PS.2009.0055

CDAP - PS.2009.0055 - 2010-03-02 - X c/Instance juridique chômage Service de l'emploi, Office régional de placement de Lausanne, Centre social régional de Lausanne

2 mars 2010Français21 min

Faits

Vu les faits suivants

A.X.________, né en 1960, bénéficie des prestations

d’assistance depuis juillet 2000, suite à la mise en liquidation d’2.********,

qu’il avait créée et dont il assumait la direction, et la radiation de sa

raison individuelle homonyme. Toutes deux avaient pour but le conseil dans le domaine de la communication et le commerce

d'articles de diverse nature. Dès

mai 2001, il a également perçu l’indemnité de chômage et, à l’épuisement du

délai-cadre d’indemnisation, le revenu minimum d’insertion (RMR), l’aide

sociale vaudoise (ASV) et le revenu d’insertion (RI) lui ont successivement été

versés. A plusieurs reprises, il a fait l’objet de décisions de suspension de

son droit à l’indemnité et de réduction des prestations d’assistance.

Depuis 2004, A.X.________ tente de développer un

projet de conseiller en communication et d’organisateur d’événements culturels,

sous une forme indépendante ou associative. A ce titre, il a participé à

plusieurs manifestations mais, à ce jour, cette activité n’a généré aucun revenu.

Le 25 janvier 2008, il a consenti à un transfert en suivi professionnel. Dans

un premier temps, A.X.________ a été inscrit à l’ l’Office régional de

placement de 1.******** (ci-après: ORP) comme demandeur d’emploi à 80%, le

reste du temps étant consacré à la mise sur pied de son projet. Cette

inscription a été rectifiée le 26 mars 2008 et A.X.________ a été inscrit dès

cette date en tant que demandeur d’emploi à plein temps, son projet étant censé

être développé durant son temps libre. Dans le cadre de son insertion

professionnelle, il est suivi par l’ORP depuis le 26 mars 2008.

Le 15 mai 2008, A.X.________ a été assigné par

l’ORP à suivre durant six mois une mesure relative au marché du travail

(« Jusqu’à l’emploi ») auprès de 3.******** S.àr.l. (ci-après:

3.********), à 1.********. Le 20 mai 2008, le Centre social régional de

1.********* (ci-après: CSR) l’a averti de ce que tout manquement aux exigences

posées par l’ORP pouvait entraîner une sanction sous forme de réduction du RI. A.X.________

ne s’étant pas présenté à l’entretien de conseil agendé le 23 mai 2008 à l’ORP,

le CSR l’a sanctionné le 12 juin 2008 sous la forme d’une réduction de 15% du

forfait entretien du RI durant deux mois. Le 22 juillet 2008, A.X.________ a

abandonné sans motifs la mesure qui lui avait été assignée chez 3.******** le

15 mai 2008 et dont le début avait été reporté du 2 juin 2008 au 7 juillet 2008.

Il a en outre annulé trois rendez-vous d’entretien de conseil à l’ORP pour des

entretiens d’embauche et un mal de dos, non confirmés. A.X.________ a annulé un

quatrième rendez-vous, fixé le 25 juillet 2008, se plaignant de son conseiller

ORP, soit B.Y.________. Lors de l’entretien du 29 juillet 2008 avec son

conseiller ORP et le chef d’office, il est revenu sur son projet et a annoncé

qu’il avait en parallèle été engagé comme parqueteur dès le 1er

octobre 2008 pour un taux d’activité de 25%, ce qu’il n’a jamais pu confirmer.

Il n’a plus honoré les entretiens de conseil fixés par la suite par son

conseiller ORP.

Le 29 août 2008, A.X.________ a été soumis à un

examen de son aptitude au placement. Le 8 septembre 2008, la division juridique

de l’ORP a constaté son aptitude à cet égard, tout en lui rappelant que son

inscription auprès de l’ORP comme demandeur d’emploi lui commandait de

respecter ses obligations en suivant scrupuleusement les instructions données.

