CDAP - PS.2021.0073 - 2022-04-13 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne

gub

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 avril 2022

Composition

M. Serge Segura, président;

Mme Isabelle Perrin, assesseure, M. Marcel-David Yersin, assesseur; Marie-Christine

Bernard, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Olivier CARRE, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion

sociale (DGCS),

Unité juridique, à Lausanne

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne

Service social Lausanne,

Unité juridique, à Lausanne

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS) du 23 septembre 2021 (remboursement d'un trop-perçu

de mai 2012 à décembre 2017)

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après également : l'intéressée) est née le ********. De

nationalité suisse, elle est titulaire d'un diplôme d'ingénieur chimiste de

l'EPFL et d'un MBA. Elle parle six langues. Entre le 1er septembre

2006 et le 31 décembre 2017, elle a bénéficié de prestations du revenu d'insertion

(RI). Aujourd'hui, elle reçoit une rente de la part de l'assurance-invalidité

en raison de problèmes de santé.

En particulier, A.________ souffre de divers troubles

psychiques, selon attestation du Dr H.________ du 15 juillet 2015. Il posait

alors les diagnostics de trouble affectif bipolaire, de personnalité

émotionnellement labile, type borderline, de trouble dépressif récurrent et de

boulimie. Il relevait en outre l'impact de ces troubles dans le cadre des

relations sentimentales de l'intéressée.

B.

B.________, dont la nature de la relation avec l'intéressée est le cœur du

présent litige, vit à Gryon. Selon une décision de taxation du 29 septembre

2017, celui-ci disposait en 2016 d'un revenu imposable de 88'100 fr. et d'une

fortune imposable de 222'000 francs. Les revenus étaient constitués de diverses

rentes et du produit des immeubles propriétés d'B.________. Selon décision de

taxation du 28 novembre 2016, en 2015, ce dernier a réalisé un revenu imposable

de 75'000 fr. et sa fortune imposable ascendait à 172'000 francs. S'agissant de

l'année 2014, selon une décision de taxation du 28 septembre 2015, le revenu

imposable était de 93'600 fr. et la fortune imposable de 178'000 francs. En 2013,

selon décision de taxation du 30 juin 2014, le revenu imposable était de 92'000

fr. et la fortune imposable de 235'000 francs. Enfin, pour l'année 2012, selon

décision de taxation du 8 juillet 2013, le revenu imposable était de 60'300 fr.

et la fortune imposable de 245'000 francs.

Les décisions de taxation pour les années 2013 à 2016

ont été adressées, par l'administration fiscale, en copie à A.________.

C.

En 2012, une première enquête a été menée, alors par l'Unité de contrôle

et de conseils (UCC) du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS,

aujourd'hui Direction générale de la cohésion sociale – DGCS), concernant la

situation d'A.________. Durant cette procédure, l'intéressée a été entendue à

deux reprises.

Le rapport d'enquête du 23 avril 2012 faisait état

de ressources non annoncées et que l'intéressée avait fait mettre son courrier

en poste restante du 14 décembre 2006 au 10 janvier 2007, du 21 avril 2007 au 2

mai 2007, du 9 juillet 2008 au 19 juillet 2008, du 24 juillet 2008 au 13 août

2008, du 22 octobre 2008 au 4 novembre 2008, du 19 décembre 2008 au 8 janvier

2009, du 7 août au 28 août 2009 et du 20 septembre 2010 au 7 octobre 2010. En

outre, elle avait requis la réexpédition de son courrier chez B.________ du 11

décembre 2009 au 30 janvier 2010, du 5 juin au 10 août 2010, du 20 septembre au

7 octobre 2010, du 6 décembre 2010 au 11 février 2011, du 3 juin au 8 août

2011, du 9 août au 26 août 2011 et du 30 novembre 2011 au 30 janvier 2012. Lors

de l'une de ses auditions, A.________ expliquait passer en moyenne, depuis

2007, une centaine de jours par année dans le chalet de son ami, ce dernier

passant approximativement autant de temps à Lausanne dans l'appartement de l'intéressée.

