CDAP - PS.2023.0080 - 2024-06-10 - A._____/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional Morges-Aubonne-Cossonay, B._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 juin 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président;

Mme Mihaela Amoos Piguet, juge; M. Etienne

Poltier, juge suppléant; M. Jérôme Sieber, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Guillaume LAMMERS, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS),

Unité juridique, à

Lausanne

Autorité concernée

Centre social régional,

Région Morges-Aubonne-Cossonay, à Morges

Tiers intéressé

B.________ à ********.

Objet

Aide sociale

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS) du 8 novembre 2023 (refus octroi revenu

d'insertion)

Vu les faits suivants :

A.

A.________, née en 1964, mariée, mais séparée judiciairement de son

mari, partage actuellement le logement de C._______, à Bière. Il s’agit (d’ailleurs)

d’une relation de concubinage stable, comme l’admettent les intéressés. A.________

ne dispose d’aucun revenu; elle a, semble-t-il, déposé une demande de rente de

l’assurance invalidité.

B.

Le 15 mars 2023, A.________, représentée par son curateur B.________, a

présenté au Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay une demande en

vue d'obtenir le revenu d'insertion (RI). Son concubin, C.________, a

contresigné cette demande. A la demande étaient jointes des pièces dont il

ressortait que le revenu de ce dernier se composait d’un rente mensuelle AVS de

2'293 fr. et d’une rente de prévoyance professionnelle mensuelle de 2'271

fr.50, entièrement saisie par l’Office des poursuites du district de ********.

Par décision du 8 mai 2023, le CSR a refusé de donner une suite positive à

cette demande, au motif que les revenus de C.________ étaient supérieurs aux

normes du RI. Cette décision n’a pas été attaquée.

C.

Le 3 août 2023, A.________ a formé une nouvelle demande tendant à

bénéficier du RI. Il ressort des pièces jointes à cette demande que le loyer du

logement que l’intéressée occupe à ******** avec son concubin se monte à 878

fr. par mois, charges comprises. Le 5 septembre 2023, le CSR a refusé de donner

une suite positive à cette demande, pour les mêmes raisons que celles indiquées

dans la précédente décision de refus. Le 25 septembre 2023, A.________ a

recouru contre cette décision par devant la Direction générale de la cohésion

sociale (DGCS). Par décision du 8 novembre 2023, la DGCS a rejeté le recours.

D.

Par acte du 8 décembre 2023, A.________ a saisi la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette

dernière décision, dont elle a demandé principalement la réforme en ce sens

qu’elle soit mise au bénéfice du RI avec effet au 4 août 2023; subsidiairement

elle a conclu à l’annulation de la décision et au renvoi de la cause à la DGCS

pour nouvelle décision. Elle a en outre demandé l'assistance judiciaire.

Par décision du 11 décembre 2023, le juge

instructeur de la cause précitée a accordé l’assistance judiciaire avec effet

au 8 novembre 2023.

E.

a) Dépourvue de tout revenu, A.________ a également demandé le prononcé

de mesures provisionnelles, afin d’obtenir un soutien financier durant la

procédure de recours. Le juge instructeur a toutefois refusé cette demande et

sa décision a été confirmée par un arrêt rendu sur recours le 8 mars 2024

(CDAP, RE.2023.0005).

b) Dans le cadre de cette procédure incidente, la

recourante a produit diverses pièces complémentaires et notamment une projection

de ses ressources financières établie par son curateur. Il en découle que le

couple de concubins peut bénéficier d’un montant effectif de 2'293 francs par

mois (cela correspond à la rente AVS de Bertrand Rosset) ; cependant les

dépenses du couple, correspondant au minimum vital, se montent à 2'731 francs,

soit un déficit de ressource de 438 francs par mois.

F.

a) Dans un courrier du 14 décembre 2023, l’autorité intimée propose le

rejet du recours.

b) La recourante, pour sa part, a complété ses déterminations

en date du 12 avril 2024, confirmant ses conclusions initiales.

Considérant en droit :

1.