A.X.________ a en outre été mis en garde sur le fait qu’à l’avenir, l’ORP se

réservait la faculté d’examiner à nouveau son aptitude au placement si une

seule de ces instructions n’était pas respectée. Le 8 septembre 2008, il a été

assigné par l’ORP a suivre une nouvelle mesure du marché du travail auprès de

la Coopérative 4.******** (ci-après: 4.********), à 1.******** et à contacter

les représentants de celle-ci le 15 septembre 2009 au plus tard. Entre-temps, A.X.________

a saisi la médiatrice administrative d’une plainte à l’endroit de son

conseiller ORP. Suite à cette démarche, il a été dispensé d’entretien avec

celui-ci, lequel est cependant resté en charge de son dossier. Le lendemain de

son entretien chez 4.********, A.X.________ a fait état de problèmes de santé;

il a produit un certificat du Dr C.________, daté du 25 septembre 2008, attestant

d’une affection « entravant partiellement sa capacité de travail en

particulier dans les travaux sollicitant de rachis (…)». Estimant que cette

affection était compatible avec une activité de manutentionnaire n’impliquant

pas de travaux lourds et lui permettant de suivre un traitement de

physiothérapie, l’ORP l’a derechef assigné à suivre la mesure auprès de

4.********, le 13 octobre 2008. Convoqué pour débuter cette mesure le 20

octobre 2008, A.X.________ a annoncé à la représentante de 4.******** qu’il

avait signé un contrat de travail à temps partiel de durée déterminée, ce qu’il

n’a jamais démontré, et que d’autres rendez-vous fixés l’empêchaient de

commencer son activité. Le début de cette mesure a été reporté au 20 octobre

2008, date à laquelle A.X.________ devait se présenter dans une boutique de

4.********, à 1.********. Il ne s’est pas présenté et a fait état d’un empêchement

résultant de la mise en place d’un projet associatif d’animation de rues, pour

lequel il devait travailler de façon intensive durant deux mois, ne générant

aucun revenu. Le 12 novembre 2008, il a été sanctionné par le CSR sous la forme

d’une réduction de 15% du forfait entretien du RI durant six mois.

Le 3 novembre 2008, A.X.________ a été informé par

l’ORP de ce que son aptitude au placement serait à nouveau examinée. A.X.________

s’est déterminé le 25 novembre 2008. Le 5 décembre 2008, l’ORP a constaté son

inaptitude au placement à compter du 20 octobre 2008. Le recours interjeté par A.X.________

a été rejeté par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après:

SE), le 17 juin 2009.

A.X.________ a recouru contre la

décision du SE, dont il demande l’annulation.

Le SE propose le rejet du recours.

A.X.________, mis au bénéfice de

l’assistance judiciaire et auquel un conseil d’office a, entre-temps, été

désigné, a confirmé ses conclusions dans sa réplique.

Le SE a confirmé ses conclusions dans

sa duplique.

Le CSR, qui a produit son dossier, n’a

pris aucune conclusion.

La Cour a statué à huis clos, par voie de

circulation.

Considérants

1.

Entrée en vigueur le 1er janvier

2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l’emploi (LEmp; RSV 822.11) a

notamment pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs

d'emploi (art. 1er al. 2 let. c LEmp). Les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance

de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En

leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les

demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du

25.

juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas

d’insolvabilité (LACI; RS 837.0 - art. 23a al. 1 LEmp,

en vigueur depuis le 1er novembre 2008). En particulier, il leur

incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils

sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque

l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de: participer aux mesures

d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées, participer aux entretiens

de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information, fournir les

renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement

ou si le travail proposé est convenable (ibid., al. 2 let. a à c). Le

non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise

en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations

financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur

l’action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051 - art. 23b

LEmp).

a) Les mesures cantonales d'insertion

professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs

d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes

servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (art. 24

LEmp). La LEmp régit directement ces mesures (art. 2 al. 2 LEmp),

alors que sous l’ancien droit cantonal (art. 42 al. 2 de la loi sur

l’emploi et l’aide aux chômeurs du 25 septembre 1996 - LEAC), ces mesures

étaient organisées par analogie aux mesures relatives au marché du travail

prévues par la LACI et gérées selon les mêmes règles qualitatives et financières

que ces dernières. Toutefois, les principes et normes de qualité qui président

à l'organisation et à l'octroi des cours destinés aux demandeurs d'emploi au

sens de la LACI s'appliquent par extension aux bénéficiaires du RI (arrêt

PS.2007.0243 du 28 juillet 2008; cf. en outre Bulletin du Grand Conseil

novembre 2003, p. 4456, par renvoi de l'EMPL sur l'emploi, BGC, mai 2005, p.

