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Décision

PS.2017.0008

CDAP - PS.2017.0008 - 2017-06-08 - A.________/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne

8 juin 2017Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A.________ bénéficie du revenu d'insertion depuis

le 1er juillet 2012. Il est notamment propriétaire d'un appartement en

Italie.

Suite à l'entrée en vigueur d'une

nouvelle directive concernant la manière de prendre en considération la fortune

immobilière des bénéficiaires du revenu d'insertion et constatant que le

montant de la fortune de l'intéressé dépassait la limite maximale autorisée, le

Centre social régional (CSR) de Lausanne a rendu le 31 mars 2016 une décision

conditionnelle d'octroi du revenu d'insertion. Selon cette décision, l'immeuble

devait être immédiatement mis en vente, le revenu d'insertion serait versé

pendant une période de six mois au maximum, soit jusqu'au mois de septembre

2016, et il consisterait en de simples avances, celles-ci devant être

restituées une fois l'immeuble réalisé.

Saisi d'un recours, le Service de

prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS ou autorité intimée) l'a rejeté

le 12 octobre 2016 et a confirmé cette décision en invitant le CSR à réexaminer

la situation du recourant à l'issue du délai de six mois.

Le 18 octobre 2016, le CSR a rendu une

décision supprimant le droit au revenu d'insertion de A.________ suite à la

décision rendue par le SPAS.

B.

Par acte du 17 novembre 2016 de son conseil, A.________

a saisi le SPAS d'un recours avec requête de mesures provisionnelles et d'extrême

urgence contre cette décision. Il concluait principalement à ce que la décision

du CSR soit réformée en ce sens que le revenu d'insertion lui soit accordé pour

une durée d'au moins six mois et subsidiairement à l'annulation de celle-ci et

au renvoi de l'affaire au CSR pour une nouvelle décision. Il a en outre requis

le bénéfice de l'assistance judiciaire.

Par décision du 21 novembre 2016, le

SPAS a admis le recours, annulé la décision du CSR du 18 octobre 2016 et a

renvoyé la cause à cette autorité afin qu'elle réexamine la situation de A.________

et rende une nouvelle décision sur son droit au revenu d'insertion. Le SPAS a

également alloué au recourant une indemnité de 300 fr. à titre de dépens. En

substance, le SPAS a considéré que le CSR ne pouvait pas supprimer le droit au

revenu d'insertion du recourant sans réexaminer s'il existait des motifs

sérieux pour lesquels le recourant n'avait pu réaliser son immeuble.

C.

Par courriers des 23 novembre et 21 décembre 2016

de son conseil, A.________ a demandé au SPAS de statuer sur sa requête

d'assistance judiciaire. Son conseil a également produit une liste des

opérations faisant état d'un total de 7.2 heures de travail d'avocat-stagiaire

et de 1.5 heures de travail d'avocat.

Le 4 janvier 2017, le SPAS a rendu une

décision rectificative annulant et remplaçant celle du 21 novembre 2016. Cette

décision reprend le dispositif de celle du 21 novembre 2016 en y ajoutant un

ch. I selon lequel la requête d'assistance judiciaire est rejetée au motif que

la complexité de l'affaire ne nécessitait pas l'intervention d'un mandataire

professionnel.

D.

Par acte du 6 février 2017 de son conseil, le

recourant a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal

cantonal d'un recours contre cette décision en concluant principalement à sa

réforme en ce sens qu'une indemnité d'au moins 1'000 fr. lui soit allouée à

titre de dépens, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à

l'autorité précédente. Il a en outre requis le bénéfice de l'assistance judiciaire

pour la procédure devant la CDAP.

En cours de procédure, soit le 27 mars

2017, le CSR a rendu une nouvelle décision prolongeant le versement du revenu

d'insertion au recourant pour une durée de six mois, soit jusqu'au mois de

septembre 2017, moyennant le respect de certaines conditions relatives à la

réalisation de l'immeuble situé en Italie.

Dans sa réponse du 24 avril 2017,

l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la

décision attaquée.

Le recourant s'est déterminé sur le

contenu de cette réponse par une écriture du 12 mai 2017.

