CDAP - PS.2021.0098 - 2022-10-07 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), CSR de la Broye-Vully

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 7 octobre 2022

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guy Dutoit et

M. Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

Autorité concernée

CSR de la Broye-Vully, à Payerne.

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS) du 2 décembre 2021.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après également: le recourant), né le 19 septembre 1980,

a bénéficié, de septembre 2016 à décembre 2016, puis de septembre 2020 à

juillet 2021, du revenu d'insertion (ci-après: RI), versé par le Centre social

régional de Lausanne.

Procédant à l'ouverture du dossier RI du recourant,

ledit Centre avait constaté, dans le journal RI du 14 juin 2016, que sa

situation personnelle et familiale était la suivante:

"M. vit avec sa compagne. Ils se sont présentés comme

tel[s] à l'IS. […]"

S'agissant des comptes bancaires connus du

recourant, le Centre social régional de Lausanne relevait ce qui suit:

"[l]e compte [commun] est au nom de M., ce compte est

approvisionné par 1'500.- tous les mois par Mme B.________, la compagne de M.

et sert aux dépenses du ménage".

Selon le registre cantonal des personnes, B.________

avait rejoint le domicile du recourant, ********, à ********, le 13 octobre

2013. Le Centre social régional de Lausanne avait alors versé la prestation

financière du RI en tenant compte de la communauté économique de type familial

que le recourant formait avec B.________.

Le 16 septembre 2020, le Centre social régional de

Lausanne inscrivait, dans le journal RI du recourant, les éléments suivants:

"Composition du ménage: Forfait 1/2

M. vit avec sa conjointe. Nationalité Suisse de 40 ans,

célibataire est sans enfants.

Situation professionnelle

M. est sans emploi depuis un an et il a été aidé par ses

parents et sa conjointe mais aujourd'hui ses parents ne peuvent plus l'aider.

[…]

Logement: 1/2

M. vit en location avec sa conjointe dans un 4 pièces. […]"

B.

Le 1er juillet 2021, A.________ et B.________ ont déménagé

dans la commune de ********, ********.

Le 19 août 2021, ils ont déposé, au moyen d'un

formulaire cosigné par eux deux, une nouvelle demande de RI auprès du Centre

social régional de la Broye-Vully (ci-après: le CSR ou l'autorité concernée). Dans

ce cadre, les intéressés ont remis un document aux termes duquel ils attestaient

mener de fait une vie de couple, chacun d'eux précisant, de sa propre main, que

celle-ci durait depuis "20 ans".

Par décision du 15 septembre 2021, le CSR a statué

sur la demande de RI précitée; il a en particulier considéré que, dans la mesure

où le recourant menait une vie de couple avec B.________, les revenus de celle-ci,

soit une rente AI mensuelle, par 1'593 fr., et des prestations complémentaires

d'un montant de 742 fr. par mois, devaient être déduits du minimum vital,

conformément aux règles applicables au concubinage. Sur cette base, le CSR a établi

que le recourant avait droit à un RI d'un montant de 972 fr. 30.

Par courrier du 8 octobre 2021, A.________ et B.________

ont recouru contre la décision du 15 septembre 2021 auprès de la Direction

générale de la cohésion sociale (DGCS) (ci-après: l'autorité intimée),

contestant, en substance, mener une vie de couple.

Par courrier non-signé et non-daté, les parents du

recourant, C.________ et D.________, ont notamment adressé les lignes suivantes

à "Madame la conseillère d'Etat":

"[…] [c]e n'est pas avec plaisir que nous nous permettons de vous

écrire par rapport à [l]a nouvelle

situation [de A.________] qui a changé

depuis le 1er juillet 2021, en effet il a déménagé par obligation (l'ancien

immeuble doit être détruit) avec sa colocataire et amie (les deux noms sont sur

le nouveau bail). Ils ont trouvé un appartement, non sans problème, pour le 1er

juillet à ********, par conséquent son dossier R.I. à (sic) été transféré au CSR à Payerne. […]"

