CDAP - PS.2023.0023 - 2023-11-20 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional Riviera Site de Vevey

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 novembre 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président;

MM. Guy Dutoit et Marcel David Yersin, assesseurs; Mme Leticia Blanc,

greffière.

Recourant

A.________ à ******** représenté par le CENTRE SOCIAL PROTESTANT-VAUD, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS),

Unité juridique, à

Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional

Riviera Site de Vevey, à Lausanne.

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS) du 7 mars 2023

Vu les faits suivants :

A.

Le 17 octobre 2015, A.________, ressortissant libanais né en 1969, est

entré en Suisse muni d’un visa D (longue durée) valable du 12 juillet 2015 au

11 juillet 2016. Le prénommé est venu rejoindre sa sœur, B.________,

ressortissante suisse; cette dernière ayant été désignée curatrice de son frère

par le Tribunal religieux ********.

Par décision du 7 juin 2016, le Secrétariat d’Etat

aux migrations (ci-après: le SEM) a refusé son approbation à l’octroi d’une

autorisation de séjour en faveur de A.________ et prononcé le renvoi de Suisse

de ce dernier. Par arrêt du 21 août 2017 (F-4305/2016), le TAF a admis le

recours déposé par l'intéressé le 11 juillet 2016, et a octroyé une

autorisation de séjour (permis B) à A.________ en raison de son handicap mental

et de sa dépendance particulière envers sa sœur B.________ (art. 8 CEDH). Il a

nié en revanche l’existence d’un cas de rigueur au sens de l’art. 30 al. 1 let.

b LEI.

B.

B._________ a subvenu financièrement aux besoins de son frère depuis

l’arrivée en Suisse de ce dernier. En raison d’ennuis de santé, la prénommée a

été mise au bénéfice d’une rente AI. N’arrivant plus à assumer l’entretien de

son frère, B.________ a requis, en date du 26 octobre 2021, du Centre Social Régional

Riviera-Vevey (ci-après: le CSR) l’octroi du revenu d’insertion (RI) pour son

frère A.________. Par courriel du 2 novembre 2021, le CSR a informé B.________ qu’il

ne donnerait pas suite à sa demande de RI pour son frère, se référant

spécifiquement à un document du Département cantonal de la santé et de

l'action sociale (DSAS), intitulé "Revenu d'insertion (RI) NORMES"

(ci-après: Normes RI), désigné comme "Complément indispensable à

l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement

d'application/RLASV" (spécialement n° 1.1.3.3) selon lequel toute

personne au bénéfice d’un permis B ʺsans activité lucrativeʺ ne pouvait

se voir attribuer le RI.

Le 28 juillet 2022, un collaborateur de Pro Infirmis

a écrit au CSR, à la demande de B.________, afin qu’une décision formelle de

refus d’octroi de RI en faveur de son frère soit rendue, pour permettre à la prénommée

d’entreprendre d'autres démarches en vue d'obtenir une aide financière pour son

frère. Ce courrier ne semble pas avoir fait l’objet d’une réponse.

C.

Par acte du 5 octobre 2022, B._______, agissant au nom de son frère, a

déposé auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: la

DGCS) un recours pour déni de justice à l'encontre du CSR.

Par décision du 24 octobre 2022, la DGCS a admis le

recours et renvoyé le CSR à instruire le dossier sur la base d'une demande

formelle de RI à établir en bonne et due forme dès le 1er novembre

2021.

D.

A la requête de B.________ représentée par son mandataire, le Service de

la population (ci-après: le SPOP) a modifié, en date du 18 octobre 2022,

l'inscription "sans activité lucrativeʺ figurant sur le titre de

séjour de A.________ par l'inscription ʺactivité lucrative autoriséeʺ.

E.

