CDAP - PS.2023.0016 - 2023-07-28 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 juillet 2023

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Isabelle Perrin,

assesseure et M. Marcel-David Yersin, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par le CENTRE SOCIAL PROTESTANT-VAUD (CSP), à

Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS),

Unité juridique, à

Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional

de Lausanne Service social Lausanne,

Unité

juridique, à Lausanne,

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision

sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 2 mars

2023.

Vu les faits suivants:

A.

Par décision du 14 juin 2021, le Centre social régional de Lausanne

(ci-après: le CSR) a refusé le droit au revenu d'insertion (RI) à A.________ au motif que celle-ci refusait de mettre en

vente ses biens immobiliers au Portugal.

Cette décision a été confirmée, sur recours de l'intéressée,

par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le

25 novembre 2021.

Le 27 décembre 2021, A.________

a recouru contre la décision précitée de la DGCS devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en indiquant qu'elle était

d'accord de mettre en vente ses biens immobiliers et en sollicitant des

explications sur la manière de procéder. La cause a été enregistrée sous la

référence PS.2021.0097.

B.

Tenant compte de l'accord de A.________ de vendre ses biens immobiliers,

le CSR a rendu, le 23 mars 2022, une décision conditionnelle d'octroi du revenu

d'insertion pour une période maximale de six mois en faveur de celle-ci

moyennant la mise en vente immédiate de ses biens à l'étranger, lesquels ont

été évalués à 28'409 francs (sur la base de la décision de taxation fiscale

suisse de 2019). Il était précisé que les montants versés par le CSR

consistaient en de simples avances remboursables dès que les biens à l'étranger

seraient réalisés.

Par décision du 7 avril 2022, la juge instructrice

de la CDAP a rayé la cause PS.2021.0097 du rôle, dès lors que le recours était devenu

sans objet.

C.

A.________ a perçu le RI, à titre de mesures provisionnelles octroyées

par la DGCS, du 1er juin au 31 octobre 2021. Dès le 1er

février 2022 jusqu'à décembre 2022, le CSR lui a octroyé le RI, à titre

d'avances sur fortune. Le montant total des prestations versées en 2022 s'est

élevé à 35'108 fr. 75 (décision de la DGCS du 2 mars 2023, p. 4, let. m).

D.

Le 7 juillet 2022, le CSR a informé l'intéressée qu'en vue d'une

éventuelle prolongation de son suivi RI, elle devait produire les documents

confirmant la mise en vente de ses immeubles à l'étranger, à savoir

l'attestation de l'agence immobilière prouvant que ses biens immobiliers

étaient en vente, ainsi que les documents mentionnant leur valeur fiscale

actuelle.

A.________ a produit un certificat provenant de

l'autorité fiscale et douanière du Portugal dont il ressort qu'elle est

propriétaire de quatorze biens immobiliers dans ce pays, dont la valeur fiscale

totale, au 20 juillet 2022, s'élevait à 15'138.86 euros. Elle

a également produit une attestation en portugais de l'agence immobilière

"B.________", à ******** (Portugal) (ci-après:

l'agence immobilière), du 3 août 2022, qui indique avoir été mandatée pour la

vente des biens de l'intéressée qui comportent douze terrains "rustiques"

("artigos rusticos", littéralement les "articles

rustiques") nos 1602, 1533, 1532, 1537, 1360, 1362, 1364, 1366,

1725, 1760, 1793, 1861 et deux bâtiments d'habitation nos 111 et 112.

Ces biens sont tous situés dans la commune d'******** (********), à 1h30 de

route de Porto, en direction de l'est.

Il ressort des documents produits

ultérieurement par A.________, que le bien n° 111 porte sur une maison

de 38 m2 et le n° 112 sur une quote-part (14/48) constituée sur un immeuble

d'habitation de deux étages et basse-cour, d'une surface totale de 300 m2.

Les parents de l'intéressée habitent ce bâtiment. Cette part

correspond à un appartement de quatre pièces de 100 m2, selon les

annonces publiées par l'intéressée (infra, let. E). La valeur fiscale

des biens n° 111 et 112 est respectivement de 1'700 et

7'543.14 euros, selon le certificat fiscal précité.

E.

Par lettre du 19 août 2022, le CSR a informé A.________

que l'octroi du RI, à titre d'avances remboursables, était prolongé pour un

délai de trois mois à condition qu'elle publie des annonces de vente sur

plusieurs sites d'annonces suisses et qu'elle transmette chaque mois une copie de

ces annonces.