Formé en temps utile, le pourvoi émane de la personne qui requiert le

revenu d’insertion et qui se l’est vu refuser; cette dernière se prévaut donc

d’un intérêt digne de protection à la modification de la décision attaquée, de

sorte que sa légitimation à recourir doit être reconnue. Il convient donc

d’entrer en matière.

2.

a) La loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise

(LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des

difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de

leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité

humaine (art. 1er al. 1 LASV). L'action sociale comporte en

particulier l'octroi d'un revenu d'insertion, lequel comprend une prestation

financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous

forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (cf. art. 1er

al. 2 et 27 LASV). La prestation financière, composée notamment d'un

montant forfaitaire, est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des

moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins

personnels spécifiques importants (cf. art. 31 al. 1 et 34 LASV). Elle est

accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après

déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré

ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants

mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV). Le règlement d’application de la LASV,

du 26 octobre 2005 (RLASV; BLV 850.051.1), prévoit à son art. 17a que sont

présumées mener de fait une vie de couple au sens de l'article 31 alinéa 2

LASV, les personnes qui: ont un ou plusieurs enfants communs avec la personne

avec qui elles vivent (let. a); ou qui vivent ensemble dans le même ménage

depuis au moins cinq ans (let. b). Selon la jurisprudence de la Cour de céans,

la relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de

couple avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage

stable ou qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend

la jurisprudence fédérale (CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021

consid. 3a; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3b; PS.2018.0028 du

13 février 2019 consid. 1c/bb; v. également ATF 145 I 108 consid. 4.4.6 p. 117

et les références).

b) De manière plus générale, le droit de l’aide

sociale est dominé par un certain nombre de principes. En premier lieu, ce type

d’aide, soit notamment dans le canton de Vaud l’aide financière versée dans le

cadre du revenu d’insertion, vise à couvrir les besoins effectifs du requérant,

sous déduction des revenus effectifs de celui-ci (sur ce principe, voir Guido

Wizent, Sozialhilferecht, 2e édition, Zurich 2023, p. 177 ss); il ne

s’agit donc pas de couvrir des besoins calculés de manière abstraite, même si

la pratique a développé un certain nombre de forfaits, admis par la

jurisprudence.

Un autre principe de l’aide sociale veut que

celle-ci soit fournie pour couvrir des besoins actuels, voire futurs (si ces

besoins perdurent), et non pour le passé (voir à ce sujet Wizent, op. cit., p.

189 ss). L’aide sociale n’a donc pas à couvrir, en principe, les dettes du

requérant.

c) La jurisprudence de la CDAP (arrêt du 3 mai 2019,

PS.2018.0075, consid. 3c) confirme d’ailleurs la pertinence de ces principes,

qu’elle reprend à son compte:

″La jurisprudence a précisé

que, par principe, l’aide sociale ne s’étend pas aux situations de carence déjà

surmontées, si bien qu’un bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations

rétroactivement, même s’il répondait aux conditions de leur octroi. Pour

l’essentiel, cette jurisprudence se fonde sur les recommandations de la

Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS), selon lesquelles

le principe de la couverture des besoins veut que l’aide sociale remédie à une

situation de carence individuelle, concrète et actuelle, indépendamment de ses

causes. Les prestations de l’aide sociale ne sont fournies que pour faire face

à la situation actuelle et future (pour autant que le besoin perdure) et non

pour la situation passée (normes CSIAS, A4-2 ; CDAP, arrêts PS.2014.0051

du 19 juin 2014 consid. 2b, PS.2013.0062 du 6 décembre 2013 consid. 2a et les

références, notamment PS.2010.0092 du 2 mai 2011 consid. 2b).″

Dans le cas d’espèce, telle est l’argumentation

centrale de la décision attaquée; l’aide sociale ne doit en effet pas servir à

couvrir des dettes du requérant.

3.

