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Décision

PS.2009.0041

CDAP - PS.2009.0041 - 2009-12-07 - X.________ c/Département de l'intérieur, EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants

7 décembre 2009Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Par décision de l'Office fédéral des réfugiés (ODR)

des 23 janvier 1991 et 5 février 1992, les premières demandes d'asile de X.________

et de Y.________, ressortissants angolais, ont été rejetées. Les intéressés ont

quitté la Suisse le 21 mai 1992. Il y sont revenus le 2 août 1993, accompagnés

de leurs deux enfants déjà nés à cette époque, et ont déposé une nouvelle

demande d'asile.

B.

Par décision du 18 mars 1994, l'ODR a constaté que

les intéressés n'avaient pas la qualité de réfugiés, a rejeté leur demande

d'asile, les a renvoyés de Suisse, a constaté que le refoulement vers l'Angola

n'était pas raisonnablement exigible et les a admis provisoirement en Suisse.

L'ODR a donc rendu le même jour une décision séparée prononçant l'admission

provisoire des intéressés pour une durée initiale de 12 mois et chargeant la

police des étrangers du canton de Vaud du règlement ultérieur des conditions de

cette admission provisoire.

C.

Depuis leur seconde entrée en Suisse en août 1993, X.________

et Y.________ ont été pris en charge par la Fondation vaudoise pour l’accueil

des requérants d’asile (FAREAS), depuis le 1er janvier 2008 l’Etablissement

vaudois d’accueil des migrants (EVAM). En 2002 et février 2008, ils ont eu deux

enfants. Ils se sont séparés en mai 2008.

D.

De 1993 à ce jour, X.________ semble avoir alterné

les périodes de chômage et d’assistance, entrecoupées de quelques engagements

temporaires.

E.

En 1996, X.________ a reconnu avoir touché

14'091.65 francs à titre d’assistance indue (revenus cachés) et a signé une

convention de remboursement.

F.

Le 17 novembre 2006, la FAREAS a rendu une décision

de restitution pour assistance indue (revenus non déclarés) d’une montant de

2'183 francs 85.

G.

X.________ est logé depuis le 24 janvier 2007 dans

un hébergement FAREAS, respectivement EVAM, sis à ********.

H.

Par décision du 30 mai 2007, la FAREAS a fixé les

nouvelles modalités de remboursement de la dette que X.________ avait à son

égard, soit 300 francs par jour.

I.

Le 2 novembre 2007, la FAREAS a rappelé à X.________

que sa dette s’élevait à 60’400.50 francs et qu’il était tenu de la rembourser

selon décision du 30 mai 2007 dans la mesure où il était autonome

financièrement. Il était également tenu de payer son loyer et ses primes

d’assurance-maladie. La FAREAS l’avertissait que, sans paiement de sa part,

elle se verrait dans l’obligation de l’expulser de son appartement et de lui

allouer une place dans un hébergement collectif.

J.

Le 23 novembre 2007, la FAREAS a rendu une décision

par laquelle elle supprimait les prestations d’assistance de X.________ et lui

ordonnait de libérer le logement mis à sa disposition pour le 17 décembre 2007.

K.

Le 30 novembre 2007, X.________ a effectué un

remboursement de 2'421.50 francs en faveur de la FAREAS.

L.

Par courrier du 3 décembre 2007, X.________ s’est

opposée à la décision précitée, au motif que les mesures prises à son encontre

étaient trop rigoureuses.

M.

Le 26 février 2008, l’EVAM a rendu une décision de

restitution pour assistance indue (revenus non déclarés) d’une montant de

61'372.95 francs. Le 29 février 2008, l’EVAM a rendu une décision de

restitution pour assistance indue (factures impayées) d’une montant de

23'930.05 francs.

N.

Le 29 février 2008, procédant à un examen des

montants dus, l’EVAM a informé X.________ qu’il lui devait 87'486.85 francs

(assistance indue) et que le solde à payer se montait à 58'381.95 francs.

O.

