CDAP - PS.2024.0062 - 2024-11-27 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), CSR de ********

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 novembre 2024

Composition

M. Guillaume Vianin, président;

Mmes Danièle Revey et Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante,

greffier.

Recourant

A.________ à ********.

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion

sociale, à Lausanne.

Autorité concernée

Centre social régional de ********,

à ********.

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

la cohésion sociale du 5 mars 2024 (restitution RI perçu à tort de juillet

2021 à février 2022)

Vu les faits suivants :

A.

A.________ a perçu de la part du Centre social régional (CSR) de ********

le revenu d'insertion de juillet 2021 à février 2022. Par décision du 6

décembre 2022, le CSR a exigé de l'intéressé le remboursement des montants

alloués à tort, soit au total 22'370 fr.65.

Le recours interjeté par A.________ contre cette

décision a été rejeté et celle-ci confirmée, par décision de la Direction

générale de la cohésion sociale (DGCS) du 5 mars 2024.

B.

Le 24 octobre 2024, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP) d'une demande de restitution du délai de

recours, en expliquant qu'il avait été convoqué par la Justice de paix, suite à

une requête de mainlevée définitive d'opposition à un commandement de payer, et

que la décision de la DGCS du 5 mars 2024 ne lui avait jamais été communiquée.

Il a fait valoir que son état de santé s'était dégradé à compter du 6 novembre

2023 et a produit à cet effet la totalité de ses certificats médicaux établis

par le Dr B.________, médecin à ********, attestant d'une incapacité totale de

travailler du 6 novembre 2023 au 10 mars 2024, puis ceux établis par la Dre C.________,

médecin assistante au Centre de psychiatrie et de psychothérapie ********, à ********,

attestant d'une incapacité totale de travailler du 11 mars au 31 octobre 2024.

Dans l'avis d'enregistrement du recours, du 28

octobre 2024, le juge instructeur a réservé la recevabilité du recours; il a

notamment rappelé à A.________ que le recours devait comporter des conclusions

et une motivation (cf. art. 79 al. 2, 2e phrase, de la loi cantonale

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), sous

peine d'irrecevabilité et que celui qui a été empêché d'agir dans le délai

fixé, sans faute de sa part, doit non seulement demander la restitution du

délai dans les dix jours qui suivent la fin de l'empêchement, mais aussi

accomplir l'acte omis, c'est-à-dire en l'occurrence déposer un recours en bonne

et due forme, dans le même délai (cf. art. 22 al. 2 LPA-VD).

A l'invitation du juge instructeur, la DGCS a

produit les moyens de preuve en sa possession, dont il ressort que le pli

recommandé contenant sa décision du 5 mars 2024 a été retiré au guichet postal,

le 6 mars 2024.

A.________ a produit, le 12 novembre 2024, un

nouveau certificat médical de la Dre C.________ attestant d'une incapacité de

travail à 80% du 1er au 15 novembre 2024. Il a requis du juge

instructeur qu'il lui indique si l'obligation d'introduire une demande de

restitution de délai dix jours après la fin de l'empêchement selon l'art. 22

LPA-VD court avec une reprise d'emploi à seulement 20%. Le juge instructeur a

informé le recourant que, dans la mesure où elle était pertinente, cette

question serait tranchée dans l'arrêt par lequel la Cour de céans se prononcera

sur la recevabilité du recours.

C.

Le 14 novembre 2024, A.________ a produit un acte, intitulé

"recours", dans lequel il prend des conclusions motivées, aux termes

desquelles il demande la réforme de la décision du 5 mars 2024, en ce sens

qu'il n'y a pas lieu à restitution des montants alloués au titre du RI. Il a

également produit un bordereau de pièces. Il a derechef requis la restitution

du délai de recours en raison de son état de santé.

La DGCS n'a pas été appelée à répondre.

Considérant en droit :

1.

Aux termes de l’art. 82 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal peut renoncer à

l'échange d'écritures ou, après celui-ci, à toute autre mesure d'instruction,

lorsque le recours paraît manifestement irrecevable, bien ou mal fondé (al. 1).