Dans le dossier du CSR se trouvent les copies des

annonces publiées par A.________ pour les mois de septembre, octobre, novembre

et décembre 2022 pour la vente de ses biens immobiliers. Le prix du bien n° 111

(maison de 38 m2) est de 30'000 francs et celui du bien n° 112 (appartement de

4 pièces de 100 m2 dans l'immeuble) est de 110'000 francs. Les prix affichés

pour les différents terrains sont les suivants: 20'000 francs (740 m2), 17'500

francs (450 m2), 20'000 francs (700 m2), 55'000 francs (8'750 m2), 30'000

francs (2'000 m2), 45'000 francs (3'200 m2), 15'500

francs, (600m2), .28'000 francs (1'800 m2).

F.

Par décision du 8 décembre 2022, le CSR a supprimé les

aides versées à A.________, dès le mois de janvier 2023 au motif que sa fortune dépassait les limites prévues pour

l'octroi des prestations de l'aide sociale. Il était précisé que le CSR

reprendrait l'examen du dossier en cas de changements dans la situation de la

requérante et sur demande.

G.

Par acte du 20 décembre 2022, A.________ a recouru contre la décision précitée

du CSR devant la DGCS en concluant à son annulation et à l'octroi du RI pour

vivre dès et y compris le mois de janvier 2023. Elle exposait s'être conformée

aux instructions du CSR concernant la mise en vente de ses biens immobiliers en

mandatant une société immobilière au Portugal et en publiant des annonces sur

des sites d'annonces suisses. Cependant, elle n'avait reçu aucune proposition

d'achat. Elle précisait que ses biens se trouvaient dans un village peu habité,

majoritairement des personnes âgées et un couple travaillant dans

l'agriculture. Celui-ci avait été contacté mais ne s'était pas montré intéressé

à acheter ses terrains, ceux-ci n'étant pas suffisamment rentables selon elle, compte

tenu de leur taille et de l'absence de source d'eau à proximité directe. Elle ajoutait

qu'elle était en incapacité totale de travailler et dans l'attente d'une

décision de l'assurance-invalidité (AI) pour l'octroi de prestations AI. Elle

avait été informée, le 11 octobre 2022, par l'Office AI pour le canton de Vaud

qu'une expertise pluridisciplinaire allait être mise en œuvre.

Le CSR s'est déterminé le 27 janvier 2023. Il indiquait

d'une part n'avoir pas été informé du fait que A.________ était non seulement

propriétaire de biens d'habitation au Portugal mais également de terrains, ce

qu'il avait découvert en prenant connaissance des annonces produites. Il

ajoutait qu'auparavant l'intéressée n'avait jamais mentionné l'existence de ces

terrains. Il relevait par ailleurs que la valeur fiscale des biens immobiliers

avait été évaluée récemment à 15'138.86 euros par l'autorité fiscale portugaise;

selon lui, les prix de vente affichés dans les annonces publiées en Suisse (à

savoir 30'000 fr. pour la maison "en ruine" de 38 m2,

110'000 fr. pour l'appartement de 4 pièces) étaient surfaits, ce qui tendait à

démontrer que la requérante n'avait en réalité aucune volonté de vendre ses

biens.

A.________ s'est déterminée le 2 mars 2023. Elle

invoquait sa bonne foi, expliquant qu'elle s'était fiée aux indications données

par l'agence immobilière pour fixer les prix de vente de ses biens immobiliers.

En décembre 2022, elle avait spontanément réduit les prix en ajoutant la

mention "à discuter" mais malgré cela, elle n'avait reçu aucune offre

d'achat. Elle ajoutait qu'à aucun moment le CSR ne lui avait objecté que les

prix de vente étaient trop élevés.

Elle a joint une attestation de l'agence immobilière

mandatée pour vendre ses biens immobiliers, datée du 10 janvier 2023 mais dont

l'intéressée signale qu'elle a été établie en réalité le 10 février 2023. Il en

ressort en substance que malgré la publicité faite pour la vente des biens

litigieux, via des panneaux publicitaires et la publication d'annonces sur la

plateforme en ligne de l'agence, aucune vente n'a pu être réalisée. Les biens

sont situés dans une petite commune faiblement peuplée et la demande pour ce

type de biens est faible.

La recourante a également transmis une copie des

annonces publiées sur le site "petitesannonces.ch" (non datées) pour

la vente des biens nos 111 et 112 mentionnant des prix de 20'000 fr.

pour la maison de 38 m2 et de 75'000 fr. pour l'appartement de 4

pièces (100 m2).

H.

Par décision du 2 mars 2023, la DGCS a rejeté le recours et confirmé la

décision du CSR refusant l'octroi du RI, dès le mois de décembre 2022 (pour

vivre dès janvier 2023). Elle a considéré en substance que la recourante avait

perçu le RI, à titre conditionnel, dans l'attente de la réalisation de ses

biens immobiliers au Portugal, pour une durée initiale de six mois, prolongée

de quatre [recte: trois] mois et qu'il n'était pas possible de lui

octroyer une nouvelle prolongation.