Quant à la relation entre cette dernière et B.________,

le rapport d'enquête relevait ce qui suit :

"Il est aussi nécessaire de

statuer sur la situation familiale d'A.________ [ndr : A.________], étant donné

la présence de son ami à ses côtés. Il nous semble en effet évident, ce qui

n'est d'ailleurs pas contesté, que les intéressés entretiennent une relation

de couple, qui s'est inscrite dans la durée, tout en gardant deux domiciles

et une certaine autonomie, tout du moins du côté d'A.________. Il ne demeure

pas moins que cette dernière et B.________ [ndr : B.________] passent beaucoup

de temps ensemble (environ 200 jours par année et ceci depuis environ 5 ans),

qu'ils voyagent fréquemment les deux et que leurs avoirs bancaires sont fortement

liés (comptes privés du CS et de la Banque COOP au nom d'A.________, visiblement

aussi utilisés par B.________, et cpte d'B.________ auprès de la banque Pekao

crédité par les avoirs de la mère dA.________)."

A la suite de ce rapport le Centre social régional

de Lausanne (CSR) a rendu une décision le 15 janvier 2014 demandant à

l'intéressée, en raison de la dissimulation de ressources, le remboursement de

54'059 fr. 50 au titre du RI indûment perçu entre les mois de septembre 2006 et

octobre 2007 ainsi qu'entre les mois de février 2009 et novembre 2011, lui

infligeant une sanction consistant en la réduction de son forfait de 25% pendant

12 mois et ordonnant, à l'échéance de la sanction, le remboursement du montant

indu par le biais de prélèvements de 15% du forfait mensuel. A.________ a recouru

auprès du SPAS à l'encontre de cette décision. Ce dernier a statué par décision

du 15 mars 2016, a admis très partiellement le recours et a réformé la décision

du 15 janvier 2014 en ce sens que le montant indûment perçu s'élevait à 52'924

fr. 50.

D.

Lors d'une audition devant le Ministère public de Lausanne le 22 août

2017, A.________, alors assistée de son précédent conseil, a exposé avoir un

ami intime en la personne d'B.________. Elle précisait que celui-ci était

malvoyant, précédemment bénéficiaire de l'assurance-invalidité et, au moment de

l'audition, de prestations de l'AVS compte tenu de son âge. Elle expliquait en

outre avoir reçu des montants d'B.________, entre février 2009 et janvier 2012,

correspondant à des avances effectuées pour lui. Elle admettait toutefois possible

que ces versements aient été faits par elle mais avec l'argent de son ami.

E.

A partir du 9 mai 2017, une enquête a été effectuée par le CSR quant à

la situation de A.________, qui a pu se déterminer à plusieurs reprises. Un

rapport a été établi le 13 décembre 2017. Il en ressort notamment ce qui suit :

"[…]

2. Investigations

Une première

enquête menée par l'UCC en 2012 […] avait conclu à un indu de CHF 52'924.50,

essentiellement pour la dissimulation de ressources provenant d'une activité

indépendante. Dès lors, nous avons repris nos investigations dès le mois de mai

2012.

La gestion des

finances de la mère par notre bénéficiaire n'avait pas été retenue comme frauduleuse

précédemment. En effet, Mme A.________ avait fourni des explications, notamment

le fait qu'elle avait été nommée tutrice ultérieurement.

Les documents

reçus en décembre 2016 étant rédigés en polonais, nous avons dû attendre d'en

obtenir une traduction conforme le 1er mars 2017. Selon celle-ci, il

est confirmé que l'intéressée est nommée tutrice de sa mère. Concernant le

versement de 161'296.00 PLN, soit approximativement CHF 44'140.00

effectué sur le compte d'B.________ [ndr : B.________] auquel Madame a accès,

il s'agirait d'un remboursement d'avances faites par B.________ à la mère de

l'intéressée entre 2004 et 2011, mais nous n'en avons pas la preuve. De

plus, cet élément fait partie intégrante de l'enquête précédente et nous n'y

reviendrons pas. En 2012, la mère de Mme A.________ avait rédigé un document

intitulé "Déclaration" écrit en polonais qui confirmait les dires de

l'intéressée, à savoir qu'elle avait viré de l'argent sur les comptes de sa

fille et d'B.________ par peur des démarches de son fils, sans autre précision.

Elle a également précisé que cet argent lui appartenait et que sa fille

l'utilisait pour subvenir aux dépenses liées à sa propre personne.