E.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

L'objet du litige, tel que défini par les

conclusions du recours, porte exclusivement sur le montant de l'indemnité

octroyée à titre de dépens par la décision attaquée. Pour le surplus, la

question de l'assistance judiciaire devant l'autorité précédente ainsi que

celle de la prolongation du droit au revenu d'insertion n'ont pas été

contestées par le recourant et échappent donc à l'examen de la Cour de céans.

2.

Il convient d'abord d'examiner la recevabilité du

recours.

a) Selon l'art. 95 LPA-VD, le recours

s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En

l'espèce, le SPAS a rendu le 21 novembre 2016 une première disposition allouant

notamment une indemnité de 300 fr. à titre de dépens au recourant (ch. V). Sur

requête du recourant, qui s'apparente à un réexamen, le SPAS a rendu le 4

janvier 2017 une nouvelle décision "rectificative" annulant et

remplaçant celle du 21 novembre 2016 en ce sens qu'elle a rejeté la requête

d'assistance judiciaire déposée par le recourant (ch. I), les autres points du

dispositif – et notamment le montant de l'indemnité à titre de dépens - restant

inchangés par rapport à la précédente décision (ch. II à VII).

Si le recourant a agi en temps utile

contre cette deuxième décision, il n'a en revanche pas déposé de recours dans

le délai légal contre la décision du 21 novembre 2016. Or, il est douteux que cette

décision "rectificative" fasse partir un nouveau délai de recours

pour les points du dispositif qui, à l'instar du montant de l'indemnité allouée

à titre de dépens, n'ont pas été modifiés.

On peut donc se demander si le recours

n'est pas tardif et, partant, irrecevable.

b) En outre, comme l'a déjà jugé la

Cour de céans dans un précédent arrêt (GE.2015.0109 du 8 février 2016 consid.

2), en adéquation avec la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 135 III 329

consid. 1.2.), le prononcé accessoire sur les dépens contenu dans une décision

incidente n'est en principe pas de nature à causer au recourant un préjudice

irréparable au sens de l'art. 74 al. 3 let. a LPA-VD, dans la mesure où il

pourra être contesté ultérieurement dans le cadre du recours contre la décision

finale.

En l'espèce, la décision attaquée, qui

annule la précédente décision et renvoie la cause au CSR pour nouvelle

décision, est une décision incidente puisqu'elle ne met pas fin à la procédure.

Il s'ensuit que, dans la mesure où le recourant s'en prend à la décision

incidente contenant un prononcé accessoire sur les dépens, le recours devrait

être déclaré irrecevable.

Cela étant, à la suite de la décision

attaquée lui renvoyant la cause, le CSR a rendu le 27 mars 2017, soit en cours

de procédure, une nouvelle décision prolongeant le droit du recourant au revenu

d'insertion pour une durée de six mois, décision que le recourant ne paraît pas

contester sur le fond et qu'il n'a pas attaquée par la voie d'un recours. Jusqu'ici,

la CDAP n'a pas tranché la question de savoir si, dans une telle hypothèse, il

convient de former un recours immédiat (recours "sautant") au

Dispositif

Tribunal cantonal contre cette décision pour contester le prononcé accessoire

sur les dépens contenu dans la décision incidente ni dans quel délai un tel

recours devrait être interjeté (cf. GE.2015.0109 du 8 février 2016, consid.

2/e/aa qui laisse la question indécise et ATF 142 II 363 selon lequel le

prononcé sur les dépens contenu dans un arrêt de renvoi peut être attaqué

directement auprès du Tribunal fédéral dans le délai de recours contre la

nouvelle décision rendue par l'instance inférieure, le dies a quo du

délai de recours étant la date de la notification de la décision de l'instance

inférieure).

c) Ces questions de recevabilité

peuvent toutefois rester indécises, le recours devant de toute manière être

rejeté sur le fond.