Le 15 novembre 2021, le recourant a écrit à l'autorité

intimée un courrier dont la teneur est la suivante:

"[…] [j]e ne vis pas avec mon amie mais je suis en

colocation avec Mme B.________ et de ce fait je pensais ne pas avoir à donner

plus d'informations, de plus je suis seul demandeur de RI et j'ai certainement

sous l'effet du stress indiqué que nous vivions ensemble, sans préciser que

Madame B.________ était ma colocataire, j'ai rectifié très rapidement auprès de

ma conseillère qui apparemment n'en a pas tenu compte, de plus lors du

rendez-vous fixé le 25.08.21 ou (sic) j'ai

été convoqué avec Mme B.________ la conseillère, sous sa dictée, nous a fait

modifié (sic) le dossier de demande de

RI que j'avais préalablement rempli. […]"

Par décision sur recours du 2 décembre 2021, l'autorité

intimée a rejeté le recours et confirmé la décision du 15 septembre 2021 rendue

par le CSR.

C.

Par courrier du 29 décembre 2021, le recourant a saisi la Cour de droit

administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours contre la

décision de la DGCS, concluant implicitement à ce que la décision attaquée soit

réformée en ce sens que lui et B.________ ne sont pas considérés comme des

concubins.

Dans sa

détermination du 11 janvier 2022, la DGCS a conclu au rejet du recours, en

renvoyant à sa décision attaquée. Pour sa part, le CSR s'est référé, par

courrier du 6 janvier 2022, aux éléments déjà apportés à l'autorité intimée.

La cour a

statué par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris

ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36), le recours est intervenu en temps utile.

Il respecte pour le surplus les conditions formelles

énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de

sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le litige porte sur la question de savoir si c'est à bon droit que la

DGCS, confirmant la décision du CSR du 15 septembre 2021, a considéré que le

recourant menait de fait une vie de couple avec B.________, de sorte qu'il

fallait déduire de son minimum vital les ressources de cette dernière.

3.

a) La loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise

(LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des

difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de

leur besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité

humaine (art. 1 al. 1 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à

l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des

assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales,

communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément

de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). La

subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre

toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour

éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). A la

lumière de cette disposition, l'aide financière étatique n'est donc due que

dans la mesure où elle est nécessaire ou n'est pas déjà couverte par des

prestations de tiers (cf. arrêts PS.2021.0074 du 2 mai 2022 consid. 3a;

PS.2021.009 du 14 septembre 2021 consid. 4a; PS.2021.0013 du 14 septembre 2021

consid. 4a et les références).

L'action sociale comporte notamment l'octroi d'un

revenu d'insertion (RI), lequel comprend une prestation financière et peut, cas

échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion

sociale ou professionnelle (cf. art. 1 al. 2 et 27 LASV). La prestation

financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement

vaudois du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1),

après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin

faisant ménage commun avec lui et de ses enfants mineurs à charge (cf. art. 31

al. 2 LASV). L'art. 17a RLASV précise que sont présumées comme menant de fait

une vie de couple au sens de l'art. 31 al. 2 LASV les personnes qui ont un ou

plusieurs enfants communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a) ou

qui vivent ensemble dans le même ménage depuis au moins cinq ans (let. b).

b) Selon la jurisprudence de la Cour de céans, la

relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple

avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou

qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend la

jurisprudence fédérale (arrêts PS.2021.0073 du 13 avril 2022 consid. 2bb;

PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3b/bb; PS.2019.0015 du 23 avril 2020

consid. 3b et les références). De jurisprudence constante, le Tribunal fédéral

considère que la relation de concubinage stable justifiant un devoir d'assistance

mutuel doit être comprise comme une communauté de vie d'une certaine durée,

voire durable, entre deux personnes, à caractère en principe exclusif, qui

présente une composante tant spirituelle que corporelle et économique, et qui

est parfois désignée comme une communauté de toit, de table et de lit (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6, et les références). Ces différentes caractéristiques n'ont

pas à être réalisées cumulativement. Il n'est en particulier pas nécessaire que

les partenaires vivent constamment ensemble ou que l'un des deux soit

constamment assisté par l'autre de manière significative. S'il manque la

cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent

tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une

assistance réciproque, l'on doit ainsi admettre qu'il s'agit d'une communauté

de vie assimilable à un mariage (ATF 138 V 86 consid. 4.1; 137 V 383 consid.

