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Décision

PS.2015.0003

CDAP - PS.2015.0003 - 2015-07-21 - X.________ /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de l'Ouest-Lausannois

21 juillet 2015Français50 min

Source vd.ch

Faits

I.

Une audience a été aménagée le 15 avril 2015. On

extrait du compte-rendu ce qui suit:

"[...]

La présidente s'enquiert en premier lieu des

ressources financières actuelles du recourant.

Me Torchio indique qu'une demande AI a été déposée il

y a deux ans environ et que la procédure est toujours en cours, aucune décision

n'ayant encore été rendue par l'office compétent. Elle explique que son mandant

a participé il y a peu à des cours de réinsertion professionnelle, qui ne se

sont pas avérés concluants, et qu'il n'a plus touché d'indemnités journalières

depuis la fin du mois de juin 2014, raison pour laquelle il a redemandé le RI.

Elle ajoute que l'épouse de l'intéressé travaille toujours comme femme de

ménage, pour quelque 2'000 fr. par mois, et que le couple n'a pas d'autres

sources de revenus. Elle produit trois pièces sous bordereau, dont deux

rapports médicaux de l'hôpital Z.________ des 11 mars et 1er

avril 2015, et précise enfin que le recourant a fait appel à une fiduciaire, qui

s'est occupée de déclarer la maison au fisc et l'a estimée à 31'000 francs.

Sur demande de l'assesseur Antoine Thélin, le

recourant et son conseil indiquent que l'estimation de la fiduciaire repose

essentiellement sur l'extrait du registre cadastral espagnol, l'expertise du

3 décembre 2014 et les photographies de la maison.

Interpellée à cet égard, la représentante du SPAS

estime que le montant de 38'000 euros évoqué à l'appui du recours était plus

proche de la réalité, mais qu'en tous les cas, la valeur est supérieure à 8'000

francs.

La présidente interroge ensuite le recourant au sujet

de l'immeuble.

L'intéressé explique que ses parents y ont vécu et que

depuis le décès de sa mère, en 2004, la maison n'est plus habitée. Il précise

qu'il a dû couper l'électricité, en raison des frais qu'elle impliquait, et

qu'il est nécessaire de remettre à neuf cette installation. Il affirme avoir

tenté de vendre la maison, en installant un panneau sur la propriété, il y a

déjà trois ans environ, et en publiant une annonce sur internet, mais que

personne ne s'y est intéressé jusqu'à présent. Interpellée par la présidente

sur la date de parution de l'annonce informatique, Me Torchio précise qu'elle

remonte plus ou moins à la même époque que l'expertise, soit au mois de décembre

2014.

A la remarque de la présidente selon laquelle

l'annonce ne mentionne pas de prix, Me Torchio répond que l'idée était de

laisser les options ouvertes et de ne pas effrayer d'emblée les acheteurs

potentiels. Elle soutient qu'il s'agit d'une situation un peu désespérée, dans

la mesure où son mandant souhaiterait vendre sa maison le plus vite possible

sans toutefois être obligé de la brader. Elle ajoute que, quand bien même le

prix est de 38'000 euros, son client n'est pas fermé à d'autres propositions.

La présidente procède ensuite à un bref rappel

historique du dossier. Elle évoque notamment la double argumentation économique

et affective du recourant pour s'opposer à la réalisation de son bien-fonds.

Elle rappelle également la prise de position du SPAS du 4 octobre 2012 à

l'intention du CSR, pour en déduire qu'il n'était pas question à cette époque

d'imposer au recourant de vendre son immeuble, ce à quoi les autorités intimée

et concernée acquiescent. La représentante du SPAS précise toutefois que ce

n'est plus la politique actuelle du service et que sa position s'est durcie à

cet égard.

La présidente attire l'attention des autorités intimée

et concernée sur les normes CSIAS 2015 (A.8.3 in fine, E.2.1 et E.2.2), les

recommandations "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger"

élaborées par la commission Questions juridiques de la CSIAS et la Directive du DSAS sur la manière de prendre en considération la fortune

immobilière des bénéficiaires du RI (ch. 4b et 6), dont elle leur rappelle la

teneur.

La représentante du SPAS considère que le refus du

recourant de mettre sa maison en vente était clair, raison pour laquelle le RI

doit lui être refusé. Elle est d'avis que les efforts consentis à l'heure

actuelle par l'intéressé ne sont pas suffisants, vu l'absence de mention du

prix par exemple.

Me Torchio rétorque que son mandant ne s'est jamais

opposé à vendre son bien et qu'il le ferait s'il le pouvait. Elle soutient que

la maison est infestée de termites, qu'elle doit faire l'objet d'une rénovation

totale et qu'elle se situe dans un petit village mal desservi et peu attractif,

ce qui la rend d'autant moins intéressante. Elle ajoute que les banques et

investisseurs étrangers ne s'y intéressent pas, la villa ne correspondant pas à

leurs critères.