3.

a) S'agissant de l'indemnité à titre de dépens qui

lui a été allouée par l'autorité intimée, le recourant soutient qu'elle serait d'un

montant insuffisant au regard de l'activité déployée par son conseil, dès lors

que la décision attaquée lui donnait entièrement gain de cause. Dans ses

déterminations du 12 mai 2017, le recourant se réfère également à l'ATF

2C_501/2015 du 17 mars 2017 (destiné à être publié au Recueil officiel) par

lequel le TF a rejeté le recours formé à l'encontre du tarif du 28 avril 2015

des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; RSV

173.36.5.1) dans le cadre du contrôle abstrait des normes. Il en tire en

substance le raisonnement que seul le Tribunal cantonal – et non le Conseil

d'Etat – disposerait d'une compétence pour fixer le montant de dépens. Il

conviendrait dès lors d'appliquer en l'espèce l'art. 11 TFJDA, lequel fixe un

montant minimal de 500 fr. (al. 2) dont l'autorité intimée ne pouvait s'écarter.

Pour sa part, l'autorité intimée

soutient que le TFJDA n'est pas applicable à la procédure de recours menée

devant le SPAS. Elle relève par ailleurs que la procédure ne nécessitait pas un

travail conséquent, la simple lecture de la décision de l'autorité inférieure

permettant de déceler qu'elle n'était pas conforme au droit, et s'est déroulée

selon la forme simplifiée prévue par l'art. 82 LPA-VD.

b) Selon l'art. 55 al. 1 LPA-VD, en

procédure de recours et de révision, l'autorité alloue une indemnité à la

partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement

des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts.

Conformément à son texte, cette

disposition s'applique à l'ensemble des procédures de recours et de révision,

que celles-ci se déroulent devant les autorités administratives (recours

administratif selon le chapitre IV de la LPA-VD; art. 73 ss LPA-VD) ou devant

les autorités judiciaires, en particulier devant la CDAP (recours de droit

administratif selon le chapitre V de la LPA-VD; art. 92 ss LPA-VD). Cette

disposition confère donc une base légale pour l'allocation de dépens par des

autorités administratives, comme le SPAS, lorsque celles-ci statuent sur

recours ou à l'issue d'une procédure de révision. A défaut d'une telle base

légale, le recourant n'aurait d'ailleurs pas eu droit à des dépens et la

décision attaquée devrait être réformée à son détriment.

En ce qui concerne les procédures de

recours de droit administratif, l'art. 46 al. 3 LPA-VD – bien que son libellé

ne mentionne que les frais – permet également au Tribunal cantonal d'adopter

les principes de fixation des dépens pour les procédures se déroulant devant

lui. Le fait que cette disposition constitue une base légale suffisante a été

expressément confirmé par le Tribunal fédéral dans l'arrêt précité (2C_501/2015

du 17 mars 2017 consid. 6.2 et 6.3).

En revanche, on ne saurait tirer de

cet arrêt qu'il appartiendrait également au Tribunal cantonal – et non au

Conseil d'Etat – d'arrêter le montant des dépens dus dans les procédures de

recours administratifs.

En effet, conformément à l'art. 46 al.

1 LPA-VD, le Conseil d'Etat est compétent pour fixer les frais dus en procédure

administrative devant les autorités administratives cantonales. Cette base

légale permet au Conseil d'Etat de fixer des émoluments tant pour la procédure

devant l'autorité de première instance (au sens du chapitre III de la LPA-VD;

art. 62 ss LPA-VD) que pour la procédure de recours administratif. Le Conseil

d'Etat a d'ailleurs fait usage de cette compétence en adoptant différents

règlements dont le règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière

administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1). Plusieurs dispositions de ce règlement

prévoient expressément la perception d'émoluments pour des procédures de

recours administratifs (cf. par ex. art. 3 al. 1 let. b ch. 9 RE-Adm fixant

l'émolument dû pour une décision rendue en matière d'état civil tant en

première instance que sur recours; art. 7 al. 1 ch. 1 RE-Adm fixant le montant

de l'émolument en cas de recours en matière d'estimation fiscale des immeubles;

art. 7 al. 1 ch. 7 RE-Adm fixant le montant de l'émolument en cas de décision

sur recours en matière de Registre foncier et également la disposition générale

de l'art. 8 RE-Adm prévoyant la perception d'un émolument auprès du recourant

débouté pour toute décision sur recours mais se référant à un texte abrogé,

soit le règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les

autorités administratives inférieures).