Toutefois, la recourante fait valoir que l’aide qu’elle sollicite ne

servirait pas à couvrir des dettes de son concubin, mais bien ses propres

besoins.

a) Avant de poursuivre, on notera que la

jurisprudence vaudoise précitée se réfère aux normes CSIAS, qu’il y a donc lieu

de prendre en compte, dans le cas d’espèce également. Ces normes et plus

généralement le droit de l’aide sociale se fondent sur la notion d’"unité

d’assistance″ (Wizent, op. cit., p. 293 ss; les formulaires de demande

utilisés dans le canton parlent d’une « unité économique de référence »).

Il s’agit de définir l’unité économique dont il convient de prendre en compte

les besoins et les ressources effectifs. Ainsi, une personne seule qui requiert

l’aide sociale à titre individuel ou un couple marié forment l’une et l’autre

une unité d’assistance; il faut dès lors établir le budget global de celle-ci,

afin d’allouer (ou de refuser) l’aide. Dans le cas d’une situation de

concubinage stable, le membre du couple qui requiert l’assistance forme lui

aussi une ″unité d’assistance″, alors que l’autre membre de ce

couple, non requérant n’en fait pas partie. Une telle situation diffère donc du

cas d’un couple marié qui requiert en commun l’aide sociale.

b) Dans le cas d’espèce, on se trouve précisément en

présence d’une situation de concubinage stable, comprenant une personne

requérant l’aide, alors que l’autre membre du couple n’en a pas besoin. Dans la

pratique, confirmée par la jurisprudence, il a été admis que l’on tienne

compte, dans les ressources de la requérante d’une contribution du concubin non

requérant à l’entretien de l’autre membre du couple (contribution de concubin).

La question du calcul de cette contribution de concubin a soulevé de nombreuses

difficultés dans la pratique (voir à ce sujet Wizent, p. 299 ss et les références).

On peut d’ailleurs mentionner à cet égard la solution tirée de la pratique et

confirmée par le Tribunal fédéral (ATF 136 I 129, consid. 7 ; voir aussi

ATF 141 I 153, consid. 6.2.2); on retient notamment de l’ATF 136 I 129 les

considérants suivants:

″En ce qui concerne le

concubin non bénéficiaire, les normes CSIAS 12/07 H.10 (″Aide à la

pratique″) prévoient une réglementation particulière. Pour le partenaire

non bénéficiaire, on établit un budget ″élargi″. Les revenus dépassant

les besoins sont pris en compte dans leur intégralité à titre de revenu dans le

budget du partenaire demandant l’aide sociale (″contribution de

concubinage″). Le budget élargi comprend divers postes, dont les

obligations d’entretien et les impôts courants (1/12 des impôts annuels). Le

remboursement de dettes fiscales est pris en compte dans le budget pour autant

qu’un accord correspondant ait été conclu avec l’autorité fiscale et que les

paiements soient réellement effectués. Le remboursement d’autres dettes n’est

pris en considération que si la personne peut prouver qu’au cours des six mois

écoulés, elle a régulièrement payé les acomptes (voir aussi DUBACHER/VON

DESCHWANDEN, Comment calculer la contribution de concubinage?, ZeSo 3/2007 p.

19).″

Autrement dit, la jurisprudence, après avoir mis en

évidence les différences sur le plan du droit civil entre un couple marié et un

couple stable de concubins, s’attache à ne pas privilégier la seconde situation

par rapport à la première; elle le fait en retenant, à la charge du concubin

non requérant, une obligation de contribuer à l’entretien de l’autre (dans le

même sens, Wizent, op. cit., p. 299 ss). On ne saurait cependant en déduire

qu’il y a lieu de défavoriser le couple de concubins par rapport à un couple

marié.

c) Or en l’espèce, le concubin de la recourante a

fait l’objet d’une saisie de salaire qui ne tenait compte, au titre du minimum

vital, que des besoins du poursuivi lui-même et non de ceux de la recourante;

s’agissant d’un couple marié, le calcul du minimum vital aurait tenu compte des

besoins des deux membres du couple.