Nous avons

procédé à une exploration bancaire de laquelle il est ressorti que la

bénéficiaire détient le compte UBS 240-359389.29 T, seul compte connu du

CSR. L'analyse des écritures mises à disposition – soit de janvier 2015 à mars

2017 – n'a rien révélé de pertinent, les salaires répertoriés ayant tous

été annoncés. Cependant, nous avons relevé, pour la période analysée, que le

compte susmentionné n'était utilisé que pour recevoir le versement du RI et les

remboursements de la caisse maladie. Les débits sont effectués par ordres permanents

ou par e-banking. Il n'y a aucun mouvement pour des achats alimentaires ou

autres. Cette analyse nous a donné l'impression que Madame pouvait disposer

d'un autre compte dissimulé et qu'elle n'utilise le compte UBS que pour

ses paiements de base. Il est aussi envisageable que son ami de longue date

subvienne en partie à ses besoins, mais il nous est impossible de le confirmer.

Il y a également

lieu de préciser que lors de la précédente enquête Mme A.________ détenait des

comptes auprès de la banque PEKAO en Pologne, à savoir :

-

48 1240 1037 1111 0010 1915 5927, au nom de A.________ ;

-

30 1240 1037 1111 0010 4280 3008, au nom de A.________ ;

-

52 1240 1037 1111 0000 2894, au nom de C.________, mère de Madame

et géré par l'intéressée ;

-

19 1240 1037 1111 010 0420 0407 (idem que ci-dessus) ;

-

51 1240 6061 1111 0010 3987 1948, au nom d'B.________, l'ami de

Madame, mais géré par cette dernière ;

Nous avons alors sollicité la gestionnaire de prestations, Mme

E.________, le 5 juillet 2017, pour qu'elle demande à la bénéficiaire de

fournir les extraits bancaires des 5 comptes susmentionnés, pour la période de janvier

2013 à décembre 2016 ou, à défaut, la date de clôture. L'intéressée a

finalement apporté ces documents le 15 septembre 2017, à l'exception toutefois

de l'extrait du compte 52 1240 1037 1111 0000 2894, au nom de Mme C.________.

Le 22 suivant, Mme est passée au CSR pour modifier sa déclaration de fortune. Elle

a indiqué ne posséder que le compte UBS et 2 comptes polonais à son nom (annexes

1 à 74). Son avocate lui ayant dit que le CSR n'avait pas le droit de

prendre connaissance des autres comptes qui ne lui appartiennent pas, mais sur

lesquels elle a accès en tant que tutrice. Nous avons tout de même analysé les

relevés et constaté que Mme A.________ avait prélevé des sommes importantes du

compte de sa mère ; sommes qui ont ensuite été transférées sur le compte d'B.________

ou d'elle-même en Pologne. Ainsi, à plusieurs reprises, Mme A.________I s'est

trouvée, avec les 3 comptes ci-après (19 1240 1037 1111 010 0420 0407, 51 1240

6061 1111 0010 3987 1948 et 30 1240 1037 1111 0010 4280 3008), au-dessus des

normes de fortune autorisées, soit CHF 4'000.00 pour une personne seule,

ou CHF 8'000.00 pour un couple. En effet, si Mme A.________ s'occupe de

la gestion des biens de sa mère et s'acquitte du paiement de l'EMS dans lequel

elle réside, ainsi que des frais annexes, nous estimons que les prélèvements

opérés depuis les comptes polonais sont disproportionnés. En effet, le paiement

mensuel de la pension à l'EMS est de 2482.26 PLN, soit approximativement CHF

682.15. Mme C.________ perçoit une rente AVS de 690.26 PLN, soit CHF 189.70 qui

vient en déduction du montant dont Mme A.________ doit s'acquitter envers l'EMS.

Les dépenses mensuelles devraient donc être de l'ordre de CHF 500.00 par mois,

alors qu'elles sont largement supérieures.

En ce qui concerne

le concubinage évoqué dans le courrier porté à notre connaissance, il n'avait

pas été retenu en 2012, car il n'y avait alors que 5 ans de relation entre eux

et cet élément avait été admis lors de l'enquête précédente. Lors de son

audition du 13 mars 2012, Mme A.________ avait déclaré à l'enquêteur entretenir

une relation avec B.________ depuis 2007, sans autre précision. Aujourd'hui, la

relation entre B.________ et Mme A.________ est claire et pérenne depuis 10

ans. Nous avons alors soumis la situation à notre juriste, Mme F.________.