Faits

I.

Par acte du 16 mars 2023, A.________, représentée par le Centre social

protestant Vaud (CSP), a recouru contre la décision précitée du 2 mars 2023

devant la CDAP en concluant à son annulation et au versement du RI dès janvier

2023 (pour vivre dès février 2023) et jusqu'à la vente de ses biens; subsidiairement

elle demande à la CDAP de "dire qu'elle a droit à des prestations

couvrant au minimum ses besoins alimentaires au sens de l'art. 12 Cst".

Elle a requis à titre préliminaire l'octroi de l'effet

suspensif en ce sens que le CSR est astreint à poursuivre le versement du RI

dès janvier 2023 (pour vivre dès février 2023).

Dans sa réponse du 31 mars 2023, la DGCS, autorité

intimée, a conclu au rejet du recours.

Le CSR, autorité concernée, a indiqué le 28 mars

2023 qu'il n'avait pas d'autre élément à apporter.

J.

A titre préprovisionnel, la juge instructrice a invité, le 17 mars 2023,

les autorités intimée et concernée à poursuivre le versement du RI, durant la

procédure, dès lors que l'indigence de la recourante, sous réserve de sa

fortune immobilière au Portugal, ne paraissait pas contestée.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Le litige porte sur le refus d'octroyer à la recourante le RI, à titre

d'avances remboursables, dès le mois de janvier 2023 au motif que sa fortune

dépasse les limites prévues pour l'octroi des prestations de l'aide sociale et

que des avances ont déjà été versées pour un total de 9 ou 10 mois en 2022.

a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action

sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes

ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction

de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité

humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention,

l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

bb) Selon l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide financière aux

personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres,

aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales,

fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être

accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales.

Le RI comprend une prestation financière et peut,

cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures

d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière

est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer

effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La

prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le

règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou

partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec

lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). Elle est versée selon les

conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions

d'action sociale (CSIAS). La prestation financière est accordée à toute

personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les

besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34

LASV).

L'art. 18 du règlement d'application du 26 octobre

2005.

de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) prévoit que le RI peut être accordé

lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire

enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de

fortune prévues par la CSIAS, à savoir, en particulier, 4'000 fr. pour une

personne seule. Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés

comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de

leur situation, après déduction des dettes hypothécaires.

cc) L'art. 37 al. 1 LASV prévoit que le RI peut,

exceptionnellement, être accordé à une personne propriétaire d'un bien

immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors

être grevé d'un gage au profit de l'Etat.

Selon l'art. 20 al. 1 RLASV, lorsque les limites de

fortune prévues à l'art. 18 RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans

le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou

concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité

d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet

immeuble et accorder néanmoins le RI lorsque l'une ou l'autre de quatre conditions

mentionnées dans cette disposition sont réunies. Par ailleurs, l'art. 20 al. 2

RLASV dispose que la DGCS détermine dans chaque situation s'il y a lieu de

grever l'immeuble d'un gage au profit de l'Etat afin de garantir le

remboursement des prestations avancées au titre du RI.

dd) L'art. 41 al. 1 LASV prévoit par ailleurs que la

personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les

frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement

notamment lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses

besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens (let. b).

ee) Il résulte de ce qui précède que la personne qui

dispose d'une fortune dépassant les limites prévues par l'art. 18 al. 1 RLASV

ne peut en principe pas obtenir une aide sous forme de RI. Toutefois, pour

éviter que le propriétaire d'un bien immobilier, qui utilise ce bien comme

logement, ne soit contraint de le vendre s'il doit faire appel à l'aide de

l'Etat en raison de difficultés financières, une aide peut exceptionnellement

lui être accordée sous forme de RI (art. 37 al. 1 LASV), sous réserve de la

possibilité pour l'autorité d'exiger l'inscription d'un gage en faveur de

l'Etat (art. 20 al. 2 RLASV). L'inscription d'un tel gage est destinée à

garantir le remboursement des prestations d'aide sociale, ce qui résulte des

art. 37 et 41 al. 1 let. b LASV L'aide exceptionnelle accordée sous forme

de RI en vertu de l'art. 37 LASV est ainsi remboursable (CDAP PS.2015.0063 du

27.

octobre 2015 consid. 3d/bb; PS.2015.0003 du 21 juillet 2015 consid. 2c).

