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Décision

PS.2015.0044

CDAP - PS.2015.0044 - 2015-11-16 - X._____ et Y._____ /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne

16 novembre 2015Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________ et Y.________ se sont mariés le 7 décembre 2006. Ils ont un enfant, Z.________, né le ******** 2010. X.________ est propriétaire de

l'immeuble

n° ******** du Registre foncier de Delémont (Jura). Selon l'estimation fiscale

qui figure au Registre foncier, l'immeuble a une valeur de 393'300 fr. Le

bien-fonds supporte un bâtiment d'habitation d'une emprise au sol de 128,6 m2 environ. Il comprend deux appartements indépendants desservis par une cage d'escalier

commune. Le premier logement, situé au rez-de-chaussée, a une superficie

d'environ 128,6 m2 (y compris les murs extérieurs et la cage d'escalier

commune) et comprend quatre pièces, ainsi qu'une cuisine, une salle de bains et

un WC. Il est occupé par A.________, au bénéfice d'un droit d'habitation. Le

second logement, du premier étage, a une superficie de 92,3 m2 (y compris les murs extérieurs et la cage d'escalier commune) et comprend trois pièces, ainsi

qu'une cuisine et une salle de bains. X.________ encaisse un loyer pour cet

appartement.

B.

L'immeuble n° ******** a d'abord appartenu au père de X.________, B.________.

Ce dernier a constitué de son vivant sur cet immeuble, le 15 juillet 1988, un droit d'habitation viager en faveur de A.________ (née le ******** 1935). L'acte

notarié précise ce qui suit:

"Ce droit d'habitation comprend l'appartement du

rez-de-chaussée, soit 4 chambres, 1 cuisine, 1 bain-WC-lavabo-douche, 1

WC-lavabo, au sous-sol 1 garage et 1 cave-buanderie.

La bénéficiaire paiera les charges courantes proportionnelles

relatives à ce droit d'habitation. Par contre, elle ne paiera aucune charge

hypothécaire."

L'immeuble est par ailleurs grevé de quatre cédules

hypothécaires, à hauteur de respectivement 40'000 fr., 49'000 fr., 50'000 fr.

et 90'000 fr.

C.

Au décès de B.________ en 1992, ses deux enfants X.________ et C.________

en sont devenus propriétaires en main commune. Le 8 janvier 2008, C.________ a accepté que X.________ devienne seul propriétaire de la parcelle

n° ********, moyennant reprise du droit d'habitation et de la dette

hypothécaire due au Crédit Suisse, pour un montant de 225'000 fr. Selon un acte

notarié de partage immobilier du 17 mars 2008, X.________ a acquis la propriété exclusive de l'immeuble par reprise de dette hypothécaire, dont la valeur

en capital s'élevait à 225'000 fr. au 31 décembre 2007.

D.

X.________ et Y.________ ont été mis au bénéfice du Revenu d'insertion

(RI), à compter du 1er octobre 2013. Dans sa décision d'octroi du

RI, le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) n'a initialement

pas tenu compte de la fortune immobilière de X.________. Le CSR a déduit du

revenu mensuel déterminant de X.________ et Y.________, le revenu que leur

procure la location de l'appartement du premier étage.

E.

Le 25 septembre 2014, le CSR a révisé le droit au RI de X.________ et de

Y.________, en tenant compte du fait qu'ils disposaient d'une fortune immobilière

évaluée à 168'300 fr. (393'300 fr. moins la dette hypothécaire s'élevant à

225'000 fr.), soit un montant excédant la limite maximale autorisée pour bénéficier

du RI. Le CSR a précisé qu'il interviendrait désormais en faveur de X.________

et de Y.________ en leur fournissant de simples avances remboursables durant

six mois. Le CSR a subordonné sa prise en charge, à compter du 1er

octobre 2014, à diverses conditions, impliquant l'obligation de mettre en vente

l'immeuble dont X.________ est propriétaire, et en exigeant la constitution préalable

à tout versement d'une cédule hypothécaire destinée à garantir le remboursement

des avances versées.