Celle-ci a estimé que dans ce cas, le concubinage devait être retenu, malgré le

fait que chacun a son propre logement. En effet, ils vivent la majorité de

l'année ensemble alternativement chez l'un et l'autre. Par ailleurs, leurs avoirs

bancaires sont fortement liés. Ils font leurs courses ensemble et partent en vacances

ensemble. Compte tenu de ce qui précède et des rapports finaux d'enquête UCC du

23 avril 2012 […] et 15 novembre 2017 […] nous devons les considérer comme des

concubins depuis le mois de mai 2012, le couple ayant une relation suivie

depuis 2007. La totalité de l'aide devra donc être réclamée depuis mai 2012

et le droit supprimé.

Les données contenues

dans son extrait de compte individuel AVS nous ont appris que Mme A.________I

avait travaillé pour le compte des Etats de Vaud et de Genève entre 2012 et

2016. Précisons que les gains dégagés de ces activités ont correctement été

annoncés.

La consultation

du profil facebook de Mme A.________ a révélé que celle-ci annonçait vivre à

Varsovie et non à Lausanne. Nous ne savons pas quel crédit accorder à cette

déclaration, mais vu que la mère de Madame habite Varsovie, il est assez logique

qu'elle s'y rende pour la visiter. Toutefois, il nous est impossible de

quantifier ses éventuels séjours en Pologne.

Le solde des

vérifications administratives – soit l'Office des poursuites du district de

Lausanne, le service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud, les

registres foncier et du commerce vaudois et le SI RDU – n'a rien révélé de

pertinent.

Le 7 novembre

2017, nos constats ont été soumis à la bénéficiaire (annexe 75), laquelle

a mandaté son avocate pour obtenir une copie des pièces du dossier enquête.

Après avoir contacté Mme F.________ de notre unité juridique, celle-ci s'est

chargée de transmettre les documents à Me G.________ dans les meilleurs délais,

laquelle a produit les déterminations de sa cliente le 11 décembre 2017, mais

sans apporter d'éléments de nature à remettre en cause les constats de

l'enquête (annexes 76 et 77). Le droit d'être entendu ayant été respecté,

une suppression des aides doit être notifiée à la bénéficiaire.

3. Conclusion/s

La situation de

concubinage avec B.________ n'avait pas été retenue lors de l'enquête de 2012,

car la relation entre eux n'était que de 5 ans. Aujourd'hui, elle est pérenne

depuis 10 ans. B.________ a accès au compte de Madame et vice-versa ; ce qui

démontre une complicité certaine. Après avoir soumis le cas à la juriste,

celle-ci a estimé que, dans ce cas, le concubinage devait être retenu, malgré

le fait que chacun à [sic] son propre logement. En effet, ils vivent la majorité

de l'année ensemble alternativement chez l'un et l'autre. Par ailleurs, leurs

avoirs bancaires sont fortement liés. Ils font leurs courses ensemble et

partent en vacances ensemble.

Mme A.________ s'est régulièrement trouvée au-dessus des normes

de fortune autorisées, soit CHF 8'000.00 pour un couple, depuis le mois

de juillet 2013. Le concubinage étant retenu, la totalité de l'aide depuis mai

2012 devra être réclamée et le droit au RI supprimé.

Au vu de ce qui

précède, il y a lieu d'émettre une décision de restitution à charge d'A.________

pour le montant figurant sur le décompte d'indu joint au présent rapport (annexe

A).

Nous tenons en

outre à relever que si la gestion déloyale des biens de Mme C.________, mère de

l'intéressée, avait été écartée lors de l'enquête de 2012, du fait que Mme A.________

avait été nommée tutrice de sa mère ultérieurement et officialisé cette

situation, les documents bancaires obtenus au cours de la présente enquête

tendent à démontrer le contraire.

Les investigations

effectuées à ce jour ont permis de détecter des prélèvements importants depuis

le compte polonais numéro 19 1240 1037 1111 0010 0420 0407 appartenant à Mme C.________

et géré par sa fille. Les transferts ont été ordonnés par la bénéficiaire en sa

propre faveur ou celle d'B.________. Un faisceau d'indices laisse également penser

que Madame pourrait détenir ou avoir accès à un autre compte bancaire dont nous

n'avons pas connaissance. En effet, le compte UBS connu n'est utilisé

que pour recevoir les prestations du RI ainsi que les remboursements de

l'assurance-maladie. Il n'y a aucun retrait pour des achats alimentaires ou

autres. Quant aux paiements, ils sont tous effectués par ordres permanents ou

par e-banking.

