CDAP - PS.2023.0045 - 2023-08-28 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional JURA-NORD VAUDOIS

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 août 2023

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Isabelle Perrin, assesseure,

et M. Guy Dutoit, assesseur; M. Daniel Perret, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS),

Unité juridique, à

Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional

du Jura-Nord vaudois, à Yverdon-les-Bains.

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS) du 26 mai 2023 (restitution de prestations

financières)

Vu les faits suivants :

A.

Le 23 juin 2017, A.________, ressortissant suisse né en 1969, a déposé auprès

du Centre social régional du Jura-Nord vaudois (ci-après: le CSR) une demande d'octroi

des prestations du Revenu d'Insertion (ci-après: le RI) pour lui-même et ses

deux enfants, nés respectivement en 2012 et 2013. Au titre des différentes

informations à l'attention des requérants figurant dans le formulaire de

demande, il était en particulier mentionné que "le bénéficiaire devra

rembourser des prestations du RI si (art. 41 LASV): le RI a été attribué au

titre d'avance sur des prestations d'assurances et que celles-ci sont octroyées

rétroactivement (art. 46 LASV)".

Dans le cadre de sa demande, le prénommé a indiqué

au CSR qu'il avait déposé une demande de prestations auprès de l'Office de l'assurance-invalidité

pour le canton de Vaud (ci-après: l'Office AI).

Par décision du 11 juillet 2017, le CSR a octroyé au

prénommé le bénéfice du RI en avance sur prestations dès le 1er juin

2017 (forfait juin 2017 pour vivre en juillet 2017). Cette décision précisait

notamment ce qui suit: "Cette aide financière vous sera versée dans les

prochains jours pour vivre en juillet 2017 et nous vous informons qu'elle se

limitera à de simples avances vous permettant de subvenir à vos besoins dans l'attente

de la décision de l'office d'assurance invalidité".

B.

Par lettre du 7 juillet 2017, le CSR a avisé l'Office AI qu'il versait

le RI au titre d'avance à A.________, et il a requis cette autorité de lui

transmettre toute éventuelle décision d'octroi de prestations d'assurance-invalidité

qu'elle viendrait à rendre en faveur du prénommé.

Le 25 janvier 2019, le CSR a adressé une communication

de la même teneur à la Caisse de compensation B.________, à Berne, en la priant

de l'informer en cas d'octroi de prestations à A.________.

C.

A.________ a bénéficié des prestations du RI notamment du 1er

juin 2017 au 31 janvier 2019.

D.

Le 29 septembre 2022, le CSR a reçu un formulaire de compensation de la

part de la Caisse de compensation B.________. Selon ce document, A.________

avait droit à un montant de 432 fr. par mois pour la période du 1er

septembre 2017 au 30 novembre 2018 au titre de prestation d'invalidité

(correspondant à un quart de rente AI), ce qui entraînait un paiement

rétroactif de 6'480 fr. au total (plus précisément, de 5'969 fr. 95 après

déduction de 510 fr. 05 au titre de "Verrechnung" [réd.:

facturation]).

En se fondant sur ce qui précède, le CSR, par

décision du 4 octobre 2022, a demandé à A.________ la restitution d'un montant

de 6'048 fr. en compensation des avances RI versées pour la période du 1er

septembre 2017 au 30 novembre 2018. Selon un récapitulatif des aides RI versées

pour chaque mois pendant la période précitée joint à la décision, ce montant

est calculé sur la base de la prestation AI mensuelle de 432 francs multipliée

par 14 mois, aucune aide RI n'ayant été versée pour le mois d'octobre 2017. Le

CSR a en outre informé A.________ qu'il demandait simultanément à la Caisse de

compensation B.________ de lui verser directement le montant concerné.

E.

Le 12 octobre 2022, A.________ a formé recours auprès de la Direction

générale de la cohésion sociale (ci-après: la DGCS), en concluant implicitement

à l'annulation de la décision du CSR. Il faisait valoir en substance que le

droit AI octroyé faisait en l'état l'objet d'une contestation portant sur le

degré d'invalidité retenu durant la période du 1er septembre 2017 au

30 novembre 2018. Par ailleurs, il alléguait avoir repris une activité

lucrative indépendante mais qui n'était actuellement pas suffisante pour

couvrir son minimum vital ainsi que celui de ses enfants; il demandait dès lors

à pouvoir percevoir l'entier du montant rétroactif concerné, qui lui était

"nécessaire" financièrement pour ne pas avoir à déposer une nouvelle

demande d'aide sociale.