A contrario, un immeuble qui ne sert pas de

logement principal doit être réalisé. Cette exigence s'impose en application du

principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des prestations d'aide sociale,

la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins

vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant

avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous

réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (CDAP PS.2017.0111

du 5 février 2018 consid. 2a; PS.2015.0063 du 27 octobre 2015 consid. 3d/aa;

PS.2015.0003 du 21 juillet 2015 consid. 2c; PS.2011.0001 du 20 avril 2010

consid. 2a; PS.2007.0025 du 10 décembre 2007 consid. 3a, PS.2006.0179 du

19.

février 2007 consid. 4b/aa et les références citées).

b) aa) D'après le ch. D.3.2

des normes CSIAS (version en vigueur dès le 1er janvier 2021),

les biens immobiliers en Suisse et à l’étranger font partie de la fortune. Ils

sont pris en compte dans l’examen des conditions d’octroi des prestations

d'aide sociale. Il n’existe aucun droit à leur conservation. Il est possible de

renoncer à la vente d’un bien immobilier lorsque notamment l’aide sera

vraisemblablement de courte ou de moyenne durée, le produit de la vente s’avère

trop peu élevé en raison des conditions du marché. Lorsqu’on renonce à la

réalisation du bien, des mesures appropriées doivent être prises pour garantir

le remboursement.

bb) La commission "Questions juridiques" de

la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations, intitulées

"Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger", dont il ressort que

conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien

immobilier qui n'est pas occupé par le propriétaire lui-même doit par principe

être réalisé, y compris lorsque ce bien est à l'étranger. Si une personne bénéficiaire dispose d'une fortune

immobilière supérieure au montant de fortune laissé à la libre disposition, qui

ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être immédiatement, elle a en

principe droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se trouve dans une

situation de détresse. Autrement dit, elle a en principe droit à l’aide

sociale, lorsqu'une réalisation du bien immobilier peut certes être raisonnablement

demandée, mais que (comme c’est souvent le cas) il faut attendre quelques mois

avant que cette réalisation soit terminée et que la personne bénéficiaire

puisse disposer du produit ou de la rétribution et que, pendant ce temps, elle

se trouve dans une situation de détresse. Le soutien est considéré comme une

avance et son remboursement peut être demandé sur la base des lois cantonales

d'aide sociale dès que la fortune est réalisée. Les

possibilités de réalisation sont l'aliénation, la mise en location et la mise

en gage hypothécaire au profit de l'aide sociale (hypothèque de sûreté) (ch.

2).

En ce qui concerne l'aliénation, il faut évaluer

sous l'aspect de la proportionnalité, si cette mesure, en tant qu'atteinte plus

massive à la propriété, peut raisonnablement être demandée. L'intérêt de l'Etat

d'épuiser les ressources privées, prioritaires par rapport à l'aide sociale,

est alors opposé à l'intérêt du particulier de conserver la fortune privée.

Ainsi, il est en principe raisonnablement admissible de faire aliéner les

terrains non construits ou les maisons pas encore achevées, non habitables ou

non utilisables ainsi que les maisons de vacances et les résidences secondaires

non indispensables (ch. 3).

Les ch. 4 et 5 traitent de la mise en location et de

l'hypothèque de sûreté.

Les coûts considérables et inévitables résultant de

la détermination de la valeur du bien immobilier, de la garantie de la créance

(hypothèque de sûreté) ou de la vente du bien immobilier (p. ex. frais de

notaire, frais d'un extrait du registre foncier) sont à imputer au compte du

client à titre de prestations circonstancielles. Si le bien immobilier est

vendu, les dépenses faites sont soumises au remboursement (ch. 7).

L'annexe 1 des recommandations précitées, intitulée "Détermination

de la valeur d'un bien immobilier", a par ailleurs la teneur suivante (p.

11-12):

"Les biens immobiliers sis à

l'étranger ne sont jamais habités par le propriétaire lui-même et elles sont

dès lors, par principe, à prendre en compte à leur valeur vénale à titre de

fortune. Mais les enquêtes sont nettement plus compliquées que pour les biens

immobiliers situés en Suisse, puisque les bases légales, les registres, les

possibilités de constituer des sûretés, les formes et la définition du régime de

propriété diffèrent d'un pays à l'autre.

[…]

La valeur cadastrale sert en

premier lieu à déterminer la fortune imposable (valeur fiscale). L'expérience

apprend que la valeur vénale d'un bien immobilier est deux à deux fois et demie

plus élevée que la valeur fiscale.

Dans les Etats UE/AELE, il est

relativement facile d'obtenir des documents. Les offices PC disposent

d'informations à ce sujet.