4.1; 134 V 369 consid. 7 et 7.1). Il n'est alors pas arbitraire de tenir compte

d'une telle communauté dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien

même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les

partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que

ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance. Cela étant, il a

été jugé arbitraire de reconnaître l'existence d'un concubinage stable entre

deux partenaires sur la seule base du fait que ceux-ci venaient d'emménager

dans un même logement. Le fait qu'une personne fasse ménage commun avec son

partenaire constitue un simple indice, mais non la preuve de l'existence de

liens aussi étroits que ceux qui unissent des époux. Il en découle que, dans

plusieurs domaines du droit, la portée du concubinage a été appréhendée en

fonction de sa durée. Cependant, en l'absence de règle légale précise, on ne

saurait retenir une durée prédéfinie pour admettre un concubinage stable. Si

plusieurs années de vie commune sont certes un élément parlant en faveur d'une

relation de concubinage stable, elles ne sont pas à elles seules décisives. Le

juge doit au contraire procéder dans chaque cas à une appréciation de

l'ensemble des circonstances de la vie commune afin d'en déterminer la qualité

et si celle-ci peut être qualifiée de relation de concubinage stable (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6, et les références).

c) S'agissant de l'établissement des faits, lorsque

les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de

l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil suisse du

10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable. Pour les faits constitutifs d'un

droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. En revanche, il revient à

l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir

pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci.

Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi

(ATF 140 I 50 consid. 4.4; 112 Ib 65 consid. 3 p. 67). Au plan cantonal, l'art.

17a RLASV introduit cependant une présomption de vie de couple dans certaines

circonstances déterminées. Cette présomption, réfragable, peut être renversée.

Dans un tel cas, il appartient aux requérants, s'ils estiment ne pas vivre en

concubinage, bien qu'ils se trouvent dans l'une des situations prévues à l'art.

17a RLASV, d'apporter les éléments permettant d'établir que, malgré les

circonstances, ils ne mènent pas de fait une vie de couple (arrêts PS.2021.0073

du 13 avril 2022 consid. 2cc; PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3b/cc;

PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. et les références).

Dans le domaine des assurances sociales, le juge

fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui,

faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus

vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance

prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement

comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou

envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent

les plus probables (ATF 144 II 332 consid. 4.1.2 avec renvoi à ATF 138 V 218

consid. 6). Cette jurisprudence peut être appliquée par analogie en matière

d'aide sociale (cf. notamment arrêts PS.2019.0063 du 14 mai 2020 consid. 2e; PS.2018.0085

du 11 avril 2019 consid. 2d et les références).

4.

a) Dans son recours du 29 décembre 2021, le recourant allègue ce qui

suit:

"Madame, Monsieur,

Je fais recours contre la décision

prise par la direction générale de la cohésion sociale le 5 décembre 2021,

concernant la décision du CSR de Payerne sur ma prestation de RI (voir

documents annexés).

Comme indiqué sur mes divers

courriers, Madame B.________ à (sic) été

considérée comme une requérante au RI alors que depuis plus de 20 ans elle est

au bénéfice des prestations AI, nous ne sommes ni pacsé[s], ni marié[s], nous

partageons le même appartement en raison de notre situation financière

précaire, le CRS (sic) estime que ma

colocataire doit subvenir à mes besoins ce qui est pour moi impossible à

concevoir et pas du tout normal que je profite de sa situation sociale et

financière.

C'est pourquoi je fais recours

contre la décision du service social de Payerne qui n'as (sic) pas du tout compris notre situation et

surtout pour ma colocataire qui n'as (sic)

jamais demandé le RI et se fait beaucoup de soucis concernant sa rente AI.