Pour la représentante du SPAS, le refus du recourant

ressort clairement de ses écrits adressés à l'autorité. Me Torchio répond que

son mandant s'est probablement mal exprimé et qu'il voulait simplement insister

sur son attachement à cette maison, mais qu'il ne s'opposerait pas à sa vente

si celle-ci était réalisable. Elle insiste sur le fait qu'il n'aurait pas subi

toutes ces difficultés administratives et financières si elles avaient pu être

évitées.

Répondant à l'assesseur Antoine Thélin, le recourant

indique qu'il est aide-monteur pour la pose de conduites d'eau et de gaz. Il

affirme ne pas avoir le projet de retourner dans sa maison pour le moment et

souhaite trouver le moyen de continuer à vivre en Suisse jusqu'à sa retraite.

Sur demande de la présidente, la représentante du SPAS

dit qu'en présence d'un bien immobilier en Suisse, l'autorité exige en principe

la constitution d'une cédule hypothécaire à titre de garantie. Elle ignore

toutefois quelles seraient les possibilités existant en Espagne, de sorte que la

situation présente est plus délicate, et indique que le SPAS n'est pas disposé

à entrer en matière sur un octroi conditionnel et remboursable du RI dans ces

circonstances.

Me Torchio fait observer au SPAS qu'à lecture des

directives applicables, les possibilités prévues sont plus larges. La

représentante du service répond qu'il ne s'agit pas pour lui d'un cas de

rigueur, au contraire d'une personne qui n'aurait absolument pas de revenus ou

des enfants en bas âge par exemple.

A la demande de Me Torchio, la représentante du SPAS

estime qu'il n'est pas suffisant d'afficher le prix de vente sur les annonces

ou de multiplier celles-ci. Elle considère que seul l'équivalent d'une cédule

hypothécaire serait de mise. Me Torchio se dit prête à solliciter un avis de droit

espagnol sur cette question, pour autant que le SPAS entre alors en matière.

L'autorité se montre dubitative.

[...]".

Ainsi que l'indique le compte-rendu

précité, le recourant a déposé un bordereau de pièces supplémentaires, à savoir

un avis récapitulatif de la déclaration d'impôt 2014 des époux, un rapport de

médecins du Centre A.________ (hôpital Z.________) du 11 mars 2015 et un

rapport de psychologues du même centre du 1er avril 2015, constatant

en substance que l'état du recourant s'était péjoré.

J.

Par courrier du 4 mai 2015, le recourant a

indiqué avoir pris contact avec l'Institut suisse de

droit comparé (ISDC) afin d'obtenir un avis de droit concernant la possibilité

pour un Etat étranger d'inscrire une cédule hypothécaire sur un immeuble en

Espagne. Vu les frais d'études et de traduction requis par l’ISDC, qu'il ne

pouvait assumer, et compte tenu de la nécessité de l'avis de droit en cause, il

requérait la mise en œuvre d'une expertise à confier à l’ISDC, portant sur la

possibilité pour la Suisse de faire inscrire, sur un immeuble érigé en Espagne,

un gage immobilier similaire à une cédule hypothécaire, cas échéant sur les

conditions de dite inscription.

Le recourant a complété ses

déterminations sur le fond le 11 mai 2015, en répétant que l'échec des

démarches accomplies en vue de vendre l'immeuble ne lui était pas imputable à

faute. Il confirmait de surcroît qu'il se trouvait dans un cas de rigueur au sens

du ch. 4.b de la nouvelle directive du SPAS sur la manière de prendre en

considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI. Il ajoutait que

sa situation n'avait pas changé depuis 2012 et que ni la législation ni les

directives n'avaient été modifiées sur les points le concernant, de sorte que

rien n'autorisait les autorités à le traiter moins favorablement deux ans plus

tard. Enfin, il indiquait que selon ses informations, une décision AI serait

rendue prochainement.

L'autorité intimée s'est également exprimée

le 11 mai 2015, relevant qu'à entendre ses déclarations à l'audience, le recourant

semblait se laisser la possibilité de retourner vivre en Espagne une fois l'âge

de la retraite atteint, ce qui expliquerait qu'il ait tant tardé à mettre en

vente sa maison.

Le recourant a fourni ses ultimes

déterminations le 21 mai 2015.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérants

1.

Les autorités d'aide sociale refusent au

recourant le bénéfice du RI, au motif qu'il est propriétaire d'une maison en

Espagne, qu'il lui appartient de vendre avant de recourir à l'aide sociale.

2.

a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action

sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes

ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la

satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme

à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la

prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Selon l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide

financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille

à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres

prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut,

le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur

prestations sociales.

Le RI comprend une prestation

financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous

forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La

prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément

correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art.

31.

al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un

barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de

son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une

vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La

prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des

moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins

personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

b) L'art. 18 du règlement

d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) prévoit que le RI peut être

accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire

enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de

fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après:

CSIAS), à savoir, en particulier, 8'000 fr. pour un couple marié sans enfant à

charge.

Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV,

sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale,

quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes

hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure

à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est

pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels

éléments de fortune.

L'art. 37 al. 1

LASV prévoit pour sa part que le RI peut, exceptionnellement, être accordé à

une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure

permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat.