Les facteurs déterminant la valeur

d'un bien immobilier sont:

‐

les caractéristiques de l'objet (état du gros œuvre, situation, possibilités et

limites d'utilisation),

‐

le registre foncier (obligations de tolérer et d'omettre, ainsi que droits

d'habitation ou droits de construction),

‐

le droit de superficie et d'aménagement (lois, plans directeurs, de zone,

d'utilisation, règlements, etc.),

‐

le marché immobilier (prix probablement réalisable sur le marché: présuppose

que dans la région concernée, il existe un marché pour le type d'immeuble,

sinon, l'estimation d'une valeur vénale basée sur le marché est difficile),

‐

le droit de bail (joue un rôle dans l'évaluation de la durabilité et de la

stabilité des éventuels futurs produits locatifs)

‐

la situation (macro-situation = région; micro-situation = environnement immédiat

de l'objet); on parle souvent de classes de situation (6 à 10 = très bonne

situation; 4 à 5 = situation moyenne; 1 à 3 = mauvaise situation)

Documents utiles pour le calcul de

la valeur

‐

inscriptions dans le registre foncier/le cadastre (si possible)

‐

contrat de vente

‐

documents de l'assurance qui renseignent sur la valeur d'assurance

‐

documents concernant la valeur vénale

‐

éventuels documents concernant des hypothèques ou des crédits

‐

documents concernant la taille de l'immeuble (nombre de pièces et d'étages,

terrain environnant) ou de l'appartement

‐

documents concernant la situation de l'immeuble ou de l'appartement

(environnement urbain, rural, situation en bordure de mer ou de lac, ferme,

commune de montagne, etc.)

‐

si le bien immobilier est habité, baux à loyer, documents bancaires attestant

les rentrées de loyers, etc.

‐

justificatifs des frais d'entretien et de rénovation

‐

justificatifs fiscaux du pays respectif concernant le bien immobilier

‐

inventaire des biens de succession."

cc) Dans sa version en vigueur dès le 1er

juin 2014, la directive du SPAS (désormais DGCS) intitulée "Directive

sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des

bénéficiaires du RI" indique ce qui suit:

"4. BIENS IMMOBILIERS A

L’ETRANGER

4.a) Valorisation des immeubles.

Les immeubles situés à l'étranger

sont valorisés à l'estimation fiscale retenue par les autorités fiscales

vaudoises. Si cette valeur n'existe pas (l'immeuble n'est pas déclaré ou n'a

pas encore fait l'objet d'une taxation), l'AA retiendra le prix d'achat, voire

une éventuelle estimation officielle, ou à défaut d'élément factuel,

l'estimation du bénéficiaire lui-même. En cas de difficulté, l'AA pourra

s'adresser au SPAS (section AD-FIN) pour avis.

L’annexe 14 liste une série de

documents utiles à déterminer la valeur d’un bien immobilier sis à l’étranger

(Annexe 14).

4.b) Cas où la limite de fortune

est dépassée.

L’AA rend une décision de refus de

droit.

Cependant, si l’AA considère qu’il

s’agit d’un cas de rigueur dans la mesure où le requérant et les autres membres

éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités immédiatement

disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une décision

conditionnelle d’octroi du droit assortie d’une annexe. Cette annexe précise

notamment que:

- le droit au RI pourrait être

refusé au requérant conformément à la loi et la jurisprudence;

- qu’il est cependant admis, dans

le cas particulier, que le RI puisse être alloué à titre tout à fait

exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une période de six mois au

maximum;

- que l’immeuble doit être mis

immédiatement en vente (Annexe 15).

On précise que si le bénéficiaire

arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment

justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six mois, l’AA pourra,

toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en

lui impartissant un nouveau délai. Elle rendra alors une nouvelle décision en

ce sens.

5.

APPLICATION DE

LA DIRECTIVE

• Cette directive s’applique aux

nouveaux dossiers.

• Les dossiers en cours au jour de

l’entrée en vigueur feront l’objet d’une mise à jour, au plus tard dans les

trois mois suivant la date de la révision annuelle.

6.

SITUATIONS PARTICULIERES

Le SPAS peut

déroger à la présente directive pour tenir compte de situations

particulièrement pénibles ou dignes d’intérêt."

L'annexe 15 à laquelle renvoie le ch. 4b de la

directive constitue un modèle de lettre d'accompagnement d'une décision

accordant le RI aux bénéficiaires dont la fortune dépasse la limite maximale

autorisée et possédant un immeuble, sis à l'étranger, qui ne constitue pas leur

propre logement. Elle est ainsi libellée:

"Une

telle situation, conformément à la loi et à la jurisprudence de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois, implique

que vous n’avez fondamentalement aucun droit au RI et que votre demande devrait

être rejetée, à charge pour vous de trouver une solution par vos propres

moyens.