Dans ces cas, il rend à bref délai une décision d'irrecevabilité, d'admission

ou de rejet sommairement motivée (al. 2).

2.

a) L'activité administrative peut en règle générale faire l'objet d'un

contrôle par l'autorité hiérarchiquement supérieure ou par un tribunal dans le

cadre d'un recours. L'autorité de recours n'est toutefois tenue de se saisir du

litige que si toutes les conditions que la loi pose à l'exercice de ses

attributions sont réunies (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif,

vol. II, 3ème édition, Berne 2011, n° 5.3.1.1, p. 623 ss et références citées).

La recevabilité du recours est l'ensemble des conditions auxquelles la loi

subordonne la saisine de l'autorité chargée d'une attribution contentieuse

(ibid. n° 5.3.1.2. p. 624). S’agissant des formes et du délai de recours contre

toute décision prise en matière d'assistance publique, la loi cantonale du

2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) renvoie,

à son art. 74 al. 2, 2e phr., à la LPA-VD, dont l’art. 92 al. 1

prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et

décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi

ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

b) L'acte de recours doit être signé et indiquer les

motifs et les conclusions du recours (cf. art. 79 al. 1, 2e phr.,

LPA-VD). On rappelle que, selon la jurisprudence, la volonté de recourir,

c'est-à-dire de contester la décision attaquée et d'en obtenir la modification,

doit se manifester de manière expresse et ne peut pas se déduire d'actes

concluants tels que le simple fait d'adresser un courrier à l'autorité de

recours (cf. arrêts cités dans Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel

Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2e éd., Bâle 2021, ad art.

79, ch. 2.1). L’art. 79 al. 1, 2e phrase, LPA-VD subordonne la

recevabilité de l'acte de recours à l’indication des motifs et des conclusions

du recours. Sous peine d'irrecevabilité, un acte de recours doit préciser

clairement en quoi et pour quels motifs l'acte attaqué viole le droit; le

recourant doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer

précisément en quoi il estime que l'autorité intimée a méconnu le droit (v.

arrêts CDAP PS.2014.0078 du 27 juillet 2015 consid. 1; AC.2009.0154 du 25

novembre 2009 consid. 7 et réf. cit. ; v. ég. PS.2017.0098 du 13 décembre

2017 consid. 1c). Pour autant que l’autorité de recours puisse saisir sur quels

points et pour quelles raisons la décision administrative est attaquée, une

motivation sommaire est suffisante (v. Gregor T. Chatton, in:

Commentaire romand, Loi fédérale sur la procédure administrative,

Bellanger/Candrian/Hirsig-Vouilloz [édit.], Bâle 2024, n.25 ad art. 52 PA).

c) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les

30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95

LPA-VD). Les délais fixés dans la loi ne peuvent être prolongés (cf. art. 21

al. 1 LPA-VD). Ceux impartis par l’autorité peuvent être prolongés s’il existe

des motifs sérieux ou suffisants et que la demande de prolongation est

présentée avant l’expiration de ces délais (cf. 21 al. 2 LPA-VD). Les délais

fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou

de l'événement qui les déclenche (art. 19 al. 1 LPA-VD). Lorsque le dernier

jour du délai tombe un samedi, un dimanche ou un jour férié officiel, le délai

expire le premier jour ouvrable qui suit (art. 19 al. 2 LPA-VD). Le délai est

réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste

suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard

le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD). De façon générale, la preuve

de l'expédition d'un acte de procédure en temps utile incombe à la partie,

respectivement à son avocat (cf. arrêts TF 4A_374/2014 du 26 février 2015

consid. 3.2; 9C_564/2012 du 12 septembre 2012 consid. 2; Jean-Maurice Frésard, in:

Commentaire de la LTF, Aubry Girardin et al. [édit.], 3e éd., Berne

2022, n°29 ad art. 48).