Selon l'art. 20 al. 1 RLASV, lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18

RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant,

de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin d'un immeuble

constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut

exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder

néanmoins le RI lorsque l'une ou l'autre de quatre conditions sont réunies

(notamment lorsque le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu

élevé en raison des conditions du marché, ou qu'il apparaît d'emblée que l'aide

sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un court ou moyen

terme). Par ailleurs, l'art. 20 al. 2 RLASV dispose que le SPAS détermine dans

chaque situation s'il y a lieu de grever l'immeuble d'un gage au profit de

l'Etat afin de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du

RI.

S'agissant plus

particulièrement de l'obligation de rembourser des prestations RI, l'art. 41

al. 1 LASV prévoit que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des

prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles,

est tenue au remboursement, lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de

subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens (let. b).

c) Il résulte de

ce qui précède que la personne qui dispose d'une fortune dépassant les limites

prévues à l'art. 18 al. 1 RLASV ne peut en principe pas obtenir une aide sous

forme de RI. Toutefois, pour éviter que le propriétaire d'un bien immobilier,

qui utilise ce bien comme logement, ne soit contraint de le vendre s'il doit

faire appel à l'aide de l'Etat en raison de difficultés financières, une aide

peut exceptionnellement lui être accordée sous forme de RI (art. 37 al. 1

LASV), sous réserve de la possibilité pour l'autorité d'exiger l'inscription d'un

gage en faveur de l'Etat (art. 20 al. 2 RLASV). L'inscription d'un tel gage est

destinée à garantir le remboursement des prestations d'aide sociale, ce qui

résulte des art. 37 et 41 al. 1 let. b LASV. L'aide exceptionnelle

accordée sous forme de RI en vertu de l'art. 37 LASV est ainsi remboursable.

A contrario, un

immeuble qui ne sert pas de logement doit être réalisé. Cette exigence s'impose

en application du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des

prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus

de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres

de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont

elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à

disposition (CDAP PS.2011.0001 du 20 avril 2010 consid. 2b; CDAP PS.2007.0025

du 10 décembre 2007 consid. 3a; CDAP PS.2006.0179 du 19 février 2007 consid.

4b/aa et les références citées).

Dans une affaire

PS.2011.0017 du 8 août 2011 (consid. 2), le tribunal a examiné la pratique

consistant à continuer à verser des prestations d’aide sociale à un

bénéficiaire qui n’y aurait normalement pas droit en raison de la valeur d’un

bien immobilier dont il était propriétaire, en considérant ces prestations

comme des avances remboursables dans l'attente de la réalisation de l’immeuble

et en exigeant la mise en vente immédiate de ce dernier. A ce sujet, le

tribunal a retenu que même si elle ne reposait pas véritablement sur une base

légale, cette pratique, qui évitait qu’un bénéficiaire du RI soit subitement

privé de tout revenu, pouvait notamment se justifier au regard du principe de

la proportionnalité.

3.

a) D'après les normes 2015 de la CSIAS, valant recommandations, les services d’aide sociale peuvent renoncer à la réalisation

de la fortune dans les cas où une telle mesure mettrait le bénéficiaire ou sa

famille dans une situation de rigueur excessive, ou serait d’un mauvais

rendement économique, ou encore lorsque la vente d’objets de valeur ne peut

être exigée pour d’autres raisons (E.2.1). S'agissant des biens immobiliers, il

n'existe fondamentalement aucun droit à la conservation de tels biens, qui sont

considérés comme des ressources propres des bénéficiaires. En ce qui concerne

les immeubles occupés par la personne soutenue, il convient de renoncer à

exiger la vente de l'immeuble si les conditions de maintien dans ce logement

sont équivalentes ou plus favorables que celles sur le marché. Les biens

immobiliers situés à l’étranger sont à traiter selon les mêmes principes que

ceux situés sur sol suisse. Si l’autorité compétente juge opportune la

conservation de l’immeuble, il est recommandé de convenir d’une obligation de

remboursement de l’aide assortie d’une garantie immobilière, exigible au moment

de l’aliénation de l’immeuble ou du décès du bénéficiaire (E.2.2 inchangé

depuis décembre 2008).

b) La commission "Questions

juridiques" de la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations

plus précises, intitulées "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger".

La commission confirme que,

conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien

immobilier qui n'est pas occupé par le propriétaire lui-même doit par principe

être réalisé, y compris lorsque ce bien est à l'étranger. Si une personne

bénéficiaire dispose d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune

laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être

immédiatement, elle a en principe droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se

trouve dans une situation de détresse. Autrement dit, elle a en principe droit

à l’aide sociale, lorsqu'une réalisation du bien immobilier peut certes être

raisonnablement demandée, mais que (comme c’est souvent le cas) il faut

attendre quelques mois avant que cette réalisation soit terminée et que la

personne bénéficiaire puisse disposer du produit ou de la rétribution et que,

pendant ce temps, elle se trouve dans une situation de détresse. Le soutien est

considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé sur la base

des lois cantonales d'aide sociale dès que la fortune est réalisée. Les

possibilités de réalisation sont l'aliénation, la mise en location et la mise

en gage hypothécaire au profit de l'aide sociale (hypothèque de sûreté) (ch.