Le 4 avril 2008, l’EVAM a rejeté l’opposition de X.________.

Un ultime délai fixé au 30 avril 2008 lui a été imparti pour quitter le

logement mis à sa disposition. Il a été rendu attentif au fait que, passé ce

délai, il lui était loisible de rejoindre une structure d’hébergement

collectif, après en avoir fait préalablement la demande.

P.

Le 24 avril 2008, X.________ a interjeté recours

contre la décision sur opposition précitée auprès du Département de l’intérieur

(DINT). Il a été entendu oralement le 6 juin 2008.

Q.

Le 15 mai 2009, le DINT a rejeté le recours de X.________

et a confirmé la décision de l’EVAM. Il a estimé qu’au vu de l’ampleur de la

dette et de l’entière responsabilité de X.________ de cette situation, la

décision était proportionnée et l’intérêt public l’emportait sur les intérêts

privés du recourant.

R.

Le 17 juin 2009, X.________ (ci-après: le

recourant) a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal à l'encontre de la

décision précitée, en concluant à l’annulation de la décision, le logement dont

il dispose à ********, lui étant laissé à disposition. Il estime que la

décision attaquée porte atteinte aux art. 9 Cst.-VD (droit au respect de

la dignité humaine) et 33 Cst.-VD (droit à un logement d’urgence approprié). Il

soutient aussi que cette décision constitue en fait une sanction dépourvue de

base légale.

S.

L’EVAM s’est déterminé le 21 juillet 2009 et le

DINT le 22 juillet 2009. Celui-ci relève notamment que tous les centres gérés

par l’EVAM sont équipés de pièces privatives permettant l’accueil de visites.

T.

Le recourant a déposé des observations

complémentaires le 18 août 2009. Il conteste en particulier que la sanction ne

soit pas limitée dans le temps.

U.

L’EVAM et le DINT se sont déterminés le 7 septembre

2009. Le DINT considère que le système légal n’impose pas des sanctions

limitées dans le temps.

V.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

W.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous

dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) En tant que personne admise provisoirement, le recourant

est soumis à la loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31).

Selon l'art. 81 LAsi, les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette

loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens

reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y

pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide

d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande. Selon l'art. 82 al. 1

LAsi, l'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit

cantonal, à savoir dans le Canton de Vaud la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux

requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21). En

vertu de son art. 2 al. 1, la LARA s’applique aux personnes admises provisoirement

(englobées dans la définition « demandeurs d’asile » selon

l’art. 3 LARA).

b) Selon l'art. 20 LARA, l'assistance

est, dans la mesure du possible, octroyée sous la forme de prestations en

nature et peut prendre la forme d’hébergement, d’un encadrement

médico-sanitaire, d’un accompagnement social et, si nécessaire, d’autres

prestations en nature (al. 1); l’assistance peut en outre prendre la forme de

prestations financières (al. 2). L’art. 21 LARA prévoit que les normes

d’assistance fixent les principes relatifs au contenu de l’assistance (al. 1)

et que, sur cette base, le département édicte des directives permettant

d’établir l’assistance octroyée dans chaque cas, en tenant compte de la

situation du bénéficiaire (al. 2). En application de cette disposition, le Chef

du DINT édicte chaque année un « Guide d’assistance ».

c) L'assistance aux demandeurs d'asile

est accordée à titre subsidiaire (art. 23 al. 1

LARA). Dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un

revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui

incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat

ou l'établissement lui fournissent (art. 23 al. 2 LARA).

Les bénéficiaires de l'assistance sont

tenus de fournir des renseignements complets sur leur situation personnelle et

financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à

leur sujet. Ils doivent signaler sans retard tout changement de leur situation

pouvant entraîner la réduction ou la suppression de l'assistance (art. 22 al. 1

LARA). Les

autorités administratives communales et cantonales, les employeurs et les

organismes s'occupant des bénéficiaires fournissent gratuitement à

l'établissement les renseignements et pièces nécessaires à la détermination de

l'assistance (art. 22 al. 2 LARA).

d) L'assistance aux demandeurs d'asile et aux

mineurs non accompagnés peut être modifiée, limitée ou réduite à l'aide

d'urgence dans les cas prévus par la LAsi. L'aide d'urgence ne peut pas contre

pas être réduite (art. 69 LARA).