F.

X.________ et Y.________ (ci-après: les recourants) ont recouru à

l'encontre de la décision du CSR du 25 septembre 2014 auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS), en sollicitant l'octroi de

l'assistance judiciaire.

Le 4 mars 2015, le SPAS a partiellement admis le recours interjeté par X.________ et Y.________. Il a réformé la décision du CSR, en

ce sens que la fortune immobilière de X.________ et Y.________ s'élève à

90'970,45 fr. Après avoir réévalué à 442'462,50 fr. la valeur de l'immeuble en

se référant aux coefficients de répartition du canton du Jura (90%) et du

canton de Vaud (80%), le SPAS a tenu compte uniquement de la valeur de

l'appartement situé au premier étage, excluant de la fortune des recourants

l'appartement du rez-de-chaussée, utilisé par A.________ au bénéfice d'un droit

d'habitation. Le SPAS a maintenu pour le surplus la décision du CSR, soit en

particulier les conditions auxquelles est subordonnée l'octroi exceptionnel du

RI. Le SPAS a enfin rejeté la demande d'assistance judiciaire des recourants,

considérant que le concours d'un avocat ne se justifiait pas. Il leur a alloué

une indemnité de 400 fr. à titre de dépens partiels.

G.

X.________ et Y.________ ont recouru à l'encontre de la décision du SPAS

du 4 mars 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal, en concluant à sa réforme, en ce sens qu'ils ne disposent d'aucune

fortune entrant en considération pour la détermination de leur droit au RI, lequel

devait dès lors leur être octroyé. Ils ont demandé à être mis au bénéfice de

l'assistance judiciaire.

Le SPAS a conclu au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. Le CSR a renoncé à se déterminer.

Invités à répliquer, X.________ et Y.________ ont

maintenu leurs conclusions.

H.

L'affaire a été soumise à la procédure de coordination prévue par l'art.

34 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV

173.31.1). Les juges cantonaux Brandt, Journot, Guisan, Kart, Revey,

Zimmermann, Langone, Billotte, Jomini, Amoos Piguet, Merz, Kaltenrieder et

Vianin ont participé à la séance de coordination. La solution adoptée, à la

majorité, est exposée dans les considérants en droit du présent arrêt.

I.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV

850.

) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés

sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs

besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui

social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Selon l'art. 3 LASV, l'aide financière

aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses

membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations

sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas

échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations

sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants

l'obligation d'entreprendre toutes les démarches utiles auprès des personnes ou

organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière

(al. 2).

Le RI est régi par les art. 27 et

suivants LASV. Il comprend une prestation financière et peut, cas échéant,

également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale

ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant

forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites

fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est

accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour

satisfaire ses besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques

importants (art. 34 LASV). Elle est déterminée dans les limites d'un barème

établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son

conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de

couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV).

Sous le titre "limite de fortune",

l’art. 32 LASV prévoit que la prestation financière du RI est versée selon les

conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d’action sociale. Cette norme est précisée à l’art. 18 du règlement d'application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1), qui dispose ce qui suit:

"1 Le RI peut être accordé lorsque le

patrimoine du requérant, de son conjoint ou concubin comprend des actifs

n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), à savoir :

- Fr. 4'000.-- pour une personne seule;

- Fr. 8'000.-- pour un couple marié ou concubins.

2.

Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-- par

enfant à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille."

Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment

considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le

lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la

dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale,

l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde

de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune. L'art.

19.

al. 2 RLASV précise que les immeubles grevés d'un usufruit ne sont pas

considérés comme fortune ni pour le nu-propriétaire ni pour l'usufruitier. La

directive du Département de la santé et de l'action sociale du 1er

juin 2014 sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des

bénéficiaires du RI assimile les biens immobiliers grevés d'un droit

d'habitation à ceux grevés d'un usufruit. Les normes CSIAS ne traitent quant à

elles pas de la problématique des biens immobiliers grevés de servitudes (cf.

ch. E.2.2).

2.