Dans ses déterminations du 4 novembre 2022, le CSR a

conclu au maintien de sa décision et au rejet du recours.

Par décision sur recours du 26 mai 2023, la DGCS a

rejeté le recours et confirmé la décision contestée. En substance, l'autorité a

considéré que le CSR avait fait une application correcte des dispositions

légales applicables, en particulier les art. 41 let. d et 46 al. 1 et 2 de la

loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), et

que le recourant ne pouvait pas s'opposer au versement du montant rétroactif

des prestations de l'assurance-invalidité directement au CSR, qui était subrogé

dans les droits du bénéficiaire du RI, en compensation des avances RI versées

pour la période du 1er septembre 2017 au 30 novembre 2018.

F.

Par acte du 2 juin 2023 accompagné de plusieurs pièces, déposé à la

poste le 5 juin suivant, A.________ a interjeté recours contre cette dernière

décision, concluant en substance à sa réforme en ce sens que la décision de

restitution de prestations financières du RI prononcée à son encontre soit

annulée. Initialement adressé à la DGCS, ce recours a été transmis le 7 juin

2023 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal) comme objet de

sa compétence.

A l'invitation du juge instructeur, le CSR, en

qualité d'autorité concernée, a déposé le 14 juin 2023 des déterminations sur

le recours, indiquant n'avoir aucun élément supplémentaire à apporter au

dossier.

La DGCS, autorité intimée, a produit son dossier et

déposé sa réponse au recours le 14 juin 2023. Elle a conclu au rejet du

recours, en relevant que les nouveaux éléments évoqués par le recourant n'étaient

pas de nature à modifier sa décision, aux motifs de laquelle elle se référait pour

le surplus.

Par avis du 16 juin 2023, le juge instructeur a

transmis au recourant copie des écritures des autorités intimée et concernée.

Le tribunal a ensuite statué sans

ordonner d'autres mesures d'instruction.

Considérant en droit :

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),

le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait aux conditions formelles

énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y

a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Est litigieuse la décision de la DGCS confirmant la décision du CSR

prononçant la restitution d'un montant de 6'048 fr. en compensation des avances

RI versées au recourant pour la période du 1er septembre 2017 au 30

novembre 2018.

a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes

ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la

satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme

à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale

cantonale, qui inclut notamment le revenu d'insertion (art. 1 al. 2 LASV).

L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien

prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales

et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou

privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à

titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). La subsidiarité de

l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes

démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou

limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). A la lumière de

cette disposition, l'aide financière étatique n'est donc due que dans la mesure

où elle est nécessaire ou n'est pas déjà couverte par des prestations de tiers

(CDAP, arrêts PS.2021.0074 du 2 mai 2022 consid. 3a et les arrêts cités;

PS.2014.0007 du 27 juin 2014 consid. 2a).

b) Le revenu d'insertion (RI) comprend une

prestation financière, à laquelle peuvent, cas échéant, également s'ajouter des

prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art.

27 LASV).

La prestation financière est composée d'un montant

forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les

frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer

effectif dans les limites fixées par le règlement du 26 octobre 2005 d'application

de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1); elle est accordée dans les limites d'un

barème établi par le RLASV, après déduction des ressources du requérant, de son

conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de

couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV).

Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens

nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels

spécifiques importants (art. 34 LASV). La prestation financière, dont l'importance

et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée

complètement ou en complément de revenus ou encore à titre d'avance

remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances

sur pensions alimentaires (art. 36 LASV). Elle est versée au plus tôt pour le

mois au cours duquel la demande a été déposée (art. 31 al. 1 RLASV); elle est

supprimée dès que l'une des conditions dont elle dépend n'est plus remplie (al.

2).

c) Les prestations de l'aide sociale sont en

principe non remboursables (art. 60 let. b de la Constitution du Canton de Vaud

du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]). Elles peuvent néanmoins donner lieu à

restitution aux conditions fixées par les art. 41 à 44 LASV. En particulier, la

personne qui, dès sa majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les

frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement

notamment dans le cas mentionné à l'art. 46 al. 1 LASV (art. 41 let. d LASV).

