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Décision

PS.2009.0011

CDAP - PS.2009.0011 - 2010-10-29 - X c/ Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires

29 octobre 2010Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La recourante, née en 1972, a eu une fille née

le 12 décembre 1996. Lors de son mariage, le 15 mars 1997, son enfant a été

inscrite à l'Etat civil comme étant la fille de l'époux de la recourante. Après

la séparation des époux en 2000, l'époux a été astreint à une pension mensuelle

pour sa fille, d'abord par prononcés de mesures provisionnelles, puis par la

convention sur effets accessoires ratifiée par le jugement de divorce du 21

octobre 2003. N'en obtenant pas le paiement, la recourante s'est adressée en

décembre 2002 au Bureau de recouvrement et d'avances sur pensions alimentaires

(BRAPA), qui lui a accordé des avances en fonction de la composition de sa

cellule familiale et de ses revenus, en dernier lieu par décision du 15 février

2007. Le droit aux avances a cessé le 1er octobre 2007 en raison du

fait que le revenu déterminant (compte tenu du revenu de son compagnon qui est

le père de son dernier enfant) dépassait les normes prévues.

Suite à des tensions entre les

ex-époux et à des déclarations de l'enfant, en octobre 2005, selon lesquelles

il ne serait pas son père, l'ex-époux de la recourante a fait procéder à une

expertise sur la base de laquelle il a fait constater par jugement du 28

octobre 2008 que l'enfant n'était pas sa fille.

B.

Par décision du 2 février 2009, le BRAPA, se

référant au jugement du 28 octobre 2008, a rendu une décision du 2 février 2009

dont la motivation est la suivante:

"Compte tenu de ce jugement, vous êtes

redevable auprès de notre service de toutes les avances perçues dès l’ouverture

du dossier jusqu’à ce jour, soit un montant de frs. 19’610.04 selon le relevé

de compte annexé.

Dès lors, vous voudrez bien nous retourner

un exemplaire de ce relevé de compte dûment daté et signé, valant ainsi

reconnaissance de dette, et nous faire parvenir votre proposition pour le

remboursement de ce montant."

C.

Par acte du 5 mars 2009, la recourante demande

en bref l'annulation de cette décision. L'autorité intimée conclut au rejet du

recours.

La recourante a obtenu l'assistance

judiciaire par décision du bureau compétent du 1er avril 2009.

D.

La présente cause a donné lieu à une procédure

de coordination au sein de la troisième Cour de droit administratif et public

(à savoir les juges Pierre-Andre Berthoud, Alain Zumsteg, Eric Brandt, Pierre Journot, Vincent

Pelet, Isabelle Guisan François Kart, Aleksandra Favrod, Daniele Revey, Robert

Zimmermann, Pascal Langone, Xavier Michellod, Remy Balli et Imogen Billotte). La solution adoptée par la majorité des juges lie la section

appelée à statuer, conformément à l’art. 34 du règlement organique du Tribunal

cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC ; RSV 173.31.1).

La section saisie de la présente

cause a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Les prestations litigieuses ont été allouées

d'abord en application de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide

sociales (LPAS), puis en vertu de la loi sur le recouvrement et les avances sur

pensions alimentaires du 10 février 2004, entrée en vigueur le 1er

janvier 2006 (LRAPA). A cette dernière date, deux lois spéciales se sont

substituées à la LPAS: la loi sur l’action sociale vaudoise (LASV) traitant de

l’aide sociale par l’octroi du revenu d’insertion (RI), et la LRAPA, régissant

l’action de l’Etat en matière d’avances sur pensions alimentaires et de

recouvrement de celles-ci.

