

la décision attaquée est fondée sur l’art. 17 RAIL dont la teneur est la suivante :

« Art. 17 Degré

d’occupation

1.

Lorsque le

nombre d'occupants du logement est égal ou supérieur au nombre de pièces du

logement, le montant de l'aide individuelle calculée selon le présent règlement

est versé intégralement.

2.

Lorsque le

nombre d'occupants est inférieur de un par rapport au nombre de pièces du

logement, le montant de l'aide individuelle calculée selon le présent règlement

est divisé par le nombre de pièces du logement et multiplié par le nombre

d'occupants.

3.

Pour les

familles monoparentales, le montant de l'aide calculée selon le présent

règlement est versé intégralement lorsque le nombre d'occupants est inférieur

de un par rapport au nombre de pièces du logement.

4.

Si le nombre

d'occupants est inférieur de deux par rapport au nombre de pièces du logement,

l'aide individuelle n'est pas octroyée. »

La directive du SELT du 8 juillet

2009, précisant les critères pour la prise en compte des enfants dans les types

de ménages, apporte les précisions suivantes :

« (…)

Les

types de ménages pouvant bénéficier d’une aide individuelle au logement (AIL),

selon les articles 3 lettre a RAIL et 2 AMCAIL, doivent être composés d’un

enfant au moins.

Le

demandeur de l’AIL doit bénéficier du droit de garde ou avoir droit au versement

d’une allocation familiale, ou encore à une prestation en faveur de la famille

au sens de la loi du 23 septembre 2008 d’application de la loi fédérale sur les

allocations familiales et sur les prestations cantonales en faveur de la

famille (LVLFam (RSV 836.01).

Le

juge peut attribuer la garde à la mère de l’enfant (avec droit de visite à son

père), à son père (avec droit de visite à sa mère) ou aux deux parents (garde

partagée). Dans ce cas-ci, et lorsque les deux parents viendraient à demander

l’AIL, l’enfant serait pris en considération tant pour la détermination du

droit de sa mère que pour celui de son père.

En

revanche, lorsque le demandeur exerce un droit de visite un week-end sur deux

et durant la moitié des vacances scolaires, l’enfant concerné n’est pas pris en

compte dans la composition du ménage.

(…) »

La directive a toutefois été adoptée

après le dépôt du recours, mais les principes qu’elle définit ont été fixés par

le SELT en se fondant sur la pratique cantonale en matière d’octroi de

logements subventionnés (déterminations du SELT du 1er avril 2009). Une telle

directive n’est pas contraire au principe de l’égalité de

traitement. D’une part, la situation d’une famille avec la présence d’un

enfant dont la garde a été confiée au parent n’est effectivement pas comparable

à la situation où seul le droit de visite est confié au parent. Le parent

auquel la garde de l’enfant a été confiée doit aménager dans son appartement

l’espace nécessaire à la vie et au développement de l’enfant, alors que le

parent chez qui le droit de visite est exercé n’assume la présence de l’enfant

dans son logement que de manière occasionnelle, selon les modalités convenues

pour le droit de visite, soit en l’espèce : un week-end sur deux et

pendant la moitié des vacances scolaires correspondant à 26 week-ends par année

et 6 semaines de vacances. D’autre part, l’art. 17 RAIL tient compte de la

situation des familles monoparentales en permettant de verser intégralement

le montant de l’aide lorsque le nombre d'occupants est inférieur de un par

rapport au nombre de pièces du logement ; de cette manière, l’adulte seul

est compté comme un couple pour les familles monoparentales. Il

est vrai que la recourante bénéficie d’un loyer particulièrement avantageux

pour un appartement de 4,5 pièces (1'300 fr. par mois) alors que le modèle

cantonal, résultant de l’arrêté du 5 septembre 2007 (AMCAIL), fixe le montant

du loyer maximum pour un appartement de 3 pièces à 1'500 fr. par mois. Mais la

réglementation cantonale ne permet pas de tenir de cette situation

particulière, puisque les seules dérogations qui peuvent être accordées

concernent la limite inférieure de revenu, notamment lorsque l’octroi de l’aide

individuelle au logement permet au locataire de ne plus requérir les

prestations de l’aide sociale (art. 8 al. 1 let. a RAIL).

5.

Il résulte des explications qui précèdent que le

recours doit être rejeté, et la décision attaquée maintenue. Conformément à la

pratique du tribunal en matière de prestation sociale, l’arrêt est rendu sans

frais ; il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de l’Office communal du logement de

Morges maintenue.

III.

Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de

dépens.

Lausanne, le 30 avril 2010

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi

ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral à Lausanne. Le recours s'exerce conformément aux articles 40

ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.