Cependant, comme vous vous trouvez

dans une situation très difficile, assimilable à un cas de rigueur, nous avons

décidé à bien plaire et à titre tout à fait exceptionnel de vous permettre tout

de même de bénéficier du RI mais à certaines conditions qui devront être

impérativement remplies.

Notre intervention sera ainsi

soumise aux conditions suivantes

- Vous devez mettre immédiatement en vente votre immeuble;

- Le RI pourra vous être versé pendant une période de six mois au

maximum;

- II consistera

en de simples avances remboursables selon l’article 41 lettre b) LASV, à charge

pour vous de nous restituer lesdites avances lorsque votre immeuble sera

réalisé."

c) L'art. 40 LASV dispose que la personne au

bénéfice d’une aide doit collaborer avec l’autorité d’application. Lorsqu'il

adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre

de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la

confirmer), doit la motiver; il doit également apporter les éléments

établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement

de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de

connaître. Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits

notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes ou lorsqu'elles

adressent une demande à l'autorité dans leur propre intérêt (cf. art. 30 al. 1 de

la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV

173.36]). La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que

l'autorité statue en l'état du dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD),

considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (v. Pierre Moor/Etienne

Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur

contrôle, 3ème éd. Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les

références citées; cf. également CDAP PS.2016.0027 du 24 juin 2016 consid. 2b;

PS.2015.0112 du 13 mai 2016 consid. 4a; PS.2014.0026 du 5

juin 2015 consid. 1b; PS.2014.0009 du 12 mai 2015 consid. 2b;

PS.2014.0085 du 7 novembre 2014 consid. 2a; PS.2014.0063 du 19

septembre 2014 consid. 1a; PS.2013.0095 du 25

avril 2014 consid. 2a et les références citées).

D'après l'art. 45 LASV, la violation

par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations

financières, intentionnellement ou par négligence, peut donner lieu à une

réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1); un manque de collaboration

du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou

pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des

prestations financières (al. 2).

Selon l'art. 44 al. 3 RLASV,

l'autorité d'application peut supprimer la prestation du RI au

propriétaire d'un bien immobilier qui refuse de grever son immeuble d'un gage

au profit de l'Etat ou de le vendre.

2.

a) En l'occurrence, il n'est pas contesté que les biens immobiliers de

la recourante présentent une valeur fiscale totale de 15'138.86 euros, selon

l'estimation de l'autorité fiscale portugaise du 20 juillet 2022, étant

toutefois précisé que selon la décision du CSR du 22 mars 2022, sa fortune

s'élevait en 2019 à 28'409 francs. La limite de fortune de 4'000 francs (cf.

art. 32 LASV et 18 RLASV) est largement dépassée dans les deux cas.

Dans ces conditions, du moment que les biens

immobiliers de la recourante ne servent pas de logement principal (art. 37 al.

1.

LASV), ils doivent en principe être réalisés, conformément au principe de la

subsidiarité de l'aide sociale (art. 3 LASV)(supra, consid. 1), ce qui n'est du

reste plus contesté à ce stade par la recourante .

b) Dans sa décision du 23 mars 2022, le CSR a octroyé

à la recourante le RI, à titre d'avances remboursables (cf. art. 41 al. 1 let.

b LASV) pour une période au total de 10 mois (la dernière fois en décembre

2022) dans l'attente de la réalisation de ses biens immobiliers estimant ainsi que

la situation de la recourante était constitutive d'un cas de rigueur.

Les autorités intimée et concernée estiment, sur la

base de la directive du SPAS/DGCS précitée, en vigueur dès le 1er

juin 2014, que le versement du RI à titre d'avances sur fortune peut être

octroyé pour une durée maximale de six mois, cette durée pouvant être

exceptionnellement prolongée une fois. Or, à la date de la décision attaquée, la

recourante percevait des prestations à titre d'avances sur fortune depuis dix

mois déjà. Ces autorités rappellent que le versement d'avances dans l'attente

de la réalisation de biens immobiliers constitue une exception à la règle selon

laquelle la personne qui dispose d'une fortune excédant le seuil maximal fixé à

l'art 18 RLAVS n'a pas droit aux prestations de l'aide sociale. Elles estiment

que dans les conditions d'espèce, il ne se justifie pas de prolonger les aides

versées à la recourante dans l'attente de la réalisation de ses biens.