Le tribunal a déjà jugé (PS.2006.0071

du 3 janvier 2008) que même si les avances litigieuses ont été versées tant

sous l'empire de l'ancien droit que du nouveau, ce dernier est seul applicable

à leur restitution. L'art. 13 LRAPA, qui traite à son alinéa premier la manière

de réclamer la restitution de l'indu, à son alinéa second la portée d'une

décision de restitution en matière de poursuite et à son alinéa troisième la

remise de l'obligation de restituer, doit être considéré dans son ensemble

comme une disposition de procédure. Or, une telle disposition est applicable

dès son entrée en vigueur même à des faits révolus (ATF 98 IV 73; André Grisel,

Traité de droit administratif, I, p. 155).

2.

La décision attaquée se réfère au jugement en

contestation de filiation du 28 octobre 2008 et ne contient aucune motivation

en droit. Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée invoque l'art. 62 du

Code des obligations sur l'enrichissement illégitime, mais elle conteste

néanmoins que la recourante puisse invoquer l'art. 65 CO (recte: 64 CO) qui

permettrait à la recourante de faire valoir qu'elle n'est plus enrichie.

L'autorité intimée conclut dans sa dernière phrase que "seul un examen

sous l'angle de l'art. 13 alinéa 3 LRAPA peut se faire, la bonne foi et la

situation économique de X.________ devant être examinées", mais elle ne se

prononce pas sur ces deux dernières questions.

C'est à tort que l'autorité intimée

se fonde sur les règles du droit privé. La question du remboursement de l'aide

sociale ou des avances sur pensions alimentaires est réglée de manière exhaustive

par les règles du droit public. Elle est d'ailleurs gouvernée, du moins pour

l'aide sociale au sens strict, par une disposition constitutionnelle cantonale

depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution vaudoise du 14 avril 2003

(Cst-VD, RSV 101.01).

3.

On rappellera à ce sujet que l'art. 60 let. b Cst-VD

prévoit que l'Etat et les communes assurent à chaque personne habitant le

canton les conditions d'une vie digne "par une aide sociale en principe

non remboursable". Le principe d'une aide non remboursable renverse

l'ancienne règle de l'art. 25 al. 1 LPAS, à teneur duquel les personnes qui

avaient bénéficié de l'aide sociale étaient tenues de la rembourser dans la

mesure où leur situation financière ne risquait pas d'en être compromise.

L'art. 26 LPAS permettait au département de réclamer, par voie de décision,

"le remboursement de toutes les prestations dues, y compris celles

perçues indûment". On ne distinguait donc pas selon que le

remboursement concernait l'indu ou l'aide due (PS.2005.0285 du 29 décembre

2005). La jurisprudence a considéré que le principe constitutionnel prévoyant

une aide non remboursable n'était pas directement applicable, si bien qu'il ne

pouvait pas être opposé aux décisions exigeant le remboursement rendues sous

l'empire de la LPAS (PS.2003.0186 du 17 mars 2004; PS 2005.0364 du 4 décembre

2007). Cependant, cette situation est révolue depuis l'entrée en vigueur des

lois citées ci-dessus qui ont remplacé la LPAS: en principe, le remboursement

n'est exigé que pour les prestations obtenues indûment. Pour ce qui concerne la

LASV (on reviendra plus loin sur l'art. 13 LRAPA), le nouveau dispositif

prévoit la non-remboursabilité des aides, sauf pour certains cas particuliers

(BGC du 4 novembre 2003, p. 4200, réponse du Conseil au postulat Gottraux).

L'exposé des motifs du Conseil d'Etat de la LASV précise ce qui suit (BGC cité,

p. 4225, ad art. 40 du projet):

"Hormis le cas de fraude, le texte de

loi stipule que l’aide sociale reste remboursable lorsque le bénéficiaire entre

en possession d’une fortune (héritage, don, gain de loterie notamment), mais

non pas en cas de revenu provenant d’une activité lucrative. Cette conception

du remboursement est conforme à l’article 60 lettre b de la Constitution

vaudoise."