2).

En ce qui concerne la première

possibilité, l'aliénation, il faut évaluer sous l'aspect de la

proportionnalité, si cette mesure, en tant qu'atteinte plus massive à la

propriété, peut raisonnablement être demandée. L'intérêt de l'Etat d'épuiser

les ressources privées, prioritaires par rapport à l'aide sociale, est alors

opposé à l'intérêt du particulier de conserver la fortune privée. Ainsi, il est

en principe raisonnablement admissible de faire aliéner les terrains non

construits ou les maisons pas encore achevées, non habitables ou non

utilisables ainsi que les maisons de vacances et les résidences secondaires non

indispensables. Les indices suivants (notamment) pourraient parler en faveur

d'une exception et entraîner un examen plus approfondi de la proportionnalité: la

personne bénéficiaire n'est soutenue que pour très peu de temps ou avec un

montant relativement modeste; en raison d'une demande insuffisante du marché,

le produit de l'aliénation serait dérisoire et l'on peut s'attendre à une

rapide amélioration de la situation sur le marché (examiner la possibilité

d'une hypothèque de sûreté); la mise en location ou une hypothèque de sûreté

présente un meilleur rapport coûts/avantages (ch. 3).

S'agissant de la deuxième

possibilité, la mise en location, les motifs qui peuvent parler en défaveur

d'une mise en location sont (notamment): l'immeuble n'est pas habitable; le

bien immobilier est destiné à la vente et les efforts correspondants sont

prouvés (ch. 4).

Enfin, quant à la troisième

possibilité, l'hypothèque de sûreté, ce gage est comparable à l'hypothèque

bancaire, la différence résidant notamment dans le fait que ce n'est pas la banque

qui est créditrice, mais l'aide sociale. Lorsque le remboursement devient

exigible, l'aide sociale réclame le remboursement des prestations d'aide

sociale effectivement fournies, selon le produit du bien immobilier. Lorsque la

propriété immobilière est à l'étranger, "il faut déterminer, dans

chaque cas individuel, si dans le pays du site, une mise en gage est possible

et à quelles conditions". En règle générale, la constitution d'une

hypothèque de sûreté respecte le principe de la proportionnalité. Les raisons

parlant en défaveur d'une hypothèque de sûreté peuvent être (notamment) les

suivantes: les biens immobiliers ne sont pas utilisés

par le propriétaire lui-même (ils doivent en règle générale être vendus); le bien immobilier est sur le

point d'être vendu (ch. 5).

Pour le surplus, les

recommandations de la commission relèvent que les coûts considérables et

inévitables résultant de la détermination de la valeur du bien immobilier, de

la garantie de la créance (hypothèque de sûreté) ou de la vente du bien

immobilier (p. ex. frais de notaire, frais d'un extrait du registre

foncier) sont à imputer au compte du client à titre de prestations circonstancielles.

Si le bien immobilier est vendu, les dépenses faites sont soumises au

remboursement (ch. 7).

4.

a) Dans son ancienne version en vigueur du 1er

juillet 2007 au 31 mai 2014, la directive du SPAS intitulée "Directive

sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires

du RI", indiquait:

" 3. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER

• [...]

• Si la limite de fortune est dépassée, des aides

peuvent être octroyées dans l’attente de la réalisation. Les AA doivent alors

accompagner leur décision d’une annexe formalisant les obligations du

bénéficiaire (Annexe 1.2). Lors de chaque entretien, l’AA s’assurera que les

obligations sont bien respectées.

► Si tel est le cas, l’aide peut se poursuivre. La Direction donnera néanmoins régulièrement son accord (au minimum tous les trois mois).

► Dans le cas contraire, ce sont les articles 44 et 45 RLASV qui

s’appliquent (avertissement et sanctions). Au maximum après une année d’aides

assorties de sanctions, le dossier sera transmis au SPAS (section Ad-Fin) pour

avis.

• Exceptionnellement, si pour des motifs dûment

étayés, il n’est pas opportun d’en exiger la réalisation, le bien immobilier

doit être mis en location et le produit porté en déduction du forfait.

• Lors de la fermeture d’un dossier dont la limite

de fortune est dépassée par la présence d’un bien immobilier situé à l’étranger

et que la vente n’a pas abouti, l’AA tentera d’obtenir le remboursement des

aides (plan de paiement) et en cas d’échec, transmettra le dossier au SPAS

(section Ad-Fin) pour avis".

L'annexe 1.2 à laquelle renvoie le

ch. 3 (3ème puce) de l'ancienne directive constitue un modèle de

lettre d'accompagnement d'une décision accordant le RI, confirmant expressément

que les avances sont remboursables et précisant:

"Il vous incombe ainsi de mettre

immédiatement sur le marché votre immeuble dont le prix de vente servira à nous

rembourser. Vous voudrez bien nous informer régulièrement des démarches

entreprises pour obtenir la réalisation de votre immeuble (annonces dans les

journaux, mandat de vente confié à un courtier,...) et de nous aviser dès que

vous aurez trouvé un acquéreur".

b) Dans sa nouvelle version en

vigueur dès le 1er juin 2014, ladite directive du SPAS indique

désormais:

" 4. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER

4.

a) [...]

