CDAP - PS.2016.0086 - 2017-07-17 - A.________/Service de prévoyance et d'aide sociales

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 juillet 2017

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Guisan et

M. Alex Dépraz, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourante

A.________ représentée par Me François CONTINI, avocat à Bienne,

Autorité intimée

Service de prévoyance

et d'aide sociales,

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision du Service de

prévoyance et d'aide sociales du 18 novembre 2016 (domicile d'assistance)

Faits

Vu les faits suivants

A.

A.________ est née à ******** le ******** 1998.

Elle a vécu à ******** avec son père, qui détenait sur elle l'autorité

parentale exclusive, jusqu'en 2005. A.________ a ensuite été placée auprès de

ses grands-parents maternels, qui séjournent dans le Canton d'Appenzell

Rhodes-Extérieures. A compter du 1er octobre 2013, elle a été placée

auprès de diverses institutions, lorsque le droit du père de déterminer son

lieu de résidence lui a été retiré. Le Service de protection de la jeunesse

vaudois a assumé les coûts de l'entretien de A.________ jusqu'à sa majorité, le

******** 2016.

B.

Le 9 juin 2016, l'autorité de protection de

l'adulte et de l'enfant de Herisau (Appenzell Rhodes-Extérieures) a levé la

curatelle d'assistance éducative prononcée en faveur de A.________ et la mesure

de retrait du droit de déterminer le lieu de résidence. Elle a instauré en sa

faveur une curatelle d'accompagnement et une curatelle de représentation ayant

pour objet la gestion de son patrimoine. B.________ a été nommée en tant que

curatrice.

C.

A.________ a intégré, à compter du 1er

juillet 2016, l'institution spécialisée ********, à ******** (Thurgovie). La

fréquentation de cette institution doit lui permettre d'effectuer une dixième

année scolaire.

D.

Le 8 juillet 2016, le Service social de la Commune

d'Herisau s'est adressé au Service de la protection de la jeunesse vaudois,

pour lui demander de prendre en charge les frais pour l'année scolaire 2016/2017.

Il en a fait de même le 23 septembre 2016 auprès du Service de prévoyance et

d'aides sociales (ci-après: le SPAS).

E.

Le 11 octobre 2016, le SPAS a informé le Service

social de la Commune d'Herisau qu'il entendait, faute de domicile vaudois de A.________,

refuser d'intervenir financièrement en sa faveur, s'agissant des coûts de la

fréquentation de l'institution ********.

F.

A.________, agissant avec le concours de sa

curatrice, a demandé au SPAS de rendre une décision formelle au sujet de la

prise en charge, par le Canton de Vaud, de ses frais d'assistance.

G.

Le 18 novembre 2016, le SPAS a déclaré la demande

de A.________ irrecevable. Il l'a subsidiairement rejetée.

H.

A.________ a recouru à l'encontre de la décision du

SPAS du 18 novembre 2016 auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation, ainsi qu'à la

condamnation du SPAS à accorder à A.________ des prestations d'aide sociale

rétroactivement dès le mois de juillet 2016. A.________ a demandé à être mise

au bénéfice de l'assistance judiciaire.

Le SPAS a conclu au rejet du recours.

Invitée à répliquer, A.________ ne

s'est pas déterminée.

I.

Le 5 janvier 2017, le juge instructeur a mis A.________

au bénéfice de l'assistance judiciaire.

J.

A.________ a communiqué au Tribunal une décision du

11 novembre 2016 rendue par la Justice de paix du district de la Riviera –

Pays-d'enhaut. Cette autorité judiciaire a accepté, à la demande de l'autorité

de protection de l'enfant et de l'adulte du Canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures,

de transférer en son for la curatelle combinée d'accompagnement, de

représentation et de gestion instituée en faveur de A.________. Elle a nommé C.________

en qualité de curateur.

Invité à se déterminer au sujet de

cette nouvelle pièce, le SPAS a maintenu ses conclusions.

K.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) L’objet du litige est défini par trois éléments:

la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci.

Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et

jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité

administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous

forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de

recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le

juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà

de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125

V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).

b) L'autorité intimée a déclaré

irrecevable, subsidiairement a rejeté la demande de la recourante tendant à ce

que le Canton de Vaud soit reconnu comme domicile d'assistance et prenne en

charge ses frais d'assistance. Elle a considéré que la loi fédérale sur la

compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin du 24 juin 1977

(LAS; RS 851.1), s'adressant exclusivement aux cantons, ne permettait pas à un

particulier de réclamer directement sa prise en charge financière à un canton. La

recourante a conclu à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à sa

réforme, en ce sens que des prestations sociales lui sont octroyées

rétroactivement au mois de juillet 2016. Cette dernière conclusion sort du

cadre du litige, l'autorité intimée ayant limité son examen à la problématique

du domicile d'assistance de la recourante. Elle est par conséquent irrecevable.

c) Dans le cadre de la délimitation de

l'objet du litige, se pose également la question de savoir si l'autorité

intimée pouvait déclarer irrecevable la demande de la recourante.