L'autorité intimée a exclu la prise en compte, comme fortune, de

l'appartement grevé d'un droit d'habitation, conformément à l'art. 19 al. 2

RLASV. Le droit d'habitation ne s'étendant pas au second appartement

indépendant de l'immeuble, l'autorité intimée a toutefois retenu que l'art. 19

al. 2 RLASV ne pouvait pas trouver application pour ce second logement. C'est

pourquoi le SPAS a calculé la fortune des recourants en tenant compte de la

valeur que représente l'appartement indépendant sur lequel ne porte pas

l'exercice du droit d'habitation. Le SPAS a évalué à 90'970,45 fr. la fortune

immobilière des recourants, en lieu et place des 168'300 fr. calculés par le

CSR. Pour le recourant, l'application de l'art. 19 al. 2 RLASV devrait conduire

à exclure l'immeuble dont il est propriétaire de sa fortune. Se fondant sur une

interprétation de la notion d'immeuble contenue à l'art. 19 al. 2 RLASV conforme

à celle du code civil, il estime que l'autorité intimée n'aurait pas dû retenir

qu'un appartement indépendant est un immeuble au sens de cette disposition.

3.

La question de savoir si la notion d'immeuble mentionnée à l'art. 19 al.

2.

RLASV est celle du droit civil (art. 655 CC) ou s'il s'agit d'une notion

autonome peut demeurer indécise, compte tenu de ce qui suit. L'art. 19 al. 2

RLASV, en tant qu'exception à la règle générale selon laquelle un immeuble est

considéré comme fortune, ne trouve pas application lorsque, comme c'est le cas

en l'occurrence, l'usufruit, respectivement le droit d'habitation qui y est

assimilé par la directive du Département de l'action sociale du 1er

juin 2014, ne s'exerce que sur une partie de l'immeuble qu'il grève. Dans ce

cas de figure, il convient de se référer, pour l'appréciation de la fortune

d'un demandeur du RI, aux règles générales posées aux art. 31ss LASV.

L'art. 32 LASV renvoie, s'agissant des limites de

fortune, aux conditions de ressources prévues par la CSIAS. D'après les normes

2015.

de la CSIAS, valant recommandations, les services d’aide sociale peuvent

renoncer à la réalisation de la fortune dans les cas où une telle mesure mettrait

le bénéficiaire ou sa famille dans une situation de rigueur excessive, ou serait

d’un mauvais rendement économique, ou encore lorsque la vente d’objets de

valeur ne peut être exigée pour d’autres raisons (E.2.1). S'agissant des biens

immobiliers, il n'existe fondamentalement aucun droit à la conservation de tels

biens, qui sont considérés comme des ressources propres des bénéficiaires. En

ce qui concerne les immeubles occupés par la personne soutenue, il convient de

renoncer à exiger la vente de l'immeuble si les conditions de maintien dans ce

logement sont équivalentes ou plus favorables que celles sur le marché. Les

biens immobiliers situés à l’étranger sont à traiter selon les mêmes principes

que ceux situés sur sol suisse. Si l’autorité compétente juge opportune la

conservation de l’immeuble, il est recommandé de convenir d’une obligation de

remboursement de l’aide assortie d’une garantie immobilière, exigible au moment

de l’aliénation de l’immeuble ou du décès du b¿éficiaire (E.2.2 inchangé

depuis décembre 2008).

La commission "Questions juridiques"

de la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations plus précises,

intitulées "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger".

La commission confirme que, conformément au principe

de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien immobilier qui n'est pas occupé

par le propriétaire lui-même doit par principe être réalisé, y compris lorsque

ce bien est à l'étranger. Si une personne bénéficiaire dispose d'une fortune

immobilière supérieure au montant de fortune laissé à la libre disposition, qui

ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être immédiatement, elle a en principe

droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se trouve dans une situation de

détresse. Autrement dit, elle a en principe droit à l’aide sociale, lorsqu'une

réalisation du bien immobilier peut certes être raisonnablement demandée, mais

que (comme c’est souvent le cas) il faut attendre quelques mois avant que cette

réalisation soit terminée et que la personne bénéficiaire puisse disposer du

produit ou de la rétribution et que, pendant ce temps, elle se trouve dans une

situation de détresse. Le soutien est considéré comme une avance et son

remboursement peut être demandé sur la base des lois cantonales d'aide sociale

dès que la fortune est réalisée. Les possibilités de réalisation sont

l'aliénation, la mise en location et la mise en gage hypothécaire au profit de

l'aide sociale (hypothèque de sûreté) (ch. 2).