845). Peuvent bénéficier des mesures cantonales

d'insertion professionnelle, les demandeurs d'emploi qui, notamment, sont bénéficiaires

du RI au sens des 27 et ss LASV, inscrits auprès d'un ORP et aptes au placement

(art. 25 al. 1 let. d, e et g LEmp).

Sont considérées comme mesures

cantonales d'insertion professionnelle au sens de l’art. 26 al. 1 LEmp: les stages professionnels cantonaux (let. a), les allocations

cantonales d'initiation au travail (let. b), les prestations cantonales de

formation (let. c), le soutien à la prise d'activité indépendante (let. d), les

allocations cantonales à l'engagement (let. e), les emplois d'insertion (let.

f). Les prestations cantonales de formation comprennent, vu l’art. 30 al. 1

LEmp: des cours dispensés par des instituts agréés par le Service (let. a), des

stages dans les entreprises d'entraînement du canton (let. b), des mesures

visant la clarification des aptitudes professionnelles (let. c). Selon la fiche de présentation des prestations cantonales de formation

pour bénéficiaires RI, ces dernières ont pour objectif de favoriser une

insertion professionnelle rapide et durable par l'acquisition de connaissances

dans différents domaines tels que les techniques de recherche d’emploi; les

langues; le perfectionnement commercial; la bureautique; l’informatique; les

arts et métiers, en lien avec la situation sur le marché de l'emploi. La mesure

doit être en adéquation avec le projet professionnel validé par

"l'outil-bilan" et améliorer l'aptitude au placement du bénéficiaire.

Le conseiller de l’ORP a pour mission de sélectionner, dans la large palette de

formations à disposition, ainsi que, au besoin, dans l'offre générale de

formation disponible, les actions qui permettront de valoriser au mieux les

compétences du demandeur d'emploi sur le marché du travail, afin de réduire sa

période de chômage (Bulletin du Grand Conseil, novembre 2003, p. 4456).

A son alinéa second, l'art. 59

LACI dispose ce qui suit :

"2. Les mesures relatives au

marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés

dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de

l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :

a. d'améliorer l'aptitude au

placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et

durable;

b. de promouvoir les qualifications

professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail;

c. de diminuer le risque de chômage

de longue durée;

d. de permettre aux assurés

d'acquérir une expérience professionnelle."

Parmi les mesures relatives au marché

du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art. 60 al. 1

LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours individuels ou

collectifs de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la

participation à des entreprises d'entraînement et les stages de formation.

b) Est réputé apte à être placé le

chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des

mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al.

1.

LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail

d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail – plus précisément

d'exercer une activité lucrative salariée – sans que l'assuré en soit empêché

pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à

accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non

seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une

disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi

et quant au nombre des employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès

lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement

insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou

encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans

lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF

125.

V 58 consid. 6a, 123 V 216 consid. 3; DTA 2004 p. 188 consid. 2.2, p. 279

consid. 1.2). En outre, est inapte au placement l'assuré

qui affirme, à l'occasion de deux entretiens successifs avec son conseiller ORP,

qu'il n'effectuera pas de recherches d'emploi et qu'il n'entend plus collaborer

avec l'ORP (arrêt PS.2005.0360 du 17 février 2006).