Bien entendu, j'espère trouver un

emploi au plus vite pour que ma situation s'améliore, je fais de nombreuses

offres tou[s] les mois et j'espère

trouver de nouveaux débouchés dans la région de la Broye, mais en attendant je

refuse de profiter de la situation sociale de ma colocataire. […]"

Il ajoute, dans une écriture annexée au recours

précité, les éléments suivants:

"Exposé des faits pour le

recours de la décision prise le 2 décembre 2021 part le (sic) DGCS Lausanne.

Vivant sur la commune de ********

en colocation avec Mme B.________ depuis octobre 2013, nous partagions à ce

moment à part égale le loyer et les charges de cet appartement dont le bail

était au nom de mes parents. J'ai été au RI sur la commune de ******** et je

touchais en tant que prestataire la somme de 1671.15 frs, décision prise par le

CRS (sic) de cette commune.

Le bail de l'appartement de ********

a été résilier (sic) (le propriétaire

souhaitait démolir l'immeuble) ce qui fait que ma colocataire et moi-même avons

dû chercher un autre appartement, difficile de trouver quand vous êtes au RI et

que votre colocataire est prestataire de l'AI, de ce fait à la place de

chercher chacun de son côté une colocation, un studio ou un petit appartement

qui aurait certainement co[û]té plus

cher pour l[e] service social, nous

avons décidé de trouver un appartement en commun afin de continuer notre

colocation, nous avons eu cette opportunité du côté de ******** et c'est à ce

moment que tout bascule pour la prestation de RI. Ce qui devait être un simple

transfert de dossier d'une commune à l'autre du même canton devient une

nouvelle demande de RI, plus pour moi-même en tant que personne vivant en

colocation mais pour un ménage de concubins, ce qui fait que la nouvelle

prestation se monte à 972.30 frs et dans six mois il sera de 284 [f]rs de moins, (loyer hors normes selon

lettre annexe) qui peut payer la moitié du loyer 770 frs charges comprises, la

nourriture et de temps en temps un habit avec cette somme.

Motifs du recours

Je dépose ce recours parce que

toutes les décisions prises malgré mes divers courriers, ont été décidées de

manière unilatérale entre le CRS (sic)

de la Broye et la même entité de Lausanne et ceci malgré les nombreuses

interventions de la commission cantonale de conciliation administrative. C'est

pourquoi j'ai l'impression d'être lésé, d'avoir été très peu écouté et surtout

pas du tout compris face à ce que je trouve une injustice et un manque d'empathie

de la direction du CRS (sic) de la

Broye.

Conclusions

Par rapport à l'exposé des faits

et des motifs du recours, comment peut ont

(sic) changé (sic) les lois

cantonales ou les décisions d'une commune à l'autre, comment le CSR de la Broye

peut-il affirmer qu'à ******** nous étions colocataire[s] et que 30 km plus loin nous soyons concubins, à moins que le

CSR de la Broye désavoue celui de Lausanne.

De plus petite question quelle

personne du CRS (sic) de Lausanne serai[t] d'accord d'aller travailler au CRS (sic) à Payerne pour une prestation

inférieure de 41% qu'à Lausanne, par contre ceux de la Broye seraient

certainement content[s] de faire l'inverse

pour 41% de plus.

En conclusion, je trouve que les

services sociaux qui sont censés aider les personnes en difficultés nous

poussent plutôt vers la précarité voire que (sic)

vers des solutions motivantes et efficaces.