Le régime instauré par la LASV

résulte des dispositions suivantes:

Art. 41 - Obligation de rembourser

La personne qui, dès la majorité, a obtenu

des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides

exceptionnelles, est tenue au remboursement :

a. lorsqu'elle les a

obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution,

totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une

situation difficile;

b. lorsqu'elle a

obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la

réalisation de ses biens;

c. lorsqu'elle entre

en possession d'une fortune mobilière ou immobilière;

d. dans le cas

mentionné à l'article 46, alinéa premier.

Art. 42 - Héritiers

Les héritiers sont tenus au remboursement de

l'aide touchée par le bénéficiaire défunt pour autant qu'ils tirent profit de

la succession et jusqu'à concurrence de celui-ci.

Art. 43 - Décision

1.

L'autorité compétente réclame, par voie de décision, le remboursement des

prestations.

2.

La

décision entrée en force est assimilée à un jugement exécutoire au sens de

l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.

Art. 44 - Prescription

1.

L'obligation de remboursement se prescrit par dix ans à compter du jour où la

dernière prestation a été versée. A l'égard des héritiers de la personne aidée,

l'obligation de remboursement se prescrit par une année dès la dévolution de la

succession.

2.

Lorsqu'un bénéficiaire a induit en erreur l'autorité compétente sur sa

situation financière, le délai de prescription court dès que l'erreur a été

découverte. Toutefois la prescription est acquise dans tous les cas après vingt

ans à compter du jour où la dernière prestation a été versée.

Le législateur a en outre

expressément décidé d'appliquer ce nouveau régime aux prestations (celles de

l'Aide sociale vaudoise) accordées sous l'ancien droit, "en effaçant en

quelque sorte la dette des bénéficiaires de l'Aide sociale" (BGC du 11

novembre 2003, p. 4430 s.). C'est ainsi que l'art. 80 (art. 78 bis lors des

débats) LASV prévoit ce qui suit:

Art. 80 - Obligation de rembourser

Les articles 41 à 44 de la présente loi

s'appliquent aux prestations d'aide sociale qui ont été versées en vertu de la

LPAS.

4.

On rappellera encore que l'art. 25 LPAS, qui

prévoyait le remboursement de l'aide sociale, réservait formellement l'art. 20b

LPAS. C'est cette unique disposition qui régissait dans la LPAS les avances sur

pensions alimentaires, dans les termes suivants:

Art. 20b - Avances sur pensions

alimentaires

L’Etat peut accorder au créancier d’aliments

- enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile des

avances, totales ou partielles, sur les pensions futures. Un règlement du

Conseil d’Etat fixe les montants des limites de fortune et de revenus en deçà

desquelles les avances sont octroyées.

Les montants versés à ce titre ne sont pas

remboursables par la personne bénéficiaire. L’octroi d’avances au créancier

d’aliments est subordonné à la cession à l’Etat des droits de ce dernier sur la

pension future.

Le créancier d’aliments peut en outre céder

expressément à I’Etat ses droits sur les pensions échues dans les douze mois

antérieurs à son intervention.

A concurrence de la pension alimentaire

courante, l'Etat cessionnaire versera au créancier d’aliments tout montant

récupéré qui excède ses avances.

Malgré le principe selon lequel les

avances sur pensions alimentaires n'étaient pas remboursables (alinéa 2

ci-dessus), l'art. 21 al. 3 du règlement d'application du 18 novembre 1977 (ancien

RSV 5.17 lettre A) prévoyait que les avances pouvaient

être refusées ou supprimées et le remboursement des montants indûment touchés

exigé, si le bénéficiaire taisait des faits importants ou dissimulait des

pièces utiles. La nouvelle LRAPA prévoit

toujours que les avances ne sont pas remboursables (art. 9 al. 4 LRAPA) mais elle

introduit quelques articles plus loin la possibilité d'exiger le remboursement

(art. 13 LRAPA, sur lequel on reviendra ci-dessous).

5.