Selon la

jurisprudence, l’aptitude au placement doit être niée s’il est établi que les

travaux préparatoires, voire la prise effective d’une activité indépendante,

étaient d’une ampleur telle qu’ils excluaient toute activité parallèle (DTA

1996/1997 n° 36). Entre autres exemples, on relève que, dans un arrêt du

Tribunal fédéral des assurances du 2 avril 2003, l’aptitude au placement

d’un assuré a été admise en dépit des mandats qu’il exécutait pour le compte de

la société dont il était le gérant ; ces activités l’occupaient à

concurrence de 20%, de sorte que sa capacité et sa volonté de se mettre au

service d’un employeur potentiel subsistaient même pour une activité à plein

temps. En revanche, l’aptitude au placement a été niée pour une période

ultérieure au cours de laquelle il avait conclu des mandats de services, qui

devaient l’occuper à mi-temps (ATFA C166/02). Quelques années plus tôt,

l’aptitude au placement d’une avocate ayant ouvert sa propre étude pour

remédier au chômage a été niée; le fait de s’être investie à plein temps dans

cette activité indépendante la rendait indisponible pour un employeur

potentiel. En cela sa situation n’était pas comparable à celle d’un chômeur qui

remplirait des mandats à temps partiel en dehors des heures ordinaires de

bureau à côté d’un emploi salarié (cf. DTA 1993-1994 n° 15 et les arrêts

cités). Le Tribunal fédéral des assurances a également nié l’aptitude au

placement d’un assuré qui entreprendrait une activité indépendante non pas pour

mettre fin au chômage qui le frappe, mais avec l’intention de changer de genre

d’activité (DTA 1995 n° 10). L’inaptitude au placement a

été confirmée dans le cas d’un assuré qui se concentre sur des mandats

d'administrateur, de telle manière qu'il n'est plus démontré qu'il serait le

cas échéant disposé à les abandonner aussi rapidement que possible pour exercer

une activité salariée (ATFA C 117/05 du 14 février 2006).

Quant au Tribunal administratif, il a

retenu, dans le cas d'un recourant qui avait continué ses activités dans

l'informatique, qui selon ses dires, lui prenaient beaucoup de temps au moment

où il a demandé l'aide sociale, que l'autorité intimée n'avait pas apporté la

preuve que cette activité dépassait le cadre de l'activité accessoire. En

effet, le revenu tiré de cette activité n'était pas établi, le recourant

n'ayant fourni aucun décompte, pas même sur le mandat rempli pour une société.

Tout en admettant qu'en proposant ses services 24 heures sur 24 et 7 jours sur

7, sa disponibilité paraissait compromise, le tribunal a admis que plusieurs

éléments du dossier plaidaient en faveur du caractère accessoire de l'activité:

le recourant avait conservé le statut d’indépendant qu’il avait embrassé,

parallèlement à ses études, puis pendant qu'il bénéficiait des indemnités de

l'assurance-chômage ; or, jusqu’à la fin du délai-cadre d’indemnisation, son

aptitude au placement n’avait jamais été mise en cause; De plus, il avait

affirmé que ses services profitaient la plupart du temps à des connaissances ou

des membres de sa famille et que son site internet n'était plus mis à jour deux

mois avant qu'il sollicite le RMR. Ces éléments n'étaient pas suffisants à exclure

le recourant du marché du travail (arrêt PS.2005.0105 du 21 juillet 2006). Dans

un arrêt PS.2005.0138 du 17 août 2005, concernant un architecte qui exerçait

des mandats quand ceux-ci se présentaient, le tribunal a retenu que l'autorité

intimée n'avait pas apporté la preuve que cette activité constituait un

obstacle à la prise d’un emploi à temps complet. S'il était vrai que, pendant

six mois, le recourant paraissait avoir consacré l’essentiel de son temps

disponible pour un nouvel emploi à exécuter les mandats confiés, le gain retiré

de cette activité n’était pas établi avec certitude et d’autres éléments du

dossier plaidaient plutôt en faveur du caractère accessoire de l'activité: il

avait conservé le statut d’indépendant qu’il avait embrassé parallèlement à son

activité salariée ; son aptitude au placement n’avait jamais été mise en cause.

Finalement, l’affirmation de l’ORP, selon laquelle le recourant continuerait de

rechercher activement un emploi, n’était pas sérieusement démentie. Dans un

arrêt PS 2004.0105 du 1er novembre 2004, le Tribunal administratif a

admis l’aptitude au placement d’un assuré qui exerçait à son propre compte une

activité de nettoyeur du lundi au vendredi de 03h00 à 07h00, tout en se

déclarant prêt à accepter n’importe quel travail salarié. Il a constaté, d’une

part, qu’avant son licenciement, il était employé à un taux de 80%, ce qui lui

permettait déjà d’exercer cette activité indépendante à titre accessoire,

d’autre part, qu’il demeurait apte, tout en se déclarant disponible pour un

emploi à plein temps, à accepter un emploi à temps réduit compatible avec son

activité indépendante. Dans un arrêt PS.1998.0295 du 1er avril 1999,

le droit au RMR a été nié du fait que le requérant, qui avait poursuivi

l’exercice d’une activité indépendante, n'avait pas la volonté d'offrir, dans

la durée, ses services sur le marché du travail et ne procédait activement à

aucune recherche d'emploi. En revanche, dans l’arrêt PS.1997.0326 du 19 juin

1998, le droit au RMR a été reconnu nonobstant l’exercice d’une activité

indépendante; celle-ci, qui ne procurait au requérant qu’un gain accessoire, ne

faisait en effet pas obstacle à sa disponibilité pour un emploi à plein temps

(v. dans le même sens, PS.2005.0138 du 17 août 2005).

2.

Ces quelques rappels permettent de faire en

l’occurrence plusieurs constatations.

a) Depuis plusieurs années, le

recourant n’exerce plus d’activité lucrative. Depuis la liquidation de sa

société et de son entreprise, il consacre l’essentiel de ses forces à mettre

sur pied avec force insistance une activité de conseiller en communication et

d’organisateur d’événements culturels. Peu importe à cet égard qu’il s’agisse

d’une activité embrassée sous une forme indépendante ou sous un mode

associatif; l’essentiel est de retenir qu’en dépit de plusieurs manifestations,

dont une à Genève et une à 1.********, celle-ci n’a, à ce jour, jamais dégagé

le moindre revenu permettant au recourant de couvrir au moins ses besoins

vitaux. C’est du reste parce que ceux-ci sont satisfaits par les prestations

d’assistance que le recourant a pu persister dans un tel projet. Sans emploi

depuis de longues années, le recourant a accepté en janvier 2008 le transfert

de son dossier en suivi professionnel. A partir de cet instant, il pouvait

bénéficier, à l’image d’un chômeur, de la mise sur pied de mesures relatives au

marché du travail, parmi lesquelles les mesures cantonales d’insertion

professionnelles. Entre autres conditions, il importait cependant au recourant

d’être apte au placement pour bénéficier de telles mesures, susceptibles de

mettre un terme à sa situation durable de demandeur d’emploi.

b) Tout en revendiquant une

disponibilité complète pour une activité salariée à plein temps, A.X.________

n’a jamais abandonné son projet dans le domaine culturel et ceci s’est traduit

par le non respect récurrent des instructions claires qui lui ont pourtant été données

par l’ORP. Deux mesures ont successivement été assignées au recourant, la

première chez 3.********, la seconde chez 4.********. Le début de ces mesures

a, à chaque fois, dû être différé en raison de l’attitude du recourant qui a

rechigné à se présenter aux rendez-vous fixés. Or, le recourant a abandonné la

première et n’a jamais honoré la seconde de sa présence. Entre les deux, son

aptitude au placement avait pourtant déjà fait l’objet d’un examen et

l’attention du recourant a expressément été attirée sur son obligation de

respecter les instructions de l’ORP. Dans les deux cas, les motifs qu’il a mis

en exergue pour justifier sa carence ne peuvent être retenus. Or, il a fait fi

de cette mise en garde et a persisté dans son attitude. Le recourant s’est

lui-même estimé trop qualifié dans les deux cas pour suivre ces mesures. Il

soutient aujourd’hui qu’aucune d’elles n’avait une chance quelconque d’améliorer

son aptitude au placement. Pour un demandeur d’emploi non particulièrement

qualifié, sans activité depuis plusieurs années par surcroît, cette explication

est tout simplement indéfendable. Quant aux raisons médicales invoquées pour ne

pas se présenter chez 4.********, elles ne sont pas de mises dès lors que la

mesure n’impliquait pas pour le recourant d’être astreint à de lourdes charges.

c) En réalité, et ceci est surtout

apparu le 20 octobre 2008, date à laquelle il devait se présenter chez 4.********,

le recourant n’a jamais eu l’intention, ni d’accepter un travail convenable, ni

de participer à des mesures d'intégration en vue de trouver un tel travail. Son

seul objectif a été de poursuivre de façon récurrente le développement d’une

activité culturelle susceptible, sans doute, de lui apporter certaines

satisfactions sur le plan personnel, mais qui ne lui a jamais rien rapporté.

Dès l’instant où le recourant a fait le choix délibéré de consacrer tout son

temps à ce projet et à ne pas être disponible pour une autre activité, il doit

en assumer les conséquences logiques; or, celles-ci se traduisent par son

inaptitude au placement. Aussi, la décision attaquée apparaît-elle comme

justifiée et ne prête pas le flanc à la critique.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent par

conséquent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA par analogie);

au surplus, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 et 91 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision sur recours du Service de l’Emploi,

Instance juridique chômage, du 17 juin 2009, est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 mars 2010/dlg

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et

être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.