Toutefois,

l'intégralité des aides versées depuis mai 2012 étant déjà demandée en

remboursement en raison du concubinage, aucun calcul d'indu n'est effectué en

relation avec l'utilisation du patrimoine de la mère de Madame.

[…]"

F.

Par décision du 18 décembre 2017, le CSR a supprimé le droit au RI d'A.________

aux motifs qu'elle avait dissimulé des ressources et qu'elle vivait en concubinage.

Cette décision n'a pas été contestée.

G.

Le 10 janvier 2018, B.________ a rédigé une attestation dont la teneur

était notamment la suivante :

"Grâce au CSR, j'apprends que

je suis concubin … En effet, je partage la pluspart (sic) des weekend (sic)

avec A.________, mais nous avons des domiciles séparés, A.________ à Lausanne

et moi-même à Gryon. Or il me paraît très étrange que l'on ne m'ait jamais

contacté, ni interrogé. Tout cela me laisse perplexe."

H.

Par décision du 14 mai 2018, le Centre social régional de Lausanne (ci-après

: le CSR) a requis de l'intéressée le remboursement de 127'128 fr. 75

correspondant aux aides versées depuis le mois de mai 2012 jusqu'au jour de la

décision. En substance, cette autorité retenait que A.________ et B.________

étaient concubins dès et y compris le mois de mai 2012, étant précisé que la relation

avait débuté en 2007 et que l'autorité tenait compte d'un délai de 5 ans pour

admettre une présomption de vie commune. La décision mentionnait également que

les revenus et fortune d'B.________ excédaient les barèmes autorisés pour un

couple, respectivement que l'intéressée disposait dès juillet 2013 des avoirs

propres suffisants pour considérer que l'entier des aides allouées à partir de

ce mois avaient été indûment perçues.

Par acte de son conseil du 14 juin 2018, A.________

a recouru contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales

(aujourd'hui : Direction générale de la cohésion sociale [DGCS]) et a conclu à

son annulation. Elle se plaignait en substance d'une part de ne pas avoir eu

accès à la dénonciation mentionnée dans le rapport d'enquête du 13 décembre 2017

et, d'autre part, contestait tout concubinage qualifié avec B.________.

Après instruction, la DGCS (ci-après : l'autorité

intimée) a, par décision du 23 septembre 2021, rejeté le recours formé par

A.________ et maintenu la décision du CSR du 14 mai 2018, en précisant que la

période d'indu s'étendait de mai 2012 à décembre 2017. En substance, l'autorité

intimée a retenu l'existence d'un concubinage qualifié entre A.________ et B.________.

Elle s'est fondée sur les éléments suivants : les fréquentes réexpéditions

du courrier de la première chez le second; les environ 200 jours par année

passés au domicile de l'un ou de l'autre; les avances effectuées par B.________

à l'intéressée entre février 2009 et janvier 2012; la déclaration de l'intéressée

indiquant que celui-ci était son ami intime; la déclaration de l'intéressée que

son compte auprès du Crédit Suisse était utilisé ou appartenait à B.________; les

versements depuis 2012 effectués depuis ou en direction du compte détenu par ce

dernier provenant ou à destination soit de l'intéressée, soit de sa mère; la

relation entretenue par les deux prénommés depuis 2007; le lien fort entre leurs

avoirs bancaires; les vacances et courses en commun; les nombreuses opérations bancaires

effectuées en Pologne. L'autorité intimée relevait en outre que les revenus du

concubin entre 2012 et 2016, respectivement sa fortune, permettaient de subvenir

aux besoins de l'intéressée.

Faits

I.

Par acte de son conseil du 25 octobre 2021, A.________ (ci-après : la

recourante) a recouru contre la décision du 23 septembre 2021 et conclu avec

suite de frais et dépens à l'admission du recours, à l'annulation de la

décision rendue par l'autorité intimée le 23 septembre 2021, à l'annulation de

la décision du CSR du 14 mai 2018, et qu'il soit dit qu'A.________ n'est pas tenue

à restitution de la somme de 127'128 fr. 75 pour des prestations perçues depuis

mai 2012 inclus.

Dans ce cadre, elle a notamment produit une attestation

émanant de D.________ ayant la teneur suivante : "Je soussignée, D.________,

née le ******** et domiciliée à Pully (VD), déclare par la présente avoir de

longue date une relation sentimentale avec M. B.________, sculpteur, à Gryon.