De ce qui précède, il y a lieu de déduire que la

prise en compte d'un immeuble grevé d'un usufruit ou d'un droit d'habitation au

titre de la fortune du demandeur du RI dépend essentiellement d'une approche

économique de la situation. Quant aux possibilités de réalisation, elles

doivent en outre être justifiées sous l'angle du principe de la

proportionnalité (cf. dans ce sens, arrêt PS.2015.0003 du 21 juillet 2015

consid. 3).

Il convient dès lors d'examiner plus précisément si,

à l'issue d'une évaluation économique de la situation du recourant,

propriétaire d'un immeuble grevé d'un droit d'habitation, la limite de fortune

posée à l'art. 32 LASV, mis en relation avec l'art. 18 RLASV, est atteinte.

4.

Pour déterminer la valeur de l'immeuble dont le recourant est

propriétaire, l'autorité intimée, se référant à l'art. 19 al. 1 let. a RLASV,

l'a établie à 393'300 fr., ce qui correspond au montant qui figure au Registre

foncier jurassien. Elle a adapté cette valeur, en tenant compte des

coefficients de répartitions respectifs du canton du Jura (90%) et du canton de

Vaud (80%). Le bien immobilier a en conséquence été évalué à 442'462,50 fr.

(393'300 x 90/80) par l'autorité intimée, pour adapter l'estimation fiscale des

autorités jurassiennes, de manière à la comparer à l'estimation fiscale d'un

immeuble sis dans le canton de Vaud.

Bien que les recourants ne contestent pas cette

valeur, il y a lieu de relever que l'estimation officielle des immeubles ne

repose pas sur des bases de calcul identiques dans le cantons du Jura et dans

le canton de Vaud, en particulier en ce qui concerne les immeubles grevés d'un

droit d'habitation. L'art. 43 al. 1 et 2 de la loi jurassienne d'impôt du 26

mai 1988 (RSJU 641.11), précise que la valeur des immeubles et des forces

hydrauliques, fixée par une procédure d'évaluation officielle, se détermine en

fonction de la valeur vénale et de la valeur de rendement. L'art. 4 du Décret

concernant la révision générale des valeurs officielles d'immeubles et de

forces hydrauliques du 23 mars 1994 (RSJU 641.543.1) précise que les droits,

charges et servitudes qui se rattachent à l'immeuble sont pris en

considération. Cette règle diffère de celle prévue à l'art. 3 al. 4 de la loi

du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI; RSV 642.21),

disposant que les droits d'habitation et d'usufruit n'exercent aucune influence

sur l'évaluation d'un immeuble.

Dans le cas d'espèce, la valeur qui figure au

Registre foncier jurassien tient sans doute compte de l'existence d'un droit

d'habitation viager, l'estimation (datant de 2003) étant en effet postérieure à

l'inscription au Registre foncier de la servitude personnelle. Cela étant, il

subsiste à ce stade, en l'absence de détail du calcul de la valeur fiscale, un

doute quant aux modalités concrètes de l'évaluation de l'immeuble. Il n'est dès

lors pas exclu que la valeur figurant au Registre foncier ne soit pas

représentative de la valeur vénale actuelle de l'immeuble.