L'autorité intimée a retenu à juste

titre que la LAS ne s'adressait pas directement aux particuliers. Cette loi

fédérale a en effet pour but principal d'établir des règles de conflit

applicables à d'éventuels litiges survenant entre les cantons, en lien avec

l'assistance de personnes dans le besoin. La LAS détermine ainsi le canton

compétent pour assister une personne dans le besoin qui séjourne en Suisse

(art. 1er al. 1). Elle règle le remboursement des frais d’assistance

entre les cantons (al. 2). En principe, il incombe au canton de domicile

d'assister les citoyens suisses (art. 12 al. 1 LAS).

En l'occurrence, trois cantons sont

susceptibles d'être compétents pour l'assistance de la recourante, dont il

n'est pas contesté qu'elle se trouve dans le besoin. La recourante avait un

domicile d'assistance indépendant dans le Canton de Vaud jusqu'à sa majorité.

Elle séjourne actuellement dans une institution se trouvant dans le Canton de

Thurgovie. Enfin, le Canton de Vaud soutient que le centre des relations de la

recourante se trouve, depuis son accès à la majorité, dans le Canton

d'Appenzell Rhodes-Extérieures. Dès lors qu'aucun des trois cantons précités

n'a encore accepté de couvrir les frais d'assistance de la recourante, on se

trouve en présence d'un potentiel conflit négatif de compétence. La LAS ne

connaît pas de procédure spéciale destinée à régler ces conflits (Notice du 18

janvier 2016 de la Conférence suisse des institutions d'action sociale [CSIAS],

La compétence territoriale dans l'aide sociale, ch. 2). C'est la raison pour

laquelle la commission Questions juridiques de la CSIAS a publié en 2012 une

recommandation relative à la manière de gérer les conflits négatifs de

compétence entre les cantons (CSIAS, Conflits négatifs de compétence dans le

domaine intercantonal: Qui est compétent en matière d'assistance ?, janvier

2012). Constatant une lacune de la loi, la recommandation préconise

l'application (par analogie) des instruments mis à disposition par la LAS,

notamment lorsque les cantons ne sont pas d'accord sur le lieu du domicile

d'assistance.

Dans le cas présent, le litige ne

concerne pas deux cantons, qui seraient en désaccord sur la prise en charge des

frais d'assistance de la recourante. Ni le Canton d'Appenzell

Rhodes-Extérieures, ni celui de Thurgovie n'ont en effet à ce stade rendu une

décision de refus de prestations. L'autorité intimée ne saurait pour autant

refuser de statuer sur la demande de prestation de la recourante, pour le seul

motif que la LAS s'adresse seulement aux cantons, et déclarer une telle requête

purement et simplement irrecevable. Si elle s'estimait incompétente pour

statuer sur l'attribution de prestations sociales, l'autorité intimée devait

transmettre la demande de la recourante à l'autorité compétente pour examiner

les conditions d'octroi de prestations d'assistance, ce qui implique de fixer

préalablement l'existence d'un "domicile d'assistance" dans le Canton

de Vaud. Dans la mesure où l'autorité intimée s'est déjà prononcée à ce sujet,

en rejetant de manière subsidiaire la requête de la recourante, il se justifie,

par économie de procédure, d'examiner si la recourante dispose d'un

"domicile d'assistance" dans le Canton de Vaud. A cet égard, il y a

encore lieu de préciser que la recourante, qui se retrouve confrontée à

l'inaction des différentes autorités potentiellement compétentes et qui ne peut

de ce fait obtenir les prestations d'assistance nécessaires à son entretien,

dispose d'un intérêt évident à contester la décision rendue par le SPAS. Sa

qualité pour recourir doit dès lors être admise.

2.