En l’occurrence, il est dès lors parfaitement

correct, de la part de l’autorité d’assistance, d’établir un budget élargi

(l’utilisation de cette notion dans le formulaire de demande confirme que les

autorités vaudoises se placent dans le cadre des normes CSIAS), propre à

permettre le calcul d’une contribution du concubin non requérant à l’entretien

de l’autre membre du couple. Cependant, dans une telle approche, le calcul de

la contribution de concubin ne doit tenir compte que des revenus effectivement

disponibles de celui-ci; en tous les cas, la décision attaquée, qui fait

totalement abstraction de la saisie de salaire portant sur la rente LPP de

l’intéressé et qui rend cette ressource indisponible, apparait comme erronée.

Au demeurant, on doit tenir pour établi que la rente AVS du concubin non

requérant, qui s’élève à 2'293 francs par mois, ne suffit pas à couvrir le

minimum vital calculé pour le couple de 2'731 francs. Certes, l’arrêt incident

rendu par la CDAP le 8 mars 2024 (RE.2023.0005, consid. 4c) considère que le

déficit qui en découle est supportable à titre transitoire. Il n’apparait en

revanche guère admissible de confirmer cette solution à titre pérenne et donc

d’admettre qu’un tel couple doit supporter une réduction de l’ordre de 25% de

l’aide qui serait attribuée normalement, si le calcul se faisait sur la base

des besoins effectifs d’un couple (marié).

c) Les considérations qui précèdent conduisent à

l’admission du recours. On pourrait encore s’interroger sur l’ampleur de

l’admission des conclusions de la recourante, qui demande que l’aide lui soit

allouée à compter d’août 2023.

On sait que l’aide sociale a pour but de couvrir les

besoins actuels. On pourrait dès lors soutenir que la recourante ne saurait

obtenir à titre rétroactif une aide augmentée en relation avec une situation

passée, soit celle afférente à la période courant du mois d’août 2023 au

prononcé du présent arrêt. Cependant, la jurisprudence de la cour de céans

(arrêt PS.2018.0075 précité, consid. 3d) a considéré que le principe voulant

que l’aide sociale n’a pas à intervenir pour une situation passée, ne

s’appliquait pas dans une situation de ce type; dans le cas jugé, l’autorité

d’aide sociale avait privé l’intéressée d’une aide mensuelle, à titre de

sanction, en violation de diverses règles de procédure et donc à tort: l’arrêt

a retenu que cette mensualité, bien qu’afférente à une période passée, devait

être versée à la suite de l’admission du recours. Il doit en aller de même en

l’occurrence.

4.

Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être

pleinement admis. L’autorité n’est toutefois pas en mesure d’arrêter en

première instance le calcul de la contribution de concubin à prendre en compte

en l’espèce. En conséquence, la décision attaquée doit être annulée et le

dossier doit être renvoyé au CSR, pour nouveau calcul de la contribution de

concubin, puis nouvelle décision sur la prétention financière du revenu

d’insertion, pour la période courant dès le 4 août 2023.

5.

Le présent arrêt doit être rendu sans frais. Par ailleurs, la

recourante, qui l’emporte avec le concours d’un mandataire professionnel, à

droit à des dépens (art. 55 LPA-VD), lesquels correspondent par ailleurs au

montant des honoraires auxquels le conseil d'office de la recourante auraient

eu droit, selon la note transmise en date du 6 juin 2024.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête :

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale de la cohésion sociale, rendue sur

recours le 8 novembre 2023, est annulée. Le dossier est renvoyé au Centre

social régional de Morges-Aubonne-Cossonay pour complément d’instruction, puis

nouvelle décision sur la prestation financière du revenu d’insertion pour la

période courant dès le 4 août 2023.

III.

Il n’est pas prélevé d’émolument d’arrêt.

IV.

L'Etat de Vaud, par le Département de la santé et de l’action sociale

(soit pour lui la Direction générale de la cohésion sociale), doit à A.________

un montant de 2'000 (deux milles) francs à titre d’indemnité de dépens.

Lausanne, le 10 juin 2024

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision

attaquée.