Selon

l’art. 83 al. 1 LAsi, applicable par renvoi de l’art. 69 LARA, les

services compétents peuvent refuser d’allouer tout ou partie des prestations

d’aide sociale, les réduire ou les supprimer si le bénéficiaire:

« a. les a

obtenues ou a cherché à les obtenir en faisant des déclarations inexactes ou

incomplètes;

b. refuse de

renseigner le service compétent sur sa situation économique ou ne l’autorise

pas à demander des informations;

c. ne communique

pas les modifications essentielles de sa situation;

d. ne fait

manifestement pas d’efforts pour améliorer sa situation, refusant notamment le

travail ou l’hébergement convenables qui lui ont été attribués;

e. résilie, sans

en référer au service compétent, un contrat de travail ou de bail ou provoque par

sa faute cette résiliation, aggravant de ce fait sa situation;

f. fait un usage

abusif des prestations d’aide sociale;

g. ne se conforme

pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l’ait menacé de

supprimer les prestations d’aide sociale ».

L’alinéa 2 prévoit que les

prestations d’aide sociale perçues indûment doivent être intégralement

remboursées et que le montant à rembourser peut être déduit des prestations

d’aide sociale à venir.

Selon l’art. 232 du Guide d’assistance

FAREAS (édition 2008), les sanctions que l’établissement

peut prononcer sont notamment les suivantes:

« • réduction des prestations d’assistance

financière (suppression des compléments 1 et 2 de la norme d’entretien ainsi

que d’éventuelles prestations supplémentaires),

• modification des modalités d’octroi des

prestations d’assistance (par exemple forfait alimentation délivré en nature),

• modification des modalités d’hébergement

(transfert d’un logement individuel dans une structure d’hébergement

collectif),

• modification des modalités d’octroi de la

prestation d’hébergement (suppression de la prestation en nature au profit, si

nécessaire, d’une prestation financière minimale permettant d’obtenir un

hébergement d’urgence),

• suppression temporaire de la prestation

d’hébergement,

• réduction de l’assistance au niveau de l’aide

d’urgence,

• en cas d’abus de droit, suppression des

prestations d’assistance ».

2.

a) Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans

une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a

le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour

mener une existence conforme à la dignité humaine.

Selon le Tribunal fédéral, le droit

fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne

garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins

élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité

humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins

médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; 131 I 166

consid. 3.1 p. 172; 130 I 71 consid. 4.1 p. 74).

L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour

assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à

la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373).

L’art. 33 Cst.-VD qui prévoit que

toute personne dans le besoin a droit à un logement

d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence

conforme à la dignité humaine ne va pas plus loin que l’art. 12 Cst.

b) Dans le canton

de Vaud, l'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action

sociale vaudoise (LASV; RSV 840.051) dans les termes suivants:

"1. Toute

personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle

n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de

détresse personnelle présente ou inéluctable.

2.

L'aide d'urgence

doit en principe être sollicitée par le bénéficiaire, à qui il peut être

demandé de collaborer à l'établissement de ses besoins et de quérir les

prestations accordées.

3.

L'aide d'urgence

est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature.

Elle comprend en principe:

a. le

logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif;

b. la

remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène;

c. les

soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale

Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;

d. l'octroi,

en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité."

c) Le Tribunal cantonal a déjà statué

à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la convention du

4.

novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés

fondamentales (CEDH; RS 0.101) et à la Constitution fédérale (cf. arrêt

PS.2006.0277 du 18 juillet 2008 confirmé par l'ATF 135 I 119; PS.2007.0214 du

14.

juillet 2008). Dans le cas PS.2007.0214, le Tribunal cantonal a

considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à une

requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, était

conforme à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des

situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour

mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art. 13 Cst. et

8.

CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art. 14

CEDH interdisant les discriminations. Dans la seconde cause (confirmée par

l'ATF 135 I 119), le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée,

selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant

illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la

dignité humaine, à l'art. 10 Cst. protégeant la liberté personnelle, à

l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations

de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une

existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH

protégeant la sphère privée et familiale.

3.

En l’espèce, la décision litigieuse supprime les

prestations d’assistance dont bénéficiait le recourant (qui se limite dès lors

à l’aide d’urgence) et lui ordonne de libérer le logement mis à sa disposition

par l’EVAM.

a) Le principe de la légalité est

consacré par l'art. 5 al. 1 Cst. qui dispose que « Le droit

est la base et la limite de l’activité de l’Etat ».

Selon l’art. 83 al. 1 LAsi, mis

en œuvre au niveau cantonal par l’art. 69 LARA, les services compétents peuvent

refuser d’allouer tout ou partie des prestations d’aide sociale, les réduire ou

les supprimer notamment si le bénéficiaire les a obtenues ou a cherché à les

obtenir en faisant des déclarations inexactes ou incomplètes (art. 83 al.

1.

let. a LAsi) ou si le bénéficiaire ne communique pas les modifications

essentielles de sa situation (art. 83 al. 1 let. c LAsi) ou encore ne

se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l’ait menacé

de supprimer les prestations d’aide sociale (art. 83 al. 1 let. g

LAsi).

Au vu des dispositions qui précèdent,

il apparaît que les sanctions prononcées par l’autorité intimée (limitation de

l’assistance à l’aide d’urgence et suppression de la prestation d’hébergement

en logement privé) en raison de prestations touchées indûment après avoir dissimulé

des revenus et en raison de remboursements non effectués malgré une menace de

suppression de l’aide sociale reposent sur des lois fédérale et cantonale au

sens formel, c’est-à-dire clairement sur une base légale suffisante.

On remarque aussi que les

dispositions susmentionnées ne prescrivent pas des sanctions d’une durée

limitée. La décision attaquée qui ne limite pas dans le temps la sanction

prononcée se fonde ainsi à cet égard également sur une base légale suffisante

(sur la proportionnalité de cette absence de limitation, cf. le considérant 3c)

ci-dessous).

Les dispositions cantonales en

cause respectent en outre les exigences constitutionnelles. On a effet vu

ci-dessus que le Tribunal fédéral a considéré que l'aide

d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile

déboutés séjournant illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7

Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10 Cst. protégeant la liberté

personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans

des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour

mener une existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst. et

8.

CEDH protégeant la sphère privée et familiale (ATF 135 I 119). Il n’y a

pas de raison de considérer qu’il en irait différemment pour un requérant

d’asile admis provisoirement, la dignité humaine devant s’apprécier de manière

égale pour toute personne séjournant en Suisse.

Quant aux dispositions fédérales, leur

constitutionnalité n’a pas à être vérifiée par le juge (art. 189

al. 4 Cst.). Celle-ci n’apparaît au demeurant pas douteuse.

b) Les sanctions administratives n’ont

pas tant pour but de punir que d’obtenir le respect des règles légales, même si

on ne peut pas leur dénier une certaine fonction répressive. L'application du

principe de la proportionnalité (découlant de l’art. 5 al. 2 Cst.) permet de

ternir compte de leur double finalité – administrative et pénale (sur cette

question, cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e

éd., Berne 2002, p. 116 ss).

Le principe de la proportionnalité

exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés

(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure

moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation

allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et

les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au

sens étroit, impliquant une pesée des intérêts (ATF 131 II 110 consid.

7.1

p. 123 et les arrêts cités). En particulier, le principe de la

proportionnalité implique, sur le plan de la procédure, l’exigence d’un

avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s'il y a

urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite

une mesure immédiate (v. not., Moor, op. cit., p. 118).