Même si l'art. 46 al. 1 LPA-VD ne le

prévoit pas expressément, il y a lieu de considérer que cette disposition

confère également, de manière implicite, au Conseil d'Etat la compétence de

fixer le montant des dépens pour les procédures administratives, tout comme

l'art. 46 al. 3 LPA-VD permet au Tribunal cantonal de le faire pour les procédures

se déroulant devant lui. Contrairement à ce que paraît affirmer le Tribunal

fédéral dans l'un des considérants de l'arrêt précité (consid. 6.2.3), il

existe donc bien une compétence législative concurrente entre le Conseil d'Etat

et le Tribunal cantonal dans le domaine des dépens, laquelle est d'ailleurs

parallèle à celle des frais. Le Tribunal fédéral paraît avoir perdu de vue que

l'art. 55 al. 1 LPA-VD prévoit également l'allocation de dépens dans les procédures

de recours administratif, et non uniquement dans les procédures de recours de

droit administratif qui se déroulent devant le Tribunal cantonal.

Cela étant, force est de constater que

le Conseil d'Etat n'a pas fait usage de sa compétence réglementaire. En effet,

ni le RE-Adm ni un autre texte règlementaire ne fixent, à l'instar des art. 10

et 11 TFJDA pour les procédures devant le Tribunal cantonal, les principes

applicables à la fixation des dépens pour les procédures de recours devant les

autorités administratives. Il convient dès lors d'inviter le Conseil d'Etat à

adopter de telles dispositions afin que l'allocation de dépens dans les

procédures de recours administratifs obéisse à des critères unifiés.

A défaut de dispositions légales

applicables, il convient de constater l'existence d'une lacune de la loi

proprement dite qu'il appartient au juge de combler en application de l'art. 1

al. 2 CC.

A cet égard, il paraît judicieux de

s'inspirer des principes adoptés par le Tribunal cantonal en la matière (art.

10 et 11 TFJDA). Ainsi, le montant de l'indemnité ne vise pas une pleine

compensation des frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels mais

ne constitue qu'une participation aux honoraires et les débours indispensables

(art. 11 al. 1 TFJDA). S'agissant du montant de l'indemnité, on doit pour le

surplus reconnaître une large marge d'appréciation au Conseil d'Etat -

respectivement aux autorités administratives - pour fixer le montant des

dépens. Ainsi, il n'est pas d'emblée exclu que le montant minimal des dépens

puisse, selon les circonstances, être inférieur à celui de 500 fr. prévu par

l'art. 11 al. 2 TFJDA pour les procédures devant le Tribunal cantonal, qui sont

généralement plus complexes.

Comme l'a relevé l'autorité intimée, en

l'espèce, la décision attaquée a été rendue selon la procédure simplifiée de

l'art. 82 LPA-VD et ne présentait pas de complexité particulière dès lors qu'il

suffisait de relever que l'autorité inférieure avait statué sans examiner à

nouveau la situation, comme le lui imposait la précédente décision sur recours.

En définitive, l'autorité intimée n'a

pas excédé son pouvoir d'appréciation en fixant à 300 fr. le montant de

l'indemnité due à titre de dépens pour la procédure de recours administratif.

Mal fondé, le recours doit dès lors être

rejeté.

4.

Le recourant a requis le bénéfice de l'assistance

judiciaire complète pour la procédure devant la Cour de céans.

Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les

circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat

d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

La présente procédure n'a pas pour

objet le droit aux prestations sociales, si bien qu'il n'est pas nécessaire

d'examiner si la situation du recourant présente de ce point de vue une

complexité particulière comme il le prétend. L'objet du litige porte uniquement

sur le montant de l'indemnité allouée à titre de dépens par le SPAS, question

qui ne présente pas de difficulté juridique particulière quant à son principe.

La requête d'assistance judiciaire

doit donc être rejetée en tant qu'elle porte sur la désignation d'un avocat

d'office. Elle est sans objet pour ce qui concerne les frais judiciaires, la

procédure en matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3

TFJDA).

5.

Il n'est pas perçu d'émoluments. Vu le sort du

recours, il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est

recevable.

II.

La requête d'assistance judiciaire est rejetée dans

la mesure où elle n'est pas sans objet.

III.

Il n'est pas perçu d'émoluments ni alloué de

dépens.

Lausanne, le 8 juin 2017

Le

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et

être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.