Les règles relatives à l'estimation des immeubles en

vue des répartitions intercantonales des impôts ne permettent ainsi pas de

transposer, sans autre adaptation, au canton de Vaud, l'estimation fiscale

arrêtée par les autorités jurassiennes en 2003. Il appartiendra dès lors au CSR,

s'il entend prendre en compte comme fortune l'immeuble dont le recourant est

propriétaire, d'établir plus précisément sa valeur sur le marché au moyen, par

exemple, d'une expertise. Après déduction de la dette hypothécaire, qui s'élève

actuellement à 225'000 fr., ainsi que de la valeur résiduelle du droit

d'habitation, le CSR devra encore évaluer les frais liés à une éventuelle

aliénation (frais de notaires, incidences fiscales), de manière à déterminer le

plus précisément possible le bénéfice qui pourrait être réalisé en cas de

vente, par le recourant, de l'immeuble dont il est propriétaire.

Ce n'est qu'à l'issue de ce processus que le CSR

pourra examiner quel mode de réalisation, au regard notamment du principe de

proportionnalité, est le plus adéquat en l'occurrence. On peut en effet se

demander, dans l'hypothèse où le bénéfice d'une vente ne serait que modeste,

s'il n'est pas préférable de maintenir la situation actuelle. L'appartement

exempt du droit d'habitation produit en effet un revenu locatif, qui est imputé

du montant du RI alloué aux recourants. L'autorité intimée ne pouvait en tout

état de cause pas exiger des recourants qu'ils vendent l'un des appartements

seulement du bien immobilier. Une telle aliénation supposerait en effet la

constitution préalable de parts de propriété par étage (PPE). Cette démarche

semble en l'occurrence difficile à mettre en oeuvre. Elle implique, d'une part,

un investissement financier relativement important que les recourants, dépourvus

de liquidités, ne peuvent actuellement pas consentir. D'autre part, l'intérêt

financier d'un éventuel acquéreur pour l'un des appartements constitués en PPE doit

être relativisé. Les gages hypothécaires constitués sur l'immeuble de base

continueraient en effet à grever l'ensemble du bien immobilier, de sorte que

l'acquéreur d'une part de PPE serait confronté au risque de voir l'immeuble

réalisé, dans l'hypothèse d'une insolvabilité du débiteur de la dette garantie

par hypothèque. Le dégrèvement de la parcelle de base au profit des parts de

PPE supposerait en effet l'accord des créanciers gagistes (cf. Paul-Henri

Steinauer, Les droits réels, Tome I, Berne 2012, p. 432, n°1226ss et p. 443,

n°1258). Un tel accord semble difficile à envisager, dans la mesure où, en cas

de vente de l'un des appartements constitué en PPE, X.________ ne disposerait

sans doute plus des ressources nécessaires pour assumer le paiement des charges

hypothécaires liées à l'appartement grevé du droit d'habitation, actuellement

acquittées au moyen du revenu locatif que procure le second logement.

5.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la

décision attaquée annulée. Le dossier doit ainsi être renvoyé au CSR, pour

qu'il examine à nouveau le droit au RI des recourants, dans le sens des

considérants qui précèdent.

L’arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif

des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015

- RSV 173.36.5.1).

Les recourants, qui obtiennent gain de cause et ont

procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à des

dépens, à la charge de l'Etat (art. 55 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci sont arrêtés à

2'000 fr. et comprennent les dépens pour la procédure qui s'est déroulée devant

le SPAS. Comme il n'y a aucun risque que ces dépens ne puissent être recouvrés,

il n'est pas nécessaire d'arrêter, à titre subsidiaire, l'indemnité qui aurait

dû être versée au conseil d'office, à supposer que les conditions de son octroi

soient réunies (art. 4 al. 1 du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance

judiciaire en matière civile – RAJ; RSV 211.02.3 – applicable par renvoi de

l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 mars 2015 est

annulée.

III.

Le dossier est renvoyé au Centre social régional de Lausanne, pour qu'il

examine à nouveau le droit au RI de X.________ et de Y.________ au sens du

considérant 4.

IV.

L'Etat de Vaud, par le Service de prévoyance et d'aide sociale, versera à

X.________ et à Y.________ une indemnité globale de 2'000 francs à titre de

dépens pour l'ensemble de la procédure.

V.

Il n'est pas perçu de frais.

Lausanne, le 16 novembre 2015

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.