4.

b) Cas où la

limite de fortune est dépassée.

L’AA rend une

décision de refus de droit.

Cependant, si

l’AA considère qu’il s’agit d’un cas de rigueur dans la mesure où le requérant

et les autres membres éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités

immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une

décision conditionnelle d’octroi du droit assortie d’une annexe. Cette annexe

précise notamment que:

- le droit au RI

pourrait être refusé au requérant conformément à la loi et la jurisprudence;

- qu’il est

cependant admis, dans le cas particulier, que le RI puisse être alloué à titre

tout à fait exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une période de

six mois au maximum;

- que l’immeuble

doit être mis immédiatement en vente (Annexe 15).

On précise que si

le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs

sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six

mois, l’AA pourra, toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des

prestations du RI en lui impartissant un nouveau délai. Elle rendra alors une

nouvelle décision en ce sens.

5.

APPLICATION DE LA DIRECTIVE

• Cette directive

s’applique aux nouveaux dossiers.

• Les dossiers en

cours au jour de l’entrée en vigueur feront l’objet d’une mise à jour, au plus

tard dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle.

6.

SITUATIONS PARTICULIERES

Le SPAS peut

déroger à la présente directive pour tenir compte de situations particulièrement

pénibles ou dignes d’intérêt".

L'annexe 15 à laquelle renvoie le

ch. 4.b de la nouvelle directive constitue un modèle de lettre d'accompagnement

d'une décision accordant le RI aux bénéficiaires dont la fortune dépasse la

limite maximale autorisée et possédant un immeuble, sis à l'étranger, qui ne

constitue pas leur propre logement. Elle est ainsi libellée:

"Une telle situation, conformément à la

loi et à la jurisprudence de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal vaudois, implique que vous n’avez fondamentalement aucun

droit au RI et que votre demande devrait être rejetée, à charge pour vous de

trouver une solution par vos propres moyens.

Cependant, comme

vous vous trouvez dans une situation très difficile, assimilable à un cas de

rigueur, nous avons décidé à bien plaire et à titre tout à fait exceptionnel de

vous permettre tout de même de bénéficier du RI mais à certaines conditions qui

devront être impérativement remplies.

Notre

intervention sera ainsi soumise aux conditions suivantes

- Vous devez mettre immédiatement en vente votre

immeuble;

- Le RI pourra vous être versé pendant une

période de six mois au maximum;

- II consistera en de simples avances

remboursables selon l’article 41 lettre b) LASV, à charge pour vous de nous

restituer lesdites avances lorsque votre immeuble sera réalisé".

5.

En l'espèce, l'intéressé explique en bref que la

maison qu'il possède en Espagne est vétuste et nécessite des travaux, de sorte qu'elle

ne pourrait être louée en l'état. S'agissant de la vente, le recourant affirme qu'il

n'y est pas opposé et qu'il a accompli tous les efforts nécessaires à cette

fin, mais en vain (annonce internet sur le site d'une agence immobilière en

décembre 2014, installation auparavant d'un panneau de vente sur la propriété).

Un tel échec ne serait pas étonnant, compte tenu de la situation peu attractive

du village, éloigné des circuits touristiques, et de la situation immobilière

catastrophique en Espagne (-36% depuis 2008, sans compter la chute de l'euro de

20% intervenue pendant la procédure). Le recourant ajoute qu'il souhaiterait

vendre sa maison le plus vite possible sans toutefois être obligé de la brader.

Dans ces conditions, le recourant

requiert en substance que le RI lui soit alloué à titre remboursable et

conditionnel, conformément au ch. 4.b de la nouvelle directive du SPAS entrée

en vigueur en juin 2014, dès lors qu'il ne dispose pas des liquidités pour

assurer son minimum vital et que sa situation n'a pas changé depuis la décision

du 5 octobre 2012 lui accordant le RI remboursable sans condition.

6.

S'agissant de la valeur de l'immeuble, le

dossier ne contient pas de contrat de vente (on ignore du reste quand il a été

acquis par les parents du recourant). Le recourant a toutefois produit un

extrait du registre foncier espagnol fixant la valeur cadastrale à 14'200 euros

environ et une expertise établie sur son mandat, arrêtant la valeur vénale à

38'000 euros. A l'audience, il a encore produit un avis récapitulatif du 3 mars

2015.

de sa déclaration d'impôt 2014 mentionnant à la rubrique fortune/immeubles

un montant de 31'000 fr. (l'immeuble n'avait pas été déclaré jusqu'à présent). Il

a expliqué à cet égard que ce montant avait été estimé par une fiduciaire,

essentiellement sur la base de l'extrait du registre foncier espagnol, de

l'expertise espagnole du 3 décembre 2014 et des photographies de la maison.

Il peut dès lors être retenu que

l'immeuble présente une valeur allant de 30'000 fr. à 40'000 fr. La limite de

fortune de 8'000 fr. (art. 32 LASV et 18 RLASV) est ainsi largement dépassée.