Par décision du 22 novembre 2022, le CSR a octroyé le RI à A.________ avec

effet au 18 octobre 2022. Le 21 décembre 2022, A.________, représenté par sa

curatrice elle-même représentée par son mandataire, a contesté cette décision

auprès de la DGCS. Par décision du 7 mars 2023, la DGCS a rejeté le recours

déposé par A.________ à l'encontre de la décision du CSR du 22 novembre 2022 et

confirmé celle-ci. La DGCS a retenu en substance que le CSR, en indiquant

entrer en matière sur la demande de RI uniquement dès le 18 octobre 2022, en

raison du nouvel intitulé du titre de séjour de l'intéressé, s'était implicitement

prononcé sur le fait qu'il n'entrerait pas en matière sur un octroi du RI dès

le 1er novembre 2021. Elle a exposé également que tant que

l'intéressé était au bénéfice d'un permis B portant la mention ʺsans

activité lucrativeʺ, il ne pouvait pas prétendre à l'octroi du RI. La DGCS

a encore relevé que s'il avait été précisé sur le titre de séjour délivré à A.________

que ce dernier l'avait obtenu au motif d'un regroupement familial, cela aurait

permis au CSR d'entrer en matière pour l'instruction du dossier dès le dépôt de

la demande.

F.

Agissant sous la plume de sa curatrice, elle-même représentée par un

mandataire, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours, le 3 avril

2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après: le Tribunal ou la CDAP), en concluant, sous suite de dépens, à

l'annulation de la décision de la DGCS du 7 mars 2023 et à ce qu’il soit mis au

bénéfice du RI à compter du 1er novembre 2021. Il fait valoir en

substance que c'est à tort que le CSR, puis la DGCS, ont appliqué les normes RI

plutôt que l'art. 4 de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise

(LASV; BLV 850.051) en précisant que les art. 27 et ss de la loi fédérale du 16

décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RS 142.20) ne peuvent

pas primer sur la LASV car cela reviendrait à créer des conditions

supplémentaires pour l'accès à l'aide sociale. Le recourant invoque également que

la DGCS n'a pas correctement examiné certaines pièces et qu'elle a constaté les

faits de manière erronée en considérant qu'il était au bénéfice d'une

autorisation de séjour ʺsans activité lucrativeʺ, tout en relevant qu'en

cas de doute aussi bien le CSR que la DGCS auraient pu interpeller le SPOP sur

ce point.

La DGCS (ci-après aussi: l'autorité intimée) a

déposé, en date du 2 mai 2023, sa réponse au recours, en concluant au rejet de

celui-ci. Elle réitère que tant que le recourant était au bénéfice d'un permis

B portant la mention ʺsans activité lucrativeʺ, il ne remplissait pas

les conditions lui permettant d'obtenir le RI; l'octroi d'un tel titre de

séjour étant soumis à la condition d'avoir les ressources financières

suffisantes pour ne pas devoir faire appel à l'aide sociale.

Le recourant n’a pas fait usage de la faculté de

déposer une réplique.

Considérant en droit :

1.

Les décisions sur recours de la DGCS peuvent faire l'objet d'un recours

de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai de 30

jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il

respecte de plus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD,

applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

Sur le plan formel, le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir

constaté les faits pertinents de manière erronée.

a) Conformément à l'art. 98 al. 1 let. b LPA-VD, le

recourant peut invoquer la constatation inexacte ou incomplète des faits

pertinents. La procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale:

pour être correcte, l'application de la loi doit se fonder sur la réalité, dans

la mesure où celle-ci peut être le plus objectivement établie, et l'intérêt

public ne saurait se contenter de fictions. Il en va de même dans la procédure

du recours administratif et de droit administratif. C'est l'autorité qui dirige

la procédure; elle définit les faits qu’elle considère comme pertinents et les

preuves nécessaires, qu'elle ordonne et apprécie d'office. Dans ce cadre,

l'administré peut faire valoir son droit d'être entendu qui, selon l'art. 29

al. 2 Cst., comprend le droit de faire administrer des preuves, notamment

d'obtenir une expertise. Ce droit suppose que le fait à prouver soit pertinent,

que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la

demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit

cantonal. S’expose au reproche de l’établissement arbitraire des faits

l’autorité qui s’appuie sur une expertise incomplète (ATF 133 II 384 consid.

4.2.3; 130 I 337 consid. 5.4.2, et les références citées), voire qui ne met pas

en œuvre une expertise lorsque celle-ci est nécessaire. La garantie

constitutionnelle n'empêche pas l'autorité ou le juge de mettre un terme à

l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa

conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation

anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude qu'elles

ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 131 I 153 consid. 3; 124 I

49 consid. 3a).

b) En l'espèce, la décision attaquée nie au

recourant l’octroi du RI avant le 18 octobre 2022, au motif qu’il était jusque-là

détenteur d’un permis B portant la mention ʺsans activité lucrativeʺ.