c) Comme cela a été relevé au consid. 1b/bb, les

personnes disposant d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune

laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être

immédiatement, ont en principe droit à l'aide sociale, à titre d'avances, pour

autant qu'elles se trouvent dans une situation de détresse. Lorsque les biens

ne peuvent pas être réalisés dans le délai fixé par l'autorité compétente pour des

raisons objectives et non imputables à la personne requérante et que celle-ci

se trouve toujours dans une situation de détresse, on ne voit pas pour quels

motifs, elle ne pourrait pas continuer à percevoir des avances jusqu'à la vente

de ses biens, à condition qu'elle démontre poursuivre sans désemparer ses

efforts afin de vendre ses biens. La directive précitée du SPAS/DGCS, à

laquelle se réfèrent les autorités intimée et concernée mentionne d'ailleurs expressément

qu'il peut être dérogé aux conditions fixées dans la directive pour tenir

compte de situations particulièrement pénibles ou dignes d’intérêt (ch. 6). Dans

l'appréciation des circonstances exceptionnelles, fondées sur un cas de

rigueur, le CSR doit tenir compte des efforts accomplis par la personne

requérante pour vendre ses biens (CDAP PS.2017.0111 consid. 4; PS.2015.0003 consid.

9c précités).

d) En l'espèce, la recourante indique qu'elle a

mandaté une agence immobilière au Portugal pour la vente de ses biens

immobiliers. Elle a également publié des annonces sur des sites d'annonces

suisses, conformément aux instructions du CSR. Or, malgré ses efforts, elle n'a

pas réalisé de ventes à ce jour, ce que confirme également l'attestation de

l'agence immobilière datée du 10 janvier 2023 produite par la recourante. Cette

situation serait due au fait que les biens se trouvent dans une commune peu

peuplée où la demande pour ce type de biens est faible. Il s'agit-là effectivement

d'un élément qui peut objectivement expliquer la difficulté rencontrée par la

recourante à vendre ses biens dans un délai usuel (quelques mois).

Cela étant, dans ses déterminations du 27 janvier

2023.

produites devant la DGCS, le CSR s'est étonné à juste titre des prix de

vente affichés dans les différentes annonces publiées par la recourante. Se

basant sur l'"aide pratique CSIAS" concernant les biens immobiliers

en Suisse et à l'étranger (à savoir les recommandations

de la commission Questions juridiques de la CSIAS précitées; supra, consid.

1b/bb), le CSR relève que l'expérience démontre que la valeur vénale d'un bien

immobilier est de deux fois à deux fois et demie supérieure à sa valeur

fiscale. En l'occurrence, selon l'attestation fiscale précitée du 20 juillet

2022, la valeur totale des biens litigieux de la recourante s'élève à 15'138.86

euros, soit 1'700 euros pour la maison de 38 m2 (n° 111) et 7'543.14

euros pour l'appartement de 4 pièces de 100 m2 (n°112). Cela

signifie que la valeur fiscale totale des douze terrains "rustiques"

dont elle est propriétaire s'élève à 5'895.74 euros (soit une valeur moyenne de

491.31

euros [5895.74/ 12]). Or, concernant ces terrains, les prix fixés par la

recourante dans ses petites annonces vont de 15'500 à 55'000 francs, soit des montants

dépassant très largement les montants obtenus sur la base des recommandations

précitées et dépassant au demeurant les prix usuels en Suisse pour des terrains

agricoles. Cet écart est important et il interpelle d'autant plus que selon les

dires mêmes de la recourante, les terrains litigieux sont difficilement

valorisables, compte tenu de leur emplacement, de leur taille et de l'absence

de source d'eau à proximité directe.

Pour sa part, la recourante explique avoir fixé les

prix de vente sur les conseils de l'agence immobilière qu'elle a mandatée au

Portugal. Or, il ressort des mandats de vente conclus avec cette agence que le

prix de vente pour le bien n° 112 est de 50'000 euros et le prix de vente pour

le bien n° 111 est de 20'000 euros. Ces montants sont sensiblement plus bas que

les montants fixés initialement dans les annonces publiées en Suisse (110'000

fr. pour le bien n° 112 et 30'000 francs pour le bien n° 111). Quant aux

terrains litigieux, la recourante n'a produit aucun document de l'agence

immobilière relative à leur valeur vénale. Il n'est dès lors pas possible de

déterminer sur quelle base les prix de ces terrains ont été fixés par la

recourante.

e) Il est clair que la fixation de prix élevés qui

ne correspondent pas à la valeur vénale des biens immobiliers concernés est de

nature à réduire les chances de voir ces biens être vendus. Dans ce contexte, le

CSR aurait dû interpeller la recourante sur les prix auxquels étaient proposés

les différents biens immobiliers litigieux à réception des premières annonces

publiées au mois de septembre 2022. Cela étant, la recourante était avisée que les

prestations octroyées, dès mars 2022, l'étaient pour une durée limitée à titre

d'avances remboursables et qu'elles étaient conditionnées à la vente de ses

biens au Portugal. Tenant compte du caractère exceptionnel de l'aide versée

dans sa situation et en vertu de son devoir de collaboration (cf. supra consid.