Dans ces conditions, du moment que

cet immeuble ne sert pas de logement au recourant, il doit en principe être

réalisé, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale.

Encore faut-il que l'exigence de

réalisation et ses modalités respectent le principe de la proportionnalité.

7.

a) En l'occurrence, l'aliénation de l'immeuble apparaît

raisonnablement exigible, que l'immeuble soit considéré comme non habitable

selon l'avis du recourant, ou comme une résidence secondaire non indispensable

(cf. ch. 3 des recommandations de la commission "Questions juridiques"

de la CSIAS). Les éléments susceptibles de parler en faveur d'une renonciation

à cette mesure sont minces. En particulier, on ne

saurait affirmer que le recourant bénéficie du RI pour très peu de temps ou

avec un montant relativement modeste: il a émargé au RI de juillet 2012 à

novembre 2013 pour un montant de près de 19'000 fr., soit un peu plus de 1'000

fr. par mois, étant précisé que l'épouse ne travaille pas à temps complet. De

plus, s'il est vrai qu'en cas d'aliénation, le prix obtenu sera très bas, les

perspectives de sortie de la crise qui touche le marché espagnol depuis 2008 –

amélioration qui permettrait d'obtenir un prix supérieur, partant un

remboursement plus étendu du RI versé ou à verser – sont pour le moins ténues.

Enfin, les chances que la situation financière du recourant se rétablisse à

court ou moyen terme sont peu consistantes en l'état.

b) D'autres types de réalisation

moins incisifs ne sont pas envisageables.

Ainsi, la location paraît difficilement

exigible en l'état. Au vu du dossier, notamment des photographies, la maison semble

vétuste. L'expertise du 3 décembre 2014 (pièces 13 et 13bis) atteste qu'un

traitement anti-termites doit être opéré. Le recourant déclare de plus que le

circuit électrique et l'alimentation en eau doivent être refaits, et des

travaux d'isolation effectués.

Quant à la possibilité d'une cédule

hypothécaire en faveur de l'autorité intimée, l'Espagne connaît assurément un

droit de gage analogue, cas échéant au porteur. Cependant, et dans la mesure où

les autorités vaudoises d'aide sociale sont tenues par les normes CSIAS, l'inscription

d'une cédule ne peut de toute façon être envisagée que si elle répond au

principe de la proportionnalité, en tenant compte en particulier sous cet angle

des motifs justifiant de renoncer à l'aliénation ou de la reporter (cf. ch. 3

des recommandations précitées), ainsi que du coût et des difficultés des

démarches à accomplir pour constituer un tel gage sur un immeuble à l'étranger,

cas échéant pour faire réaliser ce bien. En l'espèce, et pour les motifs déjà

exposés au consid. 7a supra, l'inscription d'un gage sur l'immeuble en cause au

lieu d'une aliénation ne se justifie pas.

c) En conclusion, force est de

confirmer que les autorités d'aide sociale étaient légitimées, en l'espèce, à

ne pas déroger au principe consistant à subordonner l'octroi du RI à la

condition que le bénéficiaire vende l'immeuble dont il est propriétaire,

lorsque ce bâtiment ne lui sert pas de logement principal.

8.

Il reste à examiner si les autorités d'aide

sociale étaient fondées à refuser le revenu d'insertion au recourant tant que

la vente n'était pas réalisée.

a) Conformément au document de la

commission "Questions juridiques" de la CSIAS (cf. consid. 3b supra), lorsqu'un bénéficiaire doit réaliser son bien immobilier en application

du principe de la subsidiarité de l'aide sociale, mais que, comme c'est souvent

le cas, il faut attendre quelques mois avant que cette réalisation soit

terminée et que, pendant ce temps, le bénéficiaire se trouve dans une situation

de détresse, il a en principe droit à l'aide sociale. Toutefois, le soutien est

alors considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé (ch.

2).

Dans la ligne de ce document, la

nouvelle directive de l'autorité intimée entrée en vigueur le 1er

juin 2014 (cf. consid. 4b supra) prévoit, en dérogation au principe consistant

à refuser le RI aux personnes possédant un immeuble, que si l'autorité d'aide

sociale considère qu’il s’agit d’un "cas de rigueur" dans la

mesure où le requérant et les autres membres éventuels de son ménage ne

disposent pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum

vital, elle rend une décision conditionnelle d’octroi du droit. Cette décision retient

que le RI est alloué à titre tout à fait exceptionnel pour une durée de six

mois au maximum, à condition que l'immeuble soit mis immédiatement en vente,

que le RI consistera en de simples avances remboursables, à charge pour le

bénéficiaire de l'aide de restituer les avances lorsque l'immeuble sera

réalisé. La directive précise que si le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a

pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son

immeuble à l’issue du délai de six mois, l'autorité d'aide sociale pourra,

toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en

lui impartissant un nouveau délai (ch. 4.b et annexe 15). Enfin, la directive

ajoute qu'elle s’applique aux nouveaux dossiers, les dossiers en cours au jour

de l’entrée en vigueur devant faire l’objet d’une mise à jour, au plus tard

dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle (ch. 5).