Pour terminer je vous assure que

je fais tout pour trouver un emploi stable et valorisant afin de retrouver ma

dignité humaine et sociale qui depuis ma venue à ******** a été mise à mal […]".

b) De son côté, l'autorité intimée constate que A.________

et B.________ ont été inscrits à la même adresse lausannoise dès le 13 octobre

2013. Le journal RI rapporte que lors de l'ouverture du dossier du recourant,

en 2016, ce dernier avait indiqué vivre avec sa compagne. En 2020, le même

journal RI informe que A.________ vivait alors avec sa conjointe. Selon la

DGCS, les éléments rassemblés par le CSR dans l'instruction du dossier

démontrent non seulement la nature de la relation entre les intéressés, mais

aussi sa stabilité tout au long des années. Elle arrive ainsi à la conclusion que

le recourant est dans une relation de concubinage qualifié en ménage commun, ce

qui justifie un devoir d'assistance mutuel, les revenus de B.________ devant

être pris en compte dans le calcul de la prestation financière accordée, en

application de l'art. 31 al. 2 LASV. L'autorité intimée relève enfin que les

seules explications fournies par le recourant – le fait, que sous l'effet du

stress, il aurait omis de préciser au CSR que B.________ n'était que sa

colocataire, arguant en outre qu'une fois cette information donnée, l'autorité

concernée n'en aurait pas tenu compte – ne permettent pas de renverser la

présomption de concubinage qualifié posée par l'art. 17a RLASV.

c) L'ensemble des éléments du dossier permet de

conclure à l'existence d'un concubinage stable entre A.________ et B.________

avec un degré de vraisemblance suffisant, et ce même si le recourant prétend

que tel n'était pas le cas. La cohabitation entre les intéressés a été

particulièrement durable: dans le cadre de la nouvelle demande de RI déposée

auprès du CSR en août 2021, ils ont attesté qu'ils menaient de fait une vie de

couple depuis "20 ans", alors qu'il leur était loisible d'indiquer,

en cochant la case idoine, qu'ils étaient de simples colocataires. De plus, le

1er juillet 2021, le recourant et B.________ ont déménagé ensemble dans

la commune de ******** alors que, comme le relève à juste titre la DGCS, il est

peu commun que de simples colocataires décident de continuer à vivre ensemble

lorsque cela implique un changement de région de domicile. Enfin, il ressort

des entrées du journal RI du recourant que ce dernier présentait, devant les

différents organismes étatiques, B.________ comme sa "compagne"

et sa "conjointe", ce qui est cohérent avec l'existence d'une

relation de concubinage stable.

Il apparaît en outre que le recourant et B.________

étaient prêts à s'accorder mutuellement assistance sur le plan économique, dans

une mesure qui dépasse une simple aide ponctuelle entre colocataires: lorsque

les intéressés vivaient au domicile du recourant sis ********, à ********, B.________

contribuait aux dépenses du ménage en versant la somme mensuelle de 1'500 fr.

sur le compte de A.________. Il s'agit là d'une aide prodiguée comme dans un couple,

dans le cadre d'une véritable organisation familiale, ce qui constitue, sous l'angle

de la composante économique, un indice de plus en faveur du concubinage

qualifié.

Enfin, le recourant, qui conteste l'existence d'un

concubinage qualifié, n'apporte aucun élément (par exemple des témoignages de

proches) de nature à confirmer ses allégations selon lesquelles il partageait

uniquement une relation de colocataires avec B.________. Au contraire: il

ressort d'un courrier non-daté et non-signé des parents du recourant que ces

derniers percevaient B.________ comme la "colocataire et amie" de

leur fils, ce qui tend à démontrer la réalité du couple qu'ils formaient.

d) Au vu de ce qui précède, le recourant ne parvient

pas à démontrer qu'il ne partage pas une vie de couple avec la femme avec

laquelle il vit depuis "20 ans", alors qu'il lui incombait de

le faire en vertu de l'art. 17a let. b RLASV, vu la durée particulièrement

longue de leur vie commune et leur assistance économique réciproque. Partant,

il n'a pas apporté la preuve, à un degré de vraisemblance suffisant, permettant

de renverser la présomption de l'existence d'une vie de couple (union libre

stable ou concubinage qualifié) avec B.________.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les

affaires de prestations sociales étant gratuite (cf. art. 4 al. 3 du Tarif du

28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA;

BLV 173.36.5.1]). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55

al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision rendue par la Direction générale de la cohésion sociale le 2

décembre 2021 est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 7 octobre 2022

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.