A la lecture de la décision attaquée, on comprend que l’autorité intimée a considéré

qu’il ne lui appartenait pas de se substituer au SPOP afin de définir la nature

du permis de séjour délivré au recourant; elle se contente d’expliquer quel est

le régime juridique applicable en matière d’aide sociale aux personnes

ressortissantes d’un Etat tiers titulaires d’un permis B ʺsans activité

lucrativeʺ. Or, aussi bien le CSR que l’autorité intimée se méprennent sur

le type d’autorisation accordée au recourant. En effet, celui-ci s’est vu

délivrer par le TAF (cf. arrêt précité) une autorisation de séjour à titre de

regroupement familial, en raison d’un lien de dépendance particulier envers sa

sœur au sens de l’art. 8 par. 1 CEDH et non à titre de ʺrentier sans activité

lucrativeʺ.

Il y a lieu de relever que pour le cas où des faits

importants auraient été constatés de manière inexacte, comme dans le cas

d’espèce, le Tribunal conserve néanmoins la faculté de substituer sa propre

appréciation à celle de l’autorité intimée. En l’occurrence, il tiendra dès

lors compte, dans son raisonnement sur les situations donnant droit à l’octroi

du RI, de tous les éléments mis en avant par le recourant. Aussi, par économie

de procédure, il ne s’impose pas de renvoyer la cause à l’autorité intimée.

3.

Sur le fond, le recourant demande que le droit aux prestations du RI lui

soit reconnu dès le 1er novembre 2021.

a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes

ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction

de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité

humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale, qui inclut

notamment le revenu d'insertion (art. 1 al. 2 LASV).

L'aide financière aux personnes est subsidiaire à

l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des

assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales,

communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément

de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1

LASV). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation

d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes

concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2

LASV). A la lumière de cette disposition, l'aide financière étatique n'est donc

due que dans la mesure où elle est nécessaire ou n'est pas déjà couverte par

des prestations de tiers (CDAP, arrêt PS.2014.0007 du 27 juin 2014 consid. 2a).

b) Le RI comprend une prestation financière, à

laquelle peuvent, cas échéant, également s'ajouter des prestations sous forme

de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV).

aa) La prestation financière est composée d'un

montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à

couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément

correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement du

26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1); elle est

accordée dans les limites d'un barème établi par le RLASV, après déduction des

ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la

personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs

à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Elle est accordée à toute personne qui se

trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et

d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV). La

prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation

particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de

revenus ou encore à titre d'avance remboursable sur des prestations

d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires (art.

36 LASV). Elle est versée au plus tôt pour le mois au cours duquel la demande a

été déposée (art. 31 al. 1 RLASV); elle est supprimée dès que l'une des

conditions dont elle dépend n'est plus remplie (al. 2).

bb) Seules peuvent bénéficier des prestations

prévues par la LASV les personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (art.

4 al. 1 LASV).

c) La LASV et le RLASV sont complétés par les Normes

RI édictées par le Département de la santé et de l'action sociale sous le titre

"Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action

sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/ RLASV" (version

14, en vigueur depuis le 1er juin 2021; ci-après: Normes RI).

Les Normes RI sont des directives, respectivement

des instructions de l'administration. Destinées à assurer l'application

uniforme des prescriptions légales, les instructions de l'administration, en

particulier de l'autorité de surveillance, visent à unifier, voire à codifier

la pratique des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des

critères généraux d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela

aussi bien dans l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de

traitement des ayants droit. Ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de

l'administration. Elles ne créent pas de nouvelles règles de droit et exposent

le point de vue de l'administration sur l'application d'une règle de droit et

non pas une interprétation contraignante de celle-ci. Elles ne peuvent sortir

du cadre fixé par les normes supérieures qu'elles sont censées concrétiser. En

d'autres termes, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la

législation ou de la jurisprudence. Les directives administratives ne lient

ainsi pas les tribunaux: ils ne doivent en tenir compte que si une

interprétation correcte et adaptée au cas particulier des dispositions légales

applicables le permet et s'en écarter si elles sont incompatibles avec les

dispositions légales (cf. ATF 132 V 321 consid. 3.3; 131 V 42 consid. 2.3;

130 V 163 consid. 4.3.1; 128 I 167 consid. 4.3; Raymond Spira, Le contrôle

juridictionnel des ordonnances administratives en droit fédéral des assurances

sociales, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 803 ss; cf. ég.