Une comparaison de la directive

valable jusqu'en juin 2014 à celle entrée en vigueur à cette date révèle des

changements substantiels. En effet, l'autorité subordonne désormais l'octroi du

RI remboursable dans l'attente de la réalisation d'un immeuble à l'étranger à la

présence d'un cas de rigueur; elle limite de surcroît cette allocation à une

période de six mois, renouvelable à condition que le bénéficiaire démontre

qu'il n'a pas été en mesure, pour des motifs sérieux et dûment justifiés, de

réaliser son immeuble à l'issue du délai de six mois; enfin, elle ne prévoit

plus la possibilité de renoncer à la réalisation lorsqu'il n'est pas "opportun"

d'exiger cette mesure (cf. ch. 3 de l'ancienne directive, respectivement ch. 4

de la nouvelle).

b) En l'espèce, il n'est pour le

moins pas exclu que la situation du recourant et de son épouse soit, compte

tenu des liquidités et des revenus dont ils disposent, constitutive d'un cas de

rigueur au sens de la nouvelle directive précitée. En particulier, on ne

distingue pas en quoi seuls des cas tels qu'une absence totale de liquidités ou

la présence d'enfants en bas âge seraient excessivement rigoureux (cf.

déclarations du SPAS ténorisées dans le compte-rendu d'audience). Conformément

à l'art. 12 Cst. garantissant un droit à des conditions minimales d'existence,

il suffit que les ressources de l'intéressé ne lui permettent pas de subvenir à

ses besoins fondamentaux.

La question de savoir si le

recourant se trouvait dans un cas de rigueur au sens du ch. 4.b de la nouvelle directive

souffre toutefois de rester indécise.

En effet, le bénéfice du revenu

d'insertion remboursable et conditionnel prévu par le ch. 4.b de la directive

devait lui être accordé pour un autre motif (cf. consid. 9 infra).

9.

a) On rappelle que le CSR a rendu une décision

le 5 octobre 2012 – sous l'empire de l'ancienne directive du SPAS – qui

octroyait le RI à titre d'avances sur la réalisation de l'immeuble du recourant.

Cette situation a perduré pendant

plus d'un an, soit jusqu'en janvier 2014, date à laquelle le recourant est

brièvement sorti du RI, en raison du versement d'indemnités journalières AI. Le

versement de ces indemnités prenant fin au 30 juin 2014, le recourant a requis

la reprise du RI le 25 juin 2014.

Or, par décision du 14 août 2014,

la demande de revenu d'insertion a cette fois purement et simplement été

refusée, au motif que l'immeuble en cause représentait une fortune que le

requérant devait réaliser avant de recourir à l'assistance publique, alors

qu'il s'y refusait. Ainsi que l'a indiqué l'autorité intimée à l'audience,

cette décision, radicalement différente de celle rendue le 5 octobre 2012, se

fonde sur la nouvelle directive du SPAS entrée en vigueur entre-temps, en juin

2014.

En d'autres termes, l'autorité a

procédé à un changement de pratique. Il convient ainsi d'examiner si les

conditions auxquelles sont subordonnés les changements de pratiques étaient

réalisées, en se référant par analogie aux principes régissant les revirements

de jurisprudence, exposés ci-dessous.

b) En règle générale, une nouvelle

jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et aux affaires pendantes au moment

où elle est adoptée (cf. ATF 135 II 153; ATF 122 I 57 consid. 3c/bb; ATF 111 V

161.

consid. 5b), de même qu'aux décisions périodiques, selon les circonstances (ATF

111.

V 81).

Selon Pierre Moor (Droit

administratif, vol. I, 2012, n. 2.1.3.2. p. 85 ss), il est des

domaines où la sécurité du droit et le droit à la protection de la bonne foi

(art. 9 Cst.) exigent toutefois qu'un revirement soit d'abord annoncé, avant

que, dans une espèce ultérieure seulement, il puisse devenir effectif: par

exemple, s'il porte sur la computation d'un délai, et qu'il a pour effet la

péremption d'un droit à invoquer dans ce délai (ATF 135 II 78), ou que ses

effets seraient excessivement rigoureux (ATF 111 Ia 108, condition non réalisée).

L'auteur précise que la position du Tribunal fédéral tient compte des principes

de la prévisibilité du droit et de la non-rétroactivité, "puisqu'il

considère qu'un revirement doit être préalablement annoncé dans des hypothèses –

si on essaie de généraliser – où la perte d'un droit qui dépend directement

d'un acte de son titulaire est la conséquence même du changement, alors qu'il

est certain que l'intéressé, qui a agi sciemment en fonction de l'ancienne

règle, se serait conformé à la nouvelle. La doctrine propose un régime

différencié, dans lequel l'application immédiate serait décidée en fonction

d'une balance de valeurs, où entreraient en considération non seulement

l'intérêt à l'innovation, les inconvénients de la jurisprudence à abandonner,

mais aussi les conséquences préjudiciables que l'opération en tant que telle

ferait peser sur le justiciable concerné" (Moor, loc. cit.).

c) En l'espèce, comme évoqué

ci-dessus, le recourant a bénéficié le 5 octobre 2012 d'une décision du CSR lui

octroyant le RI à titre d'avances sur la réalisation de son immeuble. Dans

cette décision, le CSR, qui connaissait le refus du recourant de vendre ou de

louer son immeuble, pour les motifs exposés dans ses lettres des 3 juillet et 2

septembre 2012, a renoncé à en demander la vente ou la location, en raison de

l'état actuel de la maison et de la situation économique du pays, et s'est

limité à indiquer que les avances seraient remboursables "à

meilleure fortune". Autrement dit, il n'a nullement subordonné

le versement du RI à la mise en œuvre de démarches de vente ou de location.