L'art. 46 LASV dispose ce qui suit:

"Subrogation

1 Le bénéficiaire qui a

déposé ou qui dépose une demande de prestations d'assurances sociales ou

privées ou d'avances sur pensions alimentaires ou de bourses d'études ou de

prestations complémentaires cantonales pour famille ou de prestations

cantonales de la rente-pont en informe sans délai l'autorité compétente. Si ces

prestations d'assurance sont octroyées rétroactivement, les montants reçus au

titre de prestations du RI sont considérés comme des avances et le bénéficiaire

est tenu de les restituer (y compris les frais particuliers ou exceptionnels).

2 L'autorité ayant

octroyé le RI est subrogée dans les droits du bénéficiaire à concurrence des

montants versés par elle et peut demander aux assurances concernées que les

arrérages des rentes soient versés en ses mains jusqu'à concurrence des

prestations allouées.

3

L'Etat est subrogé aux droits des bénéficiaires créanciers de contributions au

titre de l'obligation d'entretien ou de la dette alimentaire."

L'autorité compétente réclame, par voie de décision,

le remboursement des prestations (art. 43 al. 1 LASV). L'obligation de

remboursement se prescrit par dix ans à compter du jour où la dernière

prestation a été versée (art. 44 al. 1 première phrase LASV).

d) Dans son exposé des motifs et projet de loi sur l'action

sociale vaudoise (Bulletin du Grand Conseil [BGC], novembre 2003 p. 4145 ss),

le Conseil d'Etat relevait au sujet de l'art. 46 LASV (art. 45 du projet de

loi, p. 4225 s.) que cette disposition concernait les personnes qui

bénéficiaient du RI, en attendant une décision notamment sur une demande de

rente de l'assurance-invalidité, et qui étaient susceptibles de recevoir de l'assurance

un montant rétroactif couvrant une période durant laquelle elles avaient été

aidées, en avance, par le RI.

Toujours au sujet de cette disposition, les normes

RI édictées par le Département de la santé et de l'action sociale (intitulées

"Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action

sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/ RLASV", dans

leur version 14 entrée en vigueur le 1er juin 2021, ch. 1.3.2.3)

mentionnent ce qui suit:

"Définition

La subrogation est une cession de créance légale impliquant

que le bénéficiaire RI n'a pas besoin de donner son accord pour que l'assurance,

la caisse ou l'office concerné verse à l'AA [réd.:

l'Autorité d'application de la LASV] un éventuel rétroactif.

Procédure

Lorsque le RI

est octroyé au titre d'avance sur d'éventuelles prestations d'assurances

sociales ou privées ou d'avance sur pension alimentaire ou PC Familles, etc., l'AA

transmet immédiatement aux institutions concernées (caisses de chômage, office

AI, autres assurances, BRAPA, caisses d'allocations familiales, office cantonal

des bourses, caisse de compensation, etc.) une lettre de subrogation des

prestations rétroactives en faveur de l'AA. Cet envoi est effectué en courrier

recommandé (sauf pour l'OCBE).

L'encaissement

du rétroactif est effectué par la dernière AA intervenue, qui se charge par

ailleurs de vérifier auprès de la DGCS les éventuelles aides versées par d'autres

AA et les ajoute à son décompte.

En cas de

contestation par le bénéficiaire du montant rétroactif versé à l'AA, celle-ci rendra

immédiatement une décision formelle indiquant les prétentions, la période et la

manière dont elle a opéré la compensation.

[...]"

e) Selon l'art. 166 du Code des obligations du 30

mars 1911 (CO; RS 220), la cession de créance opérée de par la loi (subrogation

légale) est opposable aux tiers sans aucune formalité et même indépendamment de

toute manifestation de volonté de la part du précédent créancier. La cession

légale a les mêmes effets qu'une cession conventionnelle, c'est-à-dire qu'elle

conduit à la substitution d'un créancier par un nouveau créancier et que, dès

la notification, le débiteur est tenu de s'acquitter de sa dette en mains du

nouveau créancier (cessionnaire) (Probst, Commentaire romand, 2ème

éd., n. 6 s. ad

art. 166 CO).

Qu'elle soit conventionnelle ou légale, la cession

opère la substitution du titulaire d'une créance par un nouveau titulaire (ATF 130 III 248 consid. 3.1). La créance faisant l'objet de la cession est ainsi

transférée du patrimoine du cédant à celui du cessionnaire. En vertu de cette

opération juridique, le cédant perd le pouvoir de disposition sur la créance

cédée, ce qui se manifeste notamment par le fait qu'il ne peut plus la

transférer à une autre personne ni la faire valoir en son propre nom, que ce

soit pour demander son exécution ou pour procéder à une compensation (Probst,

op. cit., n. 61 ad art. 164 CO). L'effet de la cession se produit en principe

dès le moment où celle-ci est parfaite (Probst, op. cit., n. 62 ad art. 164 CO)

et, en cas de cession d'une créance future, dès la naissance de la créance (ATF 111 Ill 73 consid. 3a).