ATF 141 V 688 consid. 4.2).

4.

En l’espèce, le recourant fonde ses conclusions tendant au versement du

RI à compter du 1er novembre 2021 sur le fait qu’il a obtenu une

autorisation de séjour (permis B) par regroupement familial découlant de l’art.

8 par. 1 CEDH et que c’est à tort que le CSR, puis la DGCS, ont appliqué les

directives précitées plutôt que les dispositions légales, et en particulier l’art.

4 LASV. L’autorité intimée invoque avoir confirmé la décision du CSR refusant

le droit au RI au recourant avant le 18 octobre 2022, au motif que tant que ce

dernier était au bénéfice d’un titre de séjour (permis B) avec la mention ʺsans

activité lucrativeʺ, il n’avait pas droit au RI.

Comme indiqué au considérant 2b supra, le CSR et

l’autorité intimée se sont mépris sur le type d’autorisation délivrée au

recourant. En effet, le TAF lui a octroyé, par arrêt du 21 août 2017 précité,

une autorisation de séjour (permis B) en raison de son rapport de dépendance

particulier envers sa sœur, sur la base de l’art. 8 par. 1 CEDH, soit à titre

de regroupement familial et non à titre de ʺrentier sans activité

lucrativeʺ. Le Tribunal s’étonne par ailleurs que ni le CSR ni l’autorité

intimée n’aient songé à interpeller le SPOP pour s’assurer de la nature du

titre de séjour du recourant. Pour rappel, ce dernier souffre d’un handicap

mental et est sous curatelle de portée générale; il paraît dès lors très peu

probable, voire impossible, qu’il puisse exercer une activité lucrative telle

que libellée par le SPOP sur son titre de séjour suite au changement de statut

effectué en date du 18 octobre 2022. Le recourant étant dès lors valablement

domicilié en Suisse, chez sa sœur et curatrice, depuis le 21 août 2017, son

séjour est par conséquent légal, de sorte que l’exigence de domicile fixée à

l’art. 4 al. 1 LASV pour pouvoir bénéficier de prestations sociales est

remplie. Partant, au vu de ce qui précède, il y a lieu d’admettre que le

recourant entre dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire,

laquelle est versée au plus tôt le mois au cours duquel la demande a été

déposée (art. 31 al. 1 RLASV). La sœur du recourant ayant sollicité l’octroi du

RI pour ce dernier en date du 26 octobre 2021, il y a dès lors lieu de

considérer que le droit au RI peut lui être reconnu dès le 1er

novembre 2021.

Par surabondance, on relèvera que selon les normes

RI, la situation du recourant donne également droit à l’octroi du RI; le point

1.1.3.3 précise les cas dans lesquels le RI peut être octroyé au requérant

ressortissant d'un Etat tiers titulaire d’un permis B, notamment:

ʺAu ressortissant admis à

titre de regroupement familial quelle que soit la situationʺ.

En définitive, c'est à tort que

l'autorité intimée a confirmé la décision du CSR refusant le droit au RI

au recourant avant le 18 octobre 2022.

5.

Il s’ensuit que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée

conformément aux considérants qui précèdent.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les

affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 91 et 99 LPA-VD; art. 4

al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière

administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le recourant, qui obtient gain de

cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit par ailleurs à

une indemnité à titre de dépens, à la charge de l'autorité intimée (art. 55 al.

1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête :

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 7 mars 2023

est réformée en ce sens que le RI est octroyé à A.________ à compter du 1er novembre

2021.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale de la cohésion

sociale, versera à A.________ un montant de1'000 (mille) francs à titre

d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 20 novembre 2023

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision

attaquée.