Le cas échéant, je suis disposée à confirmer ce fait par un témoignage de vive

voix."

L'autorité intimée s'est déterminée sur le recours le

12 novembre 2021 en concluant à son rejet.

Par courrier du 15 novembre 2021, le CSR a indiqué

ne pas avoir de réquisitions ni de nouvel élément à porter à la connaissance du

tribunal.

A la demande du juge instructeur, l'autorité intimée

s'est déterminée sur des questions complémentaires par courrier du 30 novembre

2021.

Le 31 janvier 2022, dans le délai prolongé à cet

effet, la recourante, par son conseil, s'est déterminée complémentairement et a

produit des pièces.

Le 17 février 2022, le CSR a renoncé à déposer des déterminations

supplémentaires et s'est référé à ses précédentes écritures.

L'autorité intimée ne s'est pas exprimée dans le

délai imparti.

La recourante, par son conseil, a encore produit des

pièces le 15 mars 2022.

J.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux

conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a

lieu d'entrer en matière.

2.

Le litige porte sur la question de savoir si l’autorité intimée était

fondée à ordonner la restitution des prestations versées à la recourante du 1er

mai 2012 au 31 décembre 2017, par 127'128 fr. 75.

a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise

(LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des

difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de

leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité

humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention,

l'appui social et le RI (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Le RI comprend une prestation financière et peut, le

cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures

d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière

est composée d'un montant forfaitaire pour l’entretien, d'un montant forfaitaire

destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément

correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art.

31.

al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un

barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de

son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une

vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV).

L'art. 17a du règlement du 26 octobre 2005 d’application de la LASV (RLASV; BLV

850.051.1) précise que sont présumées comme menant de fait une vie de couple au

sens de l'art. 31 al. 2 LASV les personnes qui ont un ou plusieurs enfants

communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a) ou qui vivent ensemble dans

le même ménage depuis au moins cinq ans (let. b).

bb) Selon la jurisprudence de la Cour de céans, la

relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple

avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou

qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend la jurisprudence

fédérale (arrêts CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3b/bb; PS.2019.0015

du 23 avril 2020 consid. 3b; PS.2018.0028 du 13 février 2019 consid. 1c/bb). De

jurisprudence constante, le Tribunal fédéral considère que la relation de concubinage

stable justifiant un devoir d’assistance mutuel doit être comprise comme une

communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, entre deux personnes, à

caractère en principe exclusif, qui présente une composante tant spirituelle

que corporelle et économique, et qui est parfois désignée comme une communauté

de toit, de table et de lit (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6, et les références). Ces

différentes caractéristiques n'ont pas à être réalisées cumulativement. Il n'est

en particulier pas nécessaire que les partenaires vivent constamment ensemble

ou que l'un des deux soit constamment assisté par l'autre de manière

significative. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que

les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive

et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit ainsi admettre qu'il s'agit

d'une communauté de vie assimilable à un mariage (ATF 138 V 86 consid. 4.1; 137

V 383 consid. 4.1; 134 V 369 consid. 7 et 7.1). Il n'est alors pas arbitraire

de tenir compte d'une telle communauté dans l'évaluation des besoins

d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque

d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de

tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement

assistance. Cela étant, il a été jugé arbitraire de reconnaître l'existence

d'un concubinage stable entre deux partenaires sur la seule base du fait que

ceux-ci venaient d'emménager dans un même logement. Le fait qu'une personne fasse

ménage commun avec son partenaire constitue un simple indice, mais non la

preuve de l'existence de liens aussi étroits que ceux qui unissent des époux. Il

en découle que, dans plusieurs domaines du droit, la portée du concubinage a

été appréhendée en fonction de sa durée. Cependant, en l'absence de règle

légale précise, on ne saurait retenir une durée prédéfinie pour admettre un

concubinage stable. Si plusieurs années de vie commune sont certes un élément

parlant en faveur d'une relation de concubinage stable, elles ne sont pas à

elles seules décisives. Le juge doit au contraire procéder dans chaque cas à

une appréciation de l'ensemble des circonstances de la vie commune afin d'en

déterminer la qualité et si celle-ci peut être qualifiée de relation de concubinage

stable (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6, et les références).

cc) S'agissant de l'établissement des faits, lorsque

les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de

l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil suisse du

10.

décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable. Pour les faits constitutifs d'un

droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. En revanche, il revient à

l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir

pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci.

Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi

(ATF 140 I 50 consid. 4.4; 112 Ib 65 consid. 3 p. 67). Au plan cantonal, l'art.

17a RLASV introduit cependant une présomption de vie de couple dans certaines

circonstances déterminées. Cette présomption, réfragable, peut être renversée.

Dans un tel cas, il appartient aux requérants, s'ils estiment ne pas vivre en

concubinage, bien qu'ils se trouvent dans l’une des situations prévues à l'art.

17a RLASV, d'apporter les éléments permettant d'établir que, malgré les

circonstances, ils ne mènent pas de fait une vie de couple (arrêts CDAP PS.2020.0090

du 14 mai 2021 consid. 3b/cc; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3c;

PS.2018.0085 du 11 avril 2019 consid. 2f; PS.2018.0028 du 13 février 2019 consid.

2).

Dans le domaine des assurances sociales, le juge

fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de

manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire

qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas

qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi

tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas

échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427

consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3; arrêts CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid.

3b/cc; PS.2019.0008 du 17 janvier 2020 consid. 3b).

b) aa) Dans son recours, la recourante conteste

toute relation de couple avec B.________. Elle se prévaut à cette fin de l'attestation

rédigée par D.________ le 20 octobre 2021 par laquelle celle-ci indique avoir

une relation sentimentale avec B.________. Au-delà de ce document, il convient

de constater que les propos de la recourante dans son recours ne correspondent

manifestement ni à ses précédentes déclarations ni aux autres éléments du dossier.

En effet, lors de son audition devant le Ministère public de Lausanne le 22

août 2017, elle indiquait qu'B.________ était son ami intime. Surtout, dans le

cadre de la procédure en lien avec la décision du CSR du 14 mai 2018, son

conseil écrivait, dans un courrier du 11 décembre 2017, qu'elle formait une union

avec la personne prénommée. Dans son recours du 14 juin 2018 contre la décision

précitée, elle tenait des propos qui ne laissaient pas de doute quant à la nature

de sa relation avec la personne prénommée. En effet, elle évoquait alors le

couple qu'elle formait avec lui malgré le fait qu'elle contestait le

concubinage allégué par le CSR. La teneur de l'écriture du 14 juin 2018 ne laisse

donc aucun doute sur le fait que la recourante estimait alors former un couple

avec B.________. Une telle relation n'a d'ailleurs jamais été contestée par ce

dernier. Certes, il n'a pas été entendu sur ce point par le CSR ou l'autorité

intimée. Toutefois, il a spontanément délivré une attestation le 10 janvier 2018,

soit postérieurement à la décision du CSR, document dans lequel il conteste

être en concubinage avec la recourante sans aucunement invalider la position de

l'autorité quant à la relation sentimentale existant entre eux. Il lui était

pourtant loisible de le faire, si leur lien ne relevait que de l'amitié. L'attestation

fournie par D.________ ne saurait amener un autre éclairage. En effet, si

celle-ci évoque une relation sentimentale avec B.________, elle ne précise pas

depuis quand et de quelle nature. En outre ce document, postérieur à la décision

querellée, paraît avoir été rédigé de manière opportuniste. On peut en effet

s'interroger sur la raison pour laquelle cette relation n'a jamais été

mentionnée précédemment – par exemple dans l'attestation d'B.________ ou encore

dans les multiples écritures du précédent conseil de la recourante.

Au vu de ce qui précède, il est donc suffisamment

établi que la recourante et B.________ sont, ou au moins étaient durant la période

litigieuse soit de 2012 à 2017, liés par une relation sentimentale allant au-delà

d'une simple amitié.

Cela n'implique cependant pas automatiquement que les

conditions d'un concubinage qualifié seraient réalisées.

bb) La DGCS retient l'existence d'un concubinage

qualifié en se fondant en particulier sur des éléments ressortant du rapport

d'enquête du 23 avril 2012, soit le fait que le couple vivrait 200 jours par

année dans l'un ou l'autre des logements ou les réexpéditions de courrier au

domicile d'B.________, des vacances communes ou des déclarations portant sur des

années antérieures à 2012 (avances reçues).