Le fardeau de la preuve de la notification d'un

acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en

principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence

juridique (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; 136 V 295 consid. 5.9 p. 309; 129

Faits

I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a p. 402; 122 I 97 consid. 3b p. 100;

arrêts TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1; 4A_236/2009 du 3 septembre

2009 consid. 2.1). L'apport de la preuve est toutefois simplifié lorsque la

décision est notifiée par pli recommandé; il peut en résulter une fiction de

notification; ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas été retiré est réputé

notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de

l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son des­tinataire

(ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399; 127 I 31

consid. 2a/aa p. 34; 123 III 492 consid. 1 p. 493, et les arrêts cités). L’art.

44 LPA-VD dispose à cet égard que les décisions sont en principe notifiées à

leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (al. 1). La

notification d'une décision suppose que cette dernière ait été communiquée

effectivement à son destinataire. S'agissant d'un acte soumis à réception, la

notification est réputée parfaite au moment où l'envoi entre dans la sphère

d'influence ou de "puissance" de son destinataire (ATF 137 III 208

consid. 3.1.2; théorie de la réception, v. ég. ATF 143 III 15 consid. 4.1 p.

18); il suffit que celui-ci puisse en prendre connaissance (arrêts TF

2C_1021/2018 du 26 juillet 2019 consid. 4.1; 2C_855/2018 du 24 octobre 2018

consid. 3.2; 1B_214/2010 du 13 juillet 2010; 2A.54/2000 du 23 juin 2000; 118 II

42, cons. 3b p. 44). Lorsque la forme est écrite, la décision doit parvenir à

la connaissance des intéressés; plus particulièrement, ceux-ci doivent être mis

dans la situation où la prise de connaissance ne dépend plus que d’eux-mêmes ou

de leurs représentants (Moor/Poltier, op. cit., n° 2.2.8.4, références

citées).

Les délais de recours sont péremptoires. Cela

signifie que leur non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux

délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais

peut avoir des conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir

sur ce point, Moor/Poltier, n° 2.2.6.7). L’inobservation des délais légaux ne

peut, quant à elle, être corrigée que par la voie de la restitution (v. Frésard,

op. cit., n°5 ad art. 47 LTF).

3.

a) En l'occurrence, l'acte de recours du 24 octobre 2024 consistait

initialement en une simple demande de restitution du délai, qui sera examinée

plus loin. Quoique le recourant s'en prenne à la décision du 5 mars 2024, son

acte était dépourvu de toute motivation et ne comportait aucune conclusion.

Dans l'avis d'enregistrement du 28 octobre 2024, le juge instructeur a

notamment attiré l'attention du recourant sur ce point. Le 14 novembre 2024, le

recourant a cependant régularisé son recours en prenant des conclusions

motivées.

b) Le pli recommandé contenant la décision attaquée,

du 5 mars 2024, a été réceptionné par le recourant le lendemain 6 mars 2024, à

l'office postal de son domicile. Le délai a donc commencé à courir le 7 mars

2024 pour arriver à échéance le 22 avril 2024 (cf. art. 19, 95 et 96 al. 1 let.

a LPA-VD). Force est dès lors de constater que le 24 octobre 2024, date de

l'acte de recours parvenu le 28 du même mois au greffe, le délai de trente

jours était largement dépassé, de sorte que le recourant était à tard pour déférer

la décision attaquée au Tribunal.

A moins que la demande de restitution du délai dont

le recourant a saisi la Cour ne soit admise, ce que l'on va examiner,

l'irrecevabilité du recours devra être constatée pour ce seul motif.

4.

a) Selon l’art. 22 LPA-VD, le délai peut être restitué lorsque la partie

établit qu’elle a été empêchée d’agir dans le délai fixé, sans faute de sa part

(al. 1); la demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix

jours à compter de celui où l’empêchement a cessé; dans ce même délai, le

requérant doit accomplir l’acte omis; sur requête, un délai supplémentaire lui

est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient

(al. 2).

aa) La restitution d'un délai pour empêchement non

fautif est exceptionnelle; il s'agit toutefois d'un principe général du droit

(Moor/Poltier, op. cit., n°2.2.6.7) découlant du principe de proportionnalité

et de l'interdiction du formalisme excessif (art. 5 al. 