En conséquence d'une part, le

recourant n'était pas tenu de procéder à de telles démarches; son inaction ne

peut donc lui être reprochée. On rappelle du reste que le SPAS lui-même

considérait ces démarches comme inopportunes. D'autre part, le recourant pouvait

de bonne foi s'attendre, sa situation n'ayant pas changé, à ce qu'une décision

similaire à celle du 5 octobre 2012 et dont il avait bénéficié jusqu'à la fin

décembre 2013 soit rendue sur sa demande formulée quelques mois plus tard, en

juin 2014.

Dans ces circonstances, avant de signifier

au recourant un refus pur et simple du RI fondé sur les nouvelles directives du

SPAS, les autorités d'aide sociale devaient l'avertir du durcissement des

conditions d'octroi et lui donner la possibilité de se conformer à ces

nouvelles exigences. L'inaction du recourant, qui s'explique par la décision du

5.

octobre 2012, ne permettait pas de tenir un tel avertissement pour inutile,

pas plus que le courrier du 2 septembre 2012. Il en va d'autant moins que les

démarches de vente désormais accomplies permettent de retenir avec une

vraisemblance suffisante qu'il aurait accepté d'aliéner sa maison si cette

mesure avait été exigée de lui sous peine de suppression – respectivement de

refus – du RI. A cela s'ajoute que la nouvelle pratique appliquée sans

avertissement au recourant pouvait lui causer un préjudice important, en

portant atteinte à son droit fondamental à des conditions minimales d'existence

garanti par l'art. 12 Cst.

Dans ces conditions, la décision du

14.

août 2014 confirmée sur recours le 20 novembre 2014 viole le droit d'obtenir

de l'aide dans des situations de détresse (art. 12 Cst.), le principe de la

bonne foi (art. 9 Cst.) ainsi que le principe de la proportionnalité (art. 5

al. 2 et 36 al. 3 Cst.). Elle doit par conséquent être annulée en tant qu'elle

refuse purement et simplement le RI, même à titre remboursable, conditionnel et

pour une période déterminée.

Il appartiendra au CSR de rendre

une nouvelle décision conforme à ce qui précède, à savoir accordant le RI à

titre d'avances remboursables pendant une période déterminée qu'il lui

appartiendra de fixer, à condition que le recourant démontre à intervalles

réguliers qu'il poursuit sans désemparer ses efforts visant à vendre son

immeuble. A l'issue de la période fixée, le CSR examinera si l'octroi d'un RI

remboursable pourrait être exceptionnellement renouvelé, pour une nouvelle

période déterminée, aux conditions prévues par la nouvelle directive.

Dans l'appréciation des

circonstances exceptionnelles d'un tel renouvellement, fondé sur un cas de

rigueur, il sera loisible au CSR de tenir compte, cas échéant, des efforts accomplis

par les époux pour revenir à meilleure fortune, notamment en ce qui concerne la

situation professionnelle de l'épouse.

10.

Compte tenu du sort du recours, les mesures

d'instruction requises par le recourant (avis de droit de l'ISDC, expertise

immobilière) sont superflues et doivent par conséquent être refusées.

11.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis et

les décisions attaquées doivent être annulées. La cause doit être renvoyée au

CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

a) Le présent arrêt doit être

rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais

judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1).

b) Compte tenu de

ses ressources, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire. Pour l’indemnisation du mandataire d’office, les dispositions

régissant l’assistance judiciaire en matière civile sont applicables par

analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). Pour la fixation de l’indemnité, on retient le

taux horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement du Tribunal cantonal

du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV

211.02

]). Il sera retenu un montant d’honoraires de 5'564,80 fr.,

correspondant au temps indiqué par la mandataire d’office dans sa liste

d'opérations (environ 30 h), temps qui paraît approprié aux nécessités du

cas. A ce montant s’ajoute celui des débours, chiffré à 366 fr. Compte tenu de la TVA au taux de 8%, l’indemnité totale s’élèverait

ainsi à 6'405,25 fr.

Le recourant

ayant eu gain de cause, il a toutefois droit à l'allocation de dépens, à la

charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de prévoyance et d'aide

sociales du 20 novembre 2014 et la décision du Centre

social régional de l'Ouest lausannois du 14 août 2014

sont annulées.

III.

La cause est renvoyée au Centre social régional de l'Ouest lausannois

pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

IV.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

V.

L'Etat de Vaud, par le Service

de prévoyance et d'aide sociales, versera à X.________ un montant de 6'400 (six mille quatre

cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 juillet 2015

La présidente: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et

être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.