En l’occurrence, le recourant a été

pris en charge par la collectivité publique dès son arrivée en Suisse en 1993.

Très rapidement, il a abusé de l’assistance qui lui était prodiguée en cachant

des revenus qu’il aurait dû déclarer. Ces agissements se sont répétés au cours

des années au point que, le 2 novembre 2007, sa dette envers la FAREAS (en

raison des prestations reçues indûment) s’élevait à 60’400.50 francs. Ce

jour-là, la FAREAS lui a rappelé qu’il était tenu de rembourser sa dette selon

décision du 30 mai 2007 dans la mesure où il était autonome financièrement. Il

était également tenu de payer son loyer et ses primes d’assurance-maladie. La

FAREAS l’avertissait que, sans paiement de sa part, elle se verrait dans

l’obligation de l’expulser de son appartement et de lui allouer une place dans

hébergement collectif. Cette menace n’a pas incité le recourant à se conformer

aux ordres reçus.

Il ressort de cet état de fait que le

recourant réalise trois motifs de réduction de l’assistance: il a obtenu les prestations d’assistance en n’indiquant pas ses

périodes d’activité professionnelle et en ne déclarant pas les revenus perçus

(art. 83 al. 1 let. a et let. c LAsi) et en ne se conformant pas

aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l’ait menacé de supprimer

les prestations d’aide sociale (art. 83 al. 1 let. g LAsi). Tant la

menace du 2 novembre 2007 que les diverses décisions de restitution adressées

antérieurement au recourant doivent être considérés comme des avertissements

qui devaient permettre à celui-ci de se rendre compte de la gravité de ses

actes. Ces mesures n’ont toutefois eu aucun effet sur son attitude. L’autorité

était ainsi fondée à agir de manière plus incisive. Vu la durée et la gravité

des abus du recourant ainsi que l’absence de prise de conscience malgré de

nombreuses mises en garde, les sanctions prises par l’autorité n’apparaissent

pas contraire au principe de la proportionnalité. On ne voit pas quelle mesure

plus légère et néanmoins efficace l’autorité aurait pu prendre. L’atteinte

portée aux intérêts financiers de l’Etat est considérable et il était impératif

de mettre un terme aux agissements du recourant. Cet intérêt public justifie

l’atteinte portée par la décision attaquée à la qualité de vie du recourant,

dans l’optique d’un amendement, d’une autonomie financière et d’une meilleure

intégration de celui-ci, qui lui sera en fin de compte aussi profitable.

c) Le recourant soutient encore que

la sanction prononcée serait contraire au principe de proportionnalité car non

limitée dans le temps. Ce grief n’est pas fondé vu la possibilité que lui

confère l'art. 64 de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA; RSV 173.36) de demander à l'autorité de

réexaminer sa décision. L'autorité doit (c’est une obligation et non une simple

faculté) entrer en matière sur la demande si l'état de fait à la base de la

décision s'est modifié dans une mesure notable depuis sa première décision.

Par ailleurs, il ne faut pas se

méprendre sur la question du logement collectif. Le recourant n’est en aucune

manière obligé de loger dans un logement collectif. Il s’agit uniquement d’une

solution qui lui est proposée pour le cas où il ne serait pas en mesure de

subvenir lui-même à ses besoins. En effet, en tant que requérant admis

provisoirement, il peut obtenir de la part des

autorités cantonales une autorisation d’exercer une activité lucrative,

indépendamment de la situation sur le marché de l’emploi et de la situation

économique (85 al. 6 LEtr; art. 53 OASA). Avec le revenu

de son activité lucrative, le recourant serait libre de louer un logement qui

correspondrait mieux à ses attentes qu’un logement collectif.

4.

Il découle des considérations qui précèdent que le

recours est mal fondé et doit être rejeté. Le présent arrêt est rendu sans

frais.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département de l'intérieur du 15 mai

2009 est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 7 décembre 2009

La présidente: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et

être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.