La DGCS n'a toutefois pas procédé à une

actualisation de ces informations. La lecture du dossier ne permet pas de

déterminer si, pour la période litigieuse, soit entre 2012 et 2017, la recourante

et B.________ partageaient régulièrement le même logement, ou encore s'ils ont

passé des vacances ensemble. De même, il n'apparaît pas que des investigations

ont été menées pour déterminer si le courrier de la recourante avait à nouveau

été régulièrement conservé en poste restante ou réexpédié au domicile d'B.________.

A défaut d'actualisation de ces éléments, il paraît périlleux de les utiliser à

l'appui d'un concubinage existant à la période précitée.

Les indices supplémentaires évoqués par l'autorité

intimée, et postérieurs à 2012, ne sont pas de nature – à eux seuls – à

emporter la conviction quant à l'existence du concubinage qualifié. Il s'agit

en effet de l'interprétation de mouvements bancaires entre les comptes polonais

d'B.________ et de la recourante, respectivement de celui de sa mère. Or, si

l'on peut considérer curieux qu'autant de démarches financières aient lieu

entre des personnes qui n'entretiendraient pas une relation d'une grande

proximité, cela est insuffisant à justifier d'un concubinage, de plus qualifié.

En effet, même si les explications données par la recourante quant à ses

transferts d'argent – en particulier l'acquisition de "miles" – ne

sont pas particulièrement convaincantes au regard de la complexité des

transferts et de leur nombre, cet élément est clairement insuffisant à fonder

le concubinage retenu. Il convient également de relever que les déclarations de

la recourante relatives aux avances effectuées par B.________ devant le

Ministère public de l'arrondissement de Lausanne le 22 août 2017 portaient sur

la période allant jusqu'en 2012 et ne permettent donc pas de retenir cet élément

pour les années suivantes.

Le fait que la recourante ait reçu en copie les décisions

de taxation fiscale d'B.________ entre 2013 et 2016 interpelle également. Ce

point n'a toutefois fait l'objet d'aucune instruction de la part de l'autorité

intimée.

La recourante allègue en outre que sa santé a des

conséquences sur la réalisation d'un éventuel concubinage. Il est vrai que les éléments

médicaux produits par la recourante nécessitent des investigations

complémentaires. En effet, d'une part il peuvent laisser planer un doute sur sa

capacité à nouer une relation formant une communauté de vie stable. D'autre

part, il en ressort que la recourante a eu plusieurs relations sentimentales

dans sa vie, dont un mariage, ce qui ne paraît pas exclure une telle communauté.

L'impact éventuel des troubles psychologiques de la recourante sur sa possibilité

de mener une vie de couple communautaire doit donc être éclairci.

En définitive, la situation de la recourante entre

2012.

et 2017 et l'existence alors d'un concubinage entre elle et B.________ ne

peut être déterminée sur la base des éléments lacunaires figurant au dossier.

L'instruction étant incomplète, il convient de

renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle procède aux investigations

nécessaires permettant d'établir l'existence d'un concubinage – ou non – durant

la période litigieuse. Notamment, mais non exclusivement, elle est invitée à

requérir des indications postales et à entendre le couple, respectivement des

tiers, pour établir ses modalités de vie. Elle examinera également les pièces

médicales produites par la recourante en annexe à son recours et l'influence

éventuelle de son état de santé sur la possibilité de mener une vie en

concubinage.

3.

Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner les autres arguments

soulevés par la recourante, en lien avec la capacité d'B.________ de

l'entretenir.

Il en va de même de la question du train

de vie de la recourante et de l'utilisation des prélèvements effectués sur les

comptes de sa mère. En effet, si cet élément est abordé dans le rapport

d'enquête du 13 décembre 2017, il n'a pas fait l'objet d'investigations

complémentaires et n'est pas mentionné à l'appui de la décision querellée. Le

cas échéant il reviendra à l'autorité intimée de procéder aux mesures d'instruction

supplémentaires nécessaires.

4.

Les considérants qui précèdent entraînent l'admission du recours,

l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité

intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision. L'arrêt doit être rendu

sans frais (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais et dépens en matière

administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante, qui a procédé assistée

d'un conseil, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD ainsi que 10 et 11 TJDA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision rendue par la Direction générale de la cohésion sociale le

23 septembre 2021 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle

instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Direction générale de la

cohésion sociale, versera à A.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 13 avril 2022

Le président : La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai

6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de

la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi

l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.