1), la recourante était tenue d'entreprendre tout ce qui était raisonnablement

exigible d'elle pour vendre ses biens dans les plus brefs délais, notamment en

s'assurant que les prix auxquels étaient proposés ses biens étaient cohérents

compte tenu des prix du marché immobilier dans la région concernée. La

recourante objecte qu'elle a spontanément réduit le prix de vente des biens

litigieux à la fin du mois de décembre 2022 mais que malgré cela elle n'a reçu

aucune offre d'achat. La réaction de la recourante semble pour le moins

tardive, dès lors qu'elle était avertie depuis mars 2022 de son obligation de

vendre ses biens immobiliers dans les plus brefs délais. Par ailleurs, elle n'a

fourni aucun document permettant d'apprécier dans quelle mesure elle aurait

réduit les prix de vente des terrains "rustiques". Quant au bien n°

112.

(appartement de 4 pièces de 100 m2), le prix affiché sur les

annonces publiées en Suisse reste encore sensiblement plus élevé (75'000

francs) que le prix figurant sur le mandat conclu avec l'agence immobilière

(50'000 euros) sans que la recourante n'explique les raisons d'un tel écart de

prix. S'agissant du bien n° 111, le prix affiché sur les annonces a en revanche

été aligné au prix arrêté avec l'agence immobilière (20'000 francs/euros). C'est

le lieu de préciser que si la recourante rencontrait des difficultés pour

évaluer la valeur vénale de ses biens immobiliers, en particulier des terrains,

elle aurait dû en informer le CSR; la possibilité de recourir à un mandataire

extérieur (expert immobilier) aurait alors pu être discutée avec ce service. On

rappelle que les coûts "inévitables et importants" résultant de la

détermination de la valeur de biens immobiliers peuvent le cas échéant être

avancés par l'aide sociale à titre de prestations circonstancielles et qu'elles

sont soumises à remboursement en cas de vente des biens (cf. ch. 7 des recommandations

de la commission Questions juridiques de la CSIAS précitées; supra, consid.

1b/bb). Il ne ressort toutefois du dossier que la recourante aurait entrepris

des démarches dans ce sens.

Dans ces conditions, le tribunal considère que la

recourante n'a pas démontré avoir entrepris en l'état tout ce qui était

raisonnablement exigible d'elle pour vendre ses biens immobiliers à des prix

réalistes, conformément à l'injonction qui lui a été faite par les autorités

intimée et concernée. Celles-ci étaient dès lors fondées à refuser la poursuite

du versement du RI à titre d'avances remboursables pour une nouvelle période

déterminée (art. 37 al. 1 a contrario LASV, 44 al. 3 RLASV). Au

demeurant, les autorités intimée et concernée ont précisé qu'elles

reprendraient volontiers l'examen du dossier de la recourante si des

changements intervenaient dans sa situation. A cet égard, si une reprise du

dossier devait intervenir par la suite, il y a lieu de relever que celui-ci

n'apparaît pas suffisamment instruit en l'état s'agissant du caractère

réalisable du bien immobilier n° 112. En effet, une partie de cet immeuble est hypothéquée,

ce qui pourrait effectivement en compliquer la vente, et les parents de la

recourante y vivent. Il n'est en particulier pas clair si ses parents vivent

dans une autre partie de cet immeuble ou dans l'appartement de 100 m2

mis en vente. Cette question devrait quoi qu'il en soit faire l'objet d'une

instruction plus approfondie si la recourante devait à nouveau solliciter le

RI, une fois ses autres biens immobiliers réalisés.

Quant à l'art. 12 Cst. invoqué par la recourante,

cette disposition ne confère pas un droit à obtenir l'aide sociale mais

uniquement le minimum indispensable pour mener une existence conforme à la

dignité humaine. Or, la décision attaquée n'empêche pas la recourante de faire

appel à l'aide d'urgence allouée en principe sous forme de prestations en

nature (art. 4a LASV) (PS.2022.0031 du 13 juin 2022 consid. 3d).

3.

Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée

de la DCGS confirmée. Les montants versés à titre préprovisionnel durant la

procédure de recours sont, à l'instar des avances octroyées par le CSR le 23

mars 2022, des avances conditionnelles soumises à remboursement, en vertu de

l'art. 41 al. 1 let. b LASV, dès la réalisation des biens immobiliers de la

recourante, sous réserve de ce qui précède.

La procédure dans les affaires de prestations

sociales étant gratuite, il n'est pas perçu de frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif

du 28 avril 2015 des frais judiciaires et dépens en matière administrative

[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Succombant, la recourante, bien qu'assistée par un

mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 2 mars

2023 est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 28 juillet 2023

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.