3.

En l'espèce, les prestations RI octroyées au recourant dès le 1er

juin 2017 l'ont été à titre d'avances (cf. art. 46 al. 1 LASV et décision du

CSR du 11 juillet 2017), dans l'attente des décisions de l'Office AI sur l'octroi

d'une rente AI au recourant.

Conformément aux art. 41 let. d et 46 LASV, la

personne qui a obtenu des prestations du RI est tenue au remboursement de

celles-ci lorsqu'elle a obtenu à titre rétroactif ‒ pour la même période

d'entretien ‒ des prestations d'assurances sociales. L'autorité qui a

octroyé le RI, ici le CSR du Jura-Nord vaudois, est subrogée aux droits du

bénéficiaire.

En l'occurrence, le 29 septembre 2022, le CSR a été

informé par la Caisse de compensation du recourant qu'il avait été reconnu à ce

dernier un droit aux prestations de l'assurance-invalidité à raison d'un

montant de 432 fr. par mois (correspondant à un quart de rente AI) pour la

période du 1er septembre 2017 au 30 novembre 2018, ce qui

représentait un montant rétroactif de 6'480 fr. au total. Sur la base de ces

éléments, le CSR a rendu le 4 octobre 2022 une décision prononçant la

restitution d'un montant de 6'048 francs en compensation des avances RI versées

au recourant pendant la période précitée (432 fr. x 14 mois, aucune aide RI

n'ayant été servie pour le mois d'octobre 2017).

Il n'est pas contesté que le recourant n'a perçu

directement de la Caisse de compensation ou de l'Office AI aucun montant

rétroactif au titre des prestations AI susmentionnées pour la période en cause.

En outre, dans le cadre du recours qu'il a formé devant la DGCS contre la

décision du CSR, le recourant a même indiqué que le droit AI octroyé faisait

l'objet d'une contestation portant sur le degré d'invalidité retenu. Plus

encore, dans le cadre du présent recours contre la décision de la DGCS, il a

produit deux pièces nouvelles. Il s'agit pour la première d'une décision sur

prestations AI du 21 décembre 2022 par laquelle l'Office AI constatait que, selon

le prononcé AI du 30 juin 2022, le recourant avait droit à un quart de rente

d'invalidité ‒ correspondant à 432 fr. par mois ‒ à partir du 1er septembre

2017 jusqu'au 30 novembre 2018, et prononçait le paiement rétroactif subséquent

d'un montant de 6'480 fr., dont 5'969 fr. 95 à verser au CSR. La seconde pièce

nouvelle consiste en une lettre du 31 janvier 2023 par laquelle l'Office AI

informait le recourant que la décision du 21 décembre 2022 précitée, pas encore

entrée en force, était annulée et que l'instruction médicale de son dossier

allait être complétée, au vu des nouveaux renseignements médicaux reçus.

On retire des éléments qui précèdent qu'aucune

décision définitive arrêtant le droit du recourant aux prestations AI pour la

période en cause (s'agissant tant du degré d'invalidité de l'intéressé que du

montant des prestations AI correspondant) ne paraît avoir été prise en l'état.

Or, en l'absence d'une telle décision sur laquelle se fonder, il ne peut être réclamé

au recourant une restitution en relation avec ce montant en compensation des

prestations RI versées à titre d'avance. Dans ces conditions, c'est à tort que

la DGCS soutient que, même si le recourant avait interjeté recours à l'encontre

des décisions AI afin d'obtenir plus de prestations, les montants déjà octroyés

sur la base de ces décisions seraient en tous les cas dus au CSR jusqu'à

concurrence du RI versé sur la période en cause. Cela étant, la décision de

restitution prononcée par le CSR doit donc être annulée.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis

et la décision de la DGCS attaquée réformée en ce sens que la décision du CSR

du 4 octobre 2022 est annulée.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les

affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 91 et 99 LPA-VD; art. 4

al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière

administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au

recourant, celui-ci ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire

professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête :

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 26 mai

2023.

est réformée en ce sens que la décision du Centre social régional du

Jura-Nord vaudois du 4 octobre 2022 est annulée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 28 août 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent

exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu'elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision

attaquée.