PS.2009.0075

CDAP - PS.2009.0075 - 2009-12-28 - X. c/Instance juridique chômage Service de l'emploi, Office régional de placement de Lausanne, Centre social régional de Lausanne

28 décembre 2009Français18 min

Confirmation d'une réduction du forfait d'entretien de 15% durant deux mois, sans qu'il soit nécessaire de prononcer un avertissement préalable, à l'égard d'un bénéficiaire du RI ayant abandonné un stage, dont le but était de lui permettre d'acquérir une formation sanctionnée par un diplôme et de mettre fin à sa situation de demandeur d'emploi, pour des raisons qui n'ont pas été élucidées dans le dossier. Or, après l'interruption de cette mesure, il n'a effectué qu'une seule recherche sur une période comptant neuf jours ouvrables, ce qui est nettement insuffisant.

Faits

Vu les faits suivants

A.X.________, né en 1967, sans formation spécifique

autre qu’une demi-licence en psychologie, a exercé jusqu’en 2004 une activité

d’assistant social à la Fondation de probation. Frappé par un burn-out, il n’a

plus d’emploi depuis le 31 mars 2005. Du 2 novembre 2007 au 5 novembre 2008, il

a bénéficié de l’indemnité de chômage, complétée par le revenu d’insertion (RI)

jusqu’au forfait maximum auquel il pouvait prétendre. Depuis le 6 novembre 2008,

ayant épuisé son droit à l’allocation de chômage, il ne perçoit plus que le RI.

Ne désirant plus travailler dans le domaine social,

A.X.________ a bénéficié de plusieurs mesures relatives au marché du travail

(MMT) et d’emplois temporaires subventionnés (ETS), dont une activit¿de chargé

d’inventaire au Musée historique de Lausanne de mars à août 2008 et un emploi

d’assistant en information documentaire aux Archives cantonales vaudoises en

septembre 2008, lequel a pris fin après trois jours. Le 16 mars 2009, A.X.________

s’est vu proposer par le CHUV d’effectuer un pré-apprentissage d’agent en

formation documentaire auprès de l’Institut universitaire d’Histoire de la

Médecine et de la Santé publique (IUHMSP), du 1er avril au 31

juillet 2009, suivi d’un apprentissage sur deux ans à compter du 1er

août 2009. Cette promesse d’engagement était conditionnée à la réussite d’un

stage probatoire, effectué du 23 au 31 mars 2009. Il était prévu que A.X.________

continue de bénéficier du RI durant cette période. Il a cependant abandonné ce

pré-apprentissage et a démissionné avec effet au 20 avril 2009.

Le 7 mai 2009, l’Office régional de placement de 1.********

(ci-après: ORP) a informé l’intéressé que ses recherches d’emploi pour le mois

d’avril 2009 étaient insuffisantes, dès lors qu’il ne pouvait justifier que

d’une démarche à cet effet. A.X.________ s’est dit surpris dans la mesure où il

lui semblait avoir communiqué cinq recherches d’emploi. Le 16 juin 2009, l’ORP

a réduit son forfait d’entretien de 15% durant trois mois. Le 19 juin 2009,

cette décision a été ramenée à deux mois. Sur recours de A.X.________, cette

dernière décision a été confirmée le 8 octobre 2009 par le Service de l’emploi,

Instance juridique chômage (ci-après: SE).

A.X.________ a recouru contre la

décision du SE, dont il demande l’annulation. Le SE propose le rejet du recours

et la confirmation de la décision attaquée. L’ORP et le Centre social régional

de 1.******** ne se sont pas déterminés.

Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de

circulation.

Considérants

1.

a) Aux termes de l'art. 17

al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage

obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage;

LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des

prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail

compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour

éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du

travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et

d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art.

26.

de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et

l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI;

RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver

du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle

générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En

s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent

la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit

apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses

justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable

qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent

lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe

par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les

recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2bis).

L'art. 30 LACI dispose que le droit de

l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait

pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail

convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale

prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit

d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité

ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne

suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait

motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est

destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des

prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant

que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une

manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son

comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p.

523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à

la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet,

que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à

l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir

entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas

admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les

justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable,

avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF

133.

V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).

b) L'art. 13 de

la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que

les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes

qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des

collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes

conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a),

exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2

let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à

l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).

Par novelle du 1er juillet

2008.

modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le

législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de

l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de

sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de

leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel (cf. Exposé des motifs

et projets de loi modifiant, notamment, la LEmp, février 2008, p. 2, ch.