L'autorité intimée conteste l'existence, dans le

Canton de Vaud, d'un domicile d'assistance de la recourante. Est en particulier

litigieux le domicile d'assistance de la recourante durant l'année scolaire

2016/2017, après sa majorité.

a) Selon l’art. 4 LAS, qui recouvre la

même notion de domicile que celle prévue à l'art. 4 de la loi du 2 décembre

2003.

sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051 - cf. arrêt PS.2010.0081

du 11 mars 2011 consid. 1a), la personne dans le besoin a son domicile

(domicile d’assistance) dans le canton où elle réside avec l’intention de s’y

établir; ce canton est appelé canton de domicile (al. 1). Le domicile

s’acquiert par la déclaration d’arrivée à la police des habitants et, pour les

étrangers, par la délivrance d’une autorisation de résidence, à moins qu’il ne

soit prouvé que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu’il

n’est que provisoire (al. 2). Le séjour dans un home, un hôpital ou toute autre

institution et, s'il s'agit d'une personne majeure, le placement dans une

famille décidé par une autorité, ne constituent pas un domicile d'assistance

(art. 5 LAS).

La situation des enfants mineurs est

régie par l'art. 7 LAS, dont la teneur est la suivante:

"Art. 7

Enfants mineurs

1.

Quel que soit son lieu de séjour, l’enfant mineur partage le domicile

d’assistance de ses parents.

2.

Si les parents n’ont pas de domicile civil commun, l'enfant mineur a

un domicile d'assistance indépendant au lieu de domicile du parent avec lequel

il vit de manière prépondérante.

3.

Il a un domicile d’assistance indépendant:

a. au siège de l’autorité de protection de l'enfant qui

exerce la tutelle;

b. au lieu fixé à l’art. 4, lorsqu’il exerce une

activité lucrative et qu’il est normalement capable de pourvoir à son

entretien;

c. au dernier domicile d’assistance fixé aux al. 1 et 2, lorsqu’il ne

vit pas avec ses parents ou avec l’un d’eux de façon durable;

d. à son lieu de séjour

dans les autres cas."

L'art. 9 al. 3 LAS, intégré dans la

Section 4 "Fin du domicile", constitue le pendant de l'art. 5 LAS. Il

prévoit que l'entrée dans un home, un hôpital ou toute autre institution et,

s'il s'agit d'une personne majeure, le placement dans une famille, décidé par

une autorité ne mettent pas fin au domicile d'assistance.

b) Le présent litige porte sur la

problématique de la fixation du domicile d'un jeune adulte, après son accession

à la majorité.

La notice CSIAS sur la compétence

territoriale dans l'aide sociale dispose de ce qui suit, à ce sujet (ch. 8.3):

" Au moment où

l'enfant atteint la majorité, son domicile d'assistance n'est en principe plus

déterminé en vertu de l'art. 7 LAS. Cela ne signifie toutefois pas que le domicile

d'assistance déterminé pendant l'enfance en vertu de l'art. 7 LAS soit supprimé

automatiquement et dans tous les cas au moment où l'enfant atteint la majorité.

Lorsqu'une personne auparavant mineure vivait durablement séparée de ses

parents et que le séjour (volontaire ou involontaire) dans un home persiste

après la survenue de la majorité, l'art. 4, al. 1 LAS n'est pas applicable. En

effet, dans un tel cas, il est par principe exclu tant de constituer un

domicile au lieu du home que de mettre fin à l'ancien domicile d'assistance en

vertu de l'art. 5 en association avec l'art. 9, al. 3 LAS. Le domicile

d'assistance constitué pendant l'enfance sur la base de l'art. 7, al. 3, lettre

c LAS est maintenu jusqu'à la sortie du home (domicile appelé perpétué). Ceci

vaut également dans les cas où un enfant a été placé dans une famille

nourricière à la demande de l'APEA ou d'une autre autorité. Que le placement

ait été décidé formellement ou simplement réalisé dans les faits est sans

importance.

En revanche, lorsque

l'enfant devenu majeur reste de son plein gré dans la famille nourricière,

qu'il n'a plus besoin d'être pris en charge, que la continuation de son séjour

chez les parents nourriciers n'est pas lié à une fin particulière (telle que p.

ex. la fin d'un apprentissage) et qu'il a l'intention d'y rester durablement,

il est possible de constituer à cet endroit un domicile d'assistance selon

l'art. 4, al. 1 LAS. Ceci vaut également pour les enfants qui ne sont pas

durablement placés en milieu extra-familial et qui séjournent en dehors de leur

canton de domicile (à des fins particulières). Au moment où ceux-ci atteignent

la majorité, il s'agit d'examiner si cette fin particulière existe toujours."

Les normes CSIAS s'apparentent à des

circulaires. Celles-ci s'adressent aux organes d'exécution et n'ont pas d'effet

contraignant pour le juge. Toutefois, dès lors qu'elles tendent à une

application uniforme et égale du droit, il convient d'en tenir compte et en

particulier de ne pas s'en écarter sans motifs valables lorsqu'elles permettent

une application correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce et

traduisent une concrétisation convaincante de celles-ci. En revanche, une

circulaire ne saurait sortir du cadre fixé par une norme supérieure qu'elle est

censée concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, un tel acte ne peut

prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence

(ATF 140 V 343 consid. 5.2 p. 346, 543 consid. 3.2.2.1 p. 547/548, et les

arrêts cités).

Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de

préciser la portée des normes CSIAS établies pour le calcul de l'aide sociale.

Il a relevé que, bien que ces normes ne présentent

pas le caractère de normes juridiques, elles jouent un rôle important en

pratique. Elles constituent des normes de référence adéquates pour la

détermination de l'aide sociale qui est nécessaire pour assurer le minimum

social. Elles visent à garantir la sécurité juridique et l'égalité de

traitement entre justiciables. Elles évitent que les personnes soutenues

déplacent leur domicile en fonction de considérations liées aux divergences de

réglementations en ce domaine ou que certaines communes tentent de se décharger

de leurs obligations en incitant indirectement les personnes assistées à

déménager dans des communes réputées plus avantageuses pour les intéressés. Une

interprétation du droit cantonal fondée sur ces normes ne saurait donc sans

plus être taxée d'arbitraire. Eu égard au principe de l'individualisation de

l'aide sociale, elles n'ont cependant pas de portée contraignante (ATF 136 I

129.

consid. 6.4 p. 135/136 et les références citées). La notice CSIAS sur la

compétence territoriale dans l'aide sociale répond à des objectifs similaires,

de sorte que la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral trouve application,

par analogie.

c) En l'occurrence, il est constant

que la recourante avait, durant sa minorité, un domicile d'assistance

indépendant au sens de l'art. 7 al. 3 let. c LAS, dans la mesure où elle a été

durablement placée auprès de tiers ou d'institutions, après avoir partagé,

durant plusieurs années, le domicile de son père, qui en détenait l'autorité parentale

exclusive. Le domicile d'assistance d'un enfant mineur de l'art. 7 al. 3 let. c

LAS reste en effet, ensuite du renvoi de l'art. 7 al. 3 let. c LAS aux al. 1 et

2.

de cette disposition, à l'endroit du domicile d'assistance partagé en dernier

lieu avec le parent qui détient l'autorité parentale ou avec lequel il vit (cf.

ATF 139 V 433 consid. 4.2.1 p. 438). A compter du 1er octobre 2013, la

recourante a été placée dans diverses institutions. A compter du mois de

juillet 2016, soit environ deux semaines après sa majorité, elle a intégré une

institution dans le Canton de Thurgovie, en vue d'effectuer une dixième année

scolaire. Ce projet s'inscrit dans le cadre de la formation scolaire de base de

la recourante et doit lui permettre d'entamer un apprentissage. On ne se trouve

ainsi pas dans la situation où le séjour de la recourante ne serait plus lié à

une finalité particulière. L'art. 9 al. 3 LAS fait ainsi obstacle à la création

d'un nouveau domicile au sens de l'art. 4 LAS. Cela a pour conséquence que le

domicile d'assistance de la recourante se trouve toujours dans le Canton de

Vaud. Cette solution a de surcroît l'avantage d'être cohérente avec la décision

de la Justice de paix du district de la Riviera – Pays-d'Enhaut du 11 novembre

2016, qui a accepté le transfert en son for de la mesure de curatelle instituée

en faveur de la recourante, sur la base de l'existence d'un domicile dans le Canton

de Vaud.

3.

Le recours doit ainsi être admis et la décision

attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée, pour nouvelle

décision au sens des considérants. Conformément à l'art. 4 al. 4 du Tarif des

frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015

(TFJDA; RSV 173.36.5.1), la procédure dans les affaires de prestations sociales

est gratuite. La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un

avocat, a droit à des dépens. Les dépens sont fixés en fonction des opérations

accomplies par son avocat d'office, opérations énumérées dans une liste du

5.

mai 2017. Le montant des dépens alloués en l'espèce n'étant pas

inférieur à l'indemnité qui aurait été fixée sur la base du

règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire

en matière civile (RAJ; RSV 211.02.3), applicable par analogie (art. 18 al. 5

LPA-VD), il n'y a pas lieu d'allouer à l'avocat d'office une indemnité

complémentaire au titre de l'assistance judiciaire.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de prévoyance et d'aide

sociales du 18 novembre 2016 est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour

nouvelle décision au sens des considérants.

III.

Il est statué sans frais.

IV.

Une indemnité de 1'400 francs, à payer à la

recourante à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la

caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales.

Lausanne, le 17 juillet 2017

Le président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et

être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.