Il résulte des dispositions citées ci-dessus que

dans le régime du revenu d'insertion organisé par la LASV, les éléments de

faits ou de droit postérieurs au versement des prestations ne justifient le

remboursement que dans les cas prévus par la loi, à savoir, outre le cas de

fraude ou d'erreur, en cas de dévolution patrimoniale exceptionnelle, ou

lorsque l'aide a été accordée dans l'attente de la réalisation des biens du

bénéficiaire, ou encore dans l'hypothèse de l'art. 46 LASV (subrogation,

versement rétroactif de prestations d'assurance).

De tels motifs de remboursement ne

sont pas prévus pour les avances sur pension alimentaire (v. toutefois l'art.

46.

LASV, dont la portée en la matière n'est pas très claire), ce qui s'explique

probablement que par le fait que le remboursement est censé intervenir grâce au

fait que l'Etat obtient la cession de la créance contre le débiteur de la

pension (art. 9 al. 2 LRAPA).

6.

Pour ce qui concerne le régime actuel des

avances sur pensions alimentaires, l'art. 13 LRAPA a la teneur suivante:

Art. 13 LRAPA - Remboursement

1.

Le

service réclame par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le

remboursement des prestations perçues indûment.

2.

La

décision entrée en force est assimilée à un jugement exécutoire au sens de

l'article 80 de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite.

3.

Le

bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution que dans la mesure où il

n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile.

Cette disposition correspond au

projet du Conseil d'Etat (BGC du 3 février 2004 p. 7346). Elle n'a fait l'objet

d'aucun commentaire, ni dans l'exposé des motifs (BGC cité, p. 7342), ni dans

le rapport de la commission (BGC cité, p. 7359), et elle a été adoptée sans

débats par le Grand Conseil (BGC cité, p. 7389). Quant au règlement

d'application de la loi (RLRAPA, RSV 856.36.1), il précise ce qui suit:

Art. 15 - Remboursement (Art. 13 LRAPA)

Le Service exige le remboursement des

montants indus si le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des

pièces utiles.

En l'espèce, est déterminante pour

le remboursement la question de savoir si les avances ont été perçues indûment

au sens de l'art. 13 LRAPA. Interprétée à la lumière de l'art. 15 RLRAPA, cette

disposition ne serait applicable que si le bénéficiaire tait des faits

importants ou dissimule des pièces utiles, ce qui n'est pas le cas en l'espèce:

même l'autorité intimée ne le prétend pas. La loi prévoit cependant que le

remboursement peut aussi être exigé du bénéficiaire de bonne foi (art. 13 al. 3

LRAPA), ce qui montre que le remboursement peut aussi être exigé en l'absence de

la fraude définie à l'art. 15 RLRAPA. Cette situation peut survenir en cas

d'erreur de calcul ou si les avances ont été accordées sans tenir compte de la

situation existante, par exemple quant à la composition de la cellule familiale

ou des revenus déterminants. Une telle erreur n'est pas réalisée en l'espèce.

Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant si ou dans quelle

mesure la loi permettrait à l'autorité d'exiger le remboursement des avances

sur pension alimentaire dans des hypothèses analogues à celles (notamment en

cas de dévolution patrimoniale exceptionnelle ou de perception d'un arriéré

d'autres prestations) où la LASV permet d'exiger le remboursement du revenu

d'insertion, nonobstant le principe constitutionnel de non-remboursabilité de

l'aide sociale.

Se pose en revanche, puisque les

avances litigieuses trouvent leur fondement dans une créance alimentaire

impayée, la question de savoir quel doit être, après l'octroi des avances,

l'effet sur celles-ci du sort juridique ultérieur de la créance alimentaire. Cette

créance peut s'éteindre par exemple dans l'hypothèse où, à l'insu du

bénéficiaire et de l'autorité qui fournit les avances, le débiteur de la

pension serait décédé: en effet, l'obligation d'entretien s'éteint avec la mort

du parent (Hegnauer, Berner Kommentar, Berne 1997, note 22 ad art. 277 CC). Il

est possible aussi que la décision judiciaire fixant ou ratifiant (art. 4 LRAPA)

l'obligation d'entretien soit invalidée avec effet rétroactif (révision, vice

du consentement, etc.). La question de savoir si les avances versées dans de

telles conditions sont des "prestations perçues indûment" au sens de

l'art. 13 LRAPA est délicate. Le tribunal n'a pas de raison de la trancher ici.

Pour ce qui concerne en revanche

l'hypothèse, réalisée dans la présente cause, d'un jugement en contestation qui

écarte la filiation, le tribunal constate que de manière générale, le versement

d'avances sur pensions alimentaires se fonde sur une décision judiciaire

prévoyant des contributions d'entretien et non pas sur le fait que le débiteur

serait réellement le père de l'enfant. Le BRAPA n'a pas le pouvoir de modifier

la portée du jugement de divorce en s'écartant des faits retenus dans le

jugement ou en procédant à une application différente des règles de droit

civil. En l'espèce, le tribunal tient pour déterminant le fait que durant la période

durant laquelle le BRAPA a remédié à la carence du débiteur (de 2003 à 2007),

les décisions judiciaires (prononcés de mesures provisionnelles, puis jugement

de divorce) fixant la pension due étaient en force et n'ont pas été modifiées

depuis lors. Il importe peu à cet égard qu'en statuant sur l'action en

enrichissement dirigée contre le père biologique par le père inscrit à l'état

civil, la jurisprudence ait considéré que lorsque le lien de filiation

juridique avec le père inscrit à l'état civil est supprimé par l'action en

désaveu, l'obligation d'entretien de celui-ci tombe, avec effet rétroactif au

moment où elle a pris naissance (ATF 129 III 646). Le BRAPA ne peut rien tirer,

pour s'écarter du jugement de divorce, des prétentions que le débiteur des

pensions pourrait faire valoir à l'encontre de l'enfant ou de la mère. Ce qui

est déterminant, c'est que les avances ont été versées en leur temps

conformément à la situation de fait et de droit en vigueur au moment de leur

allocation. Elles ne sont pas des prestations versées indument au sens de

l'art. 13 LRAPA et ne peuvent donc pas faire l'objet d'une décision de

remboursement en application de cette disposition. En effet, dans un domaine

proche de l'aide sociale désormais dominée par le principe de la

non-remboursabilité, il n'y a pas lieu de donner à cette disposition une

interprétation extensive qui permettrait d'exiger le remboursement de

prestations dont l'octroi ne provient ni d'une fraude ni d'une erreur sur la

réelle situation de fait ou de droit en vigueur au moment où les prestations

ont été fournies.

7.

Les considérants qui précèdent justifient

l'admission du recours, l'annulation de la décision attaquée et l'octroi de

dépens à la recourante.

On observera au passage que la

prétention de l'autorité intimée d'obtenir une reconnaissance de dette signée

est à la fois dépourvue de base légale et inutile, la loi conférant cas échéant

force exécutoire à sa décision (art. 13 al. 3 LRAPA). Quant à l'allusion (non

motivée) à la situation économique de la recourante formulée dans la dernière

phrase de la réponse au recours, elle semble indiquer que pour l'autorité

intimée, il s'agirait d'examiner ultérieurement si le remboursement mettrait la

recourante dans une situation difficile. Il est douteux qu'une telle procédure

en deux temps soit conciliable avec la LRAPA et la jurisprudence rendue à ce

sujet (PS.2006.0071 du 3 janvier 2008) mais la question n'a pas à être

examinée, vu l'annulation de la décision attaquée.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Bureau de recouvrement et

d'avances de pensions alimentaires du 2 février 2009 est annulée.

III.

L'arrêt est rendu sans frais.

IV.

La somme de 1800 (mille huit cents) francs est

allouée à la recourante à titre de dépens à la charge du Service de prévoyance

et d'aide sociale, Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires

Lausanne, le 29 octobre 2010

Le

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours

doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les

motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme

moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient

en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.