2.1.2

). Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite

novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi

au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les

bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp

dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec

l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à

l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes

devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En

particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en

apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur

est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de

participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées

(let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux

réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents

permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est

convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre

de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des

prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action

sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Dès la mise en œuvre de cette nouvelle

procédure, lorsque les ORP constatent une violation des devoirs par les

bénéficiaires du RI, ils procèdent – comme d’ailleurs pour tout demandeur

d’emploi pris en charge dans le cadre de la LACI – à l’examen du cas et

prononcent eux-mêmes les décisions de réduction des prestations financières que

les autorités d’application du RI (centres sociaux régionaux) sont chargées

quant à elle d’exécuter (cf. exposé des motifs, ch. 2.1.2.1, p. 2).

Le règlement d'application du 7

décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une

novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le

1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:

Art. 12b Manquements et réduction des

prestations (Art. 23b LEmp)

1.

Les prestations financières du RI sont réduites sans

procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance

d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion

professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

2.

Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une

diminution des prestations financières après un avertissement.

3.

Le montant et la durée de la réduction, fixés en

fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15%

ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne

touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4.

La décision de réduction des prestations est appliquée

sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter

dans les 24 mois suivant la date de la décision.

c) Le noyau intangible, qualifié de

minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour

l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre

mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en

dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt

PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du

forfait de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait

sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr.

par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses

parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai

2009.

consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un

avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP

et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion

professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux

mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave

(PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).

Le Tribunal administratif s'était déjà

penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient

se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être

envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois

et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était

entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein

temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte

en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables (v. arrêt

PS.2006.0234 du 1er mars 2007). Une réduction de 15% du forfait RI

durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un

bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois,

postérieurement au délai prolongé à cet effet à l’ORP. Si la faute en elle-même

a été considérée comme bénigne, la remise ayant

finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du

fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le

passé, soit à six reprises sur une période de vingt-six mois (arrêt PS.2009.0024

du 8 octobre 2009).

2.

Il est reproché en l’occurrence au recourant de

n’avoir fourni qu’une seule recherche d’emploi durant le mois d’avril 2009.

a) Le recourant s’en prend tout

d’abord à la décision attaquée sous un aspect formel. Selon lui, la décision

attaquée aurait dû être précédée d’un avertissement. Il se fonde à cet égard

sur l’art. 44 al. 1 du règlement d'application du 26

octobre 2005 de la LASV (RLASV ; RSV 850.051.1), qui précise qu’après un

avertissement écrit et motivé, l’autorité d’application peut réduire le RI

lorsque le bénéficiaire, notamment, «fait preuve de mauvaise volonté

réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale»

(let. a). Le fondement de cette disposition repose sur l’art. 46 LASV à teneur

duquel: «La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi

des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu

à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de

collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une

autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une

réduction des prestations financières (al. 2)». Or, la décision attaquée se

fonde sur l’art. 23b LEmp, lex specialis dont la disposition d’application,

l’art. 12b RLEmp n’exige, quant à elle, pas la notification d’un avertissement

préalablement à toute sanction. On retire du reste de l’exposé des motifs de

février 2008, que la novelle du 1er juillet 2008 avait pour but

d’assurer la coordination entre la LACI, la LEmp et la LASV, afin que les deux

lois cantonales soient en corrélation avec le droit fédéral, s’agissant des

devoirs des bénéficiaires du RI, leur aptitude au placement notamment, et les

mesures d’insertion professionnelles. C’est la raison pour laquelle la

compétence de prononcer des sanctions a été transférée des autorités

d’application du RI aux ORP a été consacrée dans le texte légal. Le contenu de

l’art. 12b RLEmp, qui permet de sanctionner un manquement sans avertissement, est

directement inspiré du droit fédéral. Certes, l’art. 21 al. 4 de la loi

fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances

sociales (LPGA; RS 830.1), 1ère et 2ème phrases,

applicable à la LACI, prévoit pour sa part: « Les prestations peuvent être réduites ou refusées temporairement ou

définitivement si l’assuré se soustrait ou s’oppose, ou encore ne participe pas

spontanément, dans les limites de ce qui peut être exigé de lui, à un

traitement ou à une mesure de réinsertion professionnelle raisonnablement

exigible et susceptible d’améliorer notablement sa capacité de travail ou

d’offrir une nouvelle possibilité de gain. Une mise en demeure écrite

l’avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de

réflexion convenable doit lui avoir été adressée ». Cette disposition vise un état de fait qui naît postérieurement à

la survenance de l’événement donnant droit à l’indemnité et qui s'inscrit donc

dans l'obligation générale qui incombe à l'assuré de réduire le dommage (voir Ueli

Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003, n° 54 ad art. 21 LPGA). Elle n’est

cependant pas applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1er

al. 2 LACI). Du reste, l’assuré qui ne fait pas tout ce qu’on peut

raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable peut se voir

suspendu de son droit à l’indemnité (art. 30 al. 1 let. c LACI et 44 OACI),

sans qu’un avertissement préalable lui soit notifié. Il

est douteux dès lors que l’art. 44 al. 1 RLASV soit opposable à l’autorité

intimée en l’occurrence et le recourant ne peut pas être suivi sur ce volet.

b) Le recourant admet n’avoir

effectué qu’une seule recherche d’emploi pour le mois d’avril 2009. Il rappelle

cependant que, jusqu’au 20 avril 2009, il suivait un stage probatoire à l’IUHMSP afin de débuter ultérieurement un apprentissage d’agent en

formation documentaire. Sans doute jusqu’à cette date, on ne pouvait exiger du

recourant qu’il continue à effectuer des recherches d’emploi, ce d’autant plus

que l’ORP et le CSR avaient expressément consenti à ce

qu’il suive ce stage probatoire et entre en pré-apprentissage. Contrairement à ce que l’autorité intimée écrit dans la décision

attaquée, le recourant avait la garantie écrite qu’en cas de réussite du stage

probatoire et du pré-apprentissage, il entrerait en apprentissage en août 2009.

Or, l’objectif visé par cette démarche était de permettre au recourant

d’acquérir une formation sanctionnée par un diplôme et de mettre fin à sa

situation de demandeur d’emploi. C’est donc à tort que des reproches lui sont

formulés à cet égard, du moment qu’il effectuait ce stage. Toutefois, le

recourant a abandonné ce stage et a démissionné avec effet au 20 avril 2009

pour des raisons qui n’ont pas été élucidées dans le dossier. A partir de ce

moment-là, il devait, pour prétendre à l’entier de son droit au RI, répondre

aux conditions posées par l’art. 23a LEmp et rechercher un emploi. Or, il n’a

effectué qu’une seule recherche sur une période comptant neuf jours ouvrables,

ce qui est nettement insuffisant. Sans doute, en matière d’assurance-chômage,

il n’existe pas de normes quant au nombre de recherches que l’assuré est tenu

d’effectuer, les efforts que l’on peut exiger de lui s’apprécient tant au

regard de la qualité que du nombre des démarches entreprises (ATFA C.24/07 du 6

décembre 2007; C.6/05 du 6 mars 2006; C.234/04 du 21 mars 2005 ; C.280/01

du 23 janvier 2003 ; C.305/01 du 22 octobre 2002; C.141/02 du 16 septembre

2002, et les références citées; ATF 124 V 225). La pratique administrative exige

dix à douze offres d'emploi par mois en moyenne (ATFA C.6/05 du 6 mars 2006).

On pouvait dans ces conditions raisonnablement exiger du recourant qu’il

effectue au minimum deux ou trois recherches.

c) L’autorité intimée ne fait état

d’aucun antécédent mais l’étude du dossier démontre que le recourant a déjà,

par le passé, bénéficié de plusieurs MMT et de plusieurs ETS auxquels il a

parfois renoncé lorsqu’il ne les a pas cessés de lui-même. La question de son

aptitude au placement pourrait sérieusement se poser. A chaque reprise

cependant, le recourant s’en est expliqué et l’autorité a renoncé à le

sanctionner. La faute du recourant, qui peut s’expliquer par les problèmes

personnels auxquels il semble confronté depuis sa dépression, doit être

considérée comme légère. La réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien

deux mois durant constitue cependant le minimum prévu par l’art. 12b al. 3

RLEmp. Elle est donc amplement suffisante à cet égard pour sanctionner ce

manquement.

3.

Le recours sera dès lors rejeté et la décision

attaquée, confirmée. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art.

61.

let. a LPGA et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative – LPA-VD; RSV 173.36).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service de l'emploi du 8 octobre

2009 est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 28 décembre 2009 / dlg

Le président: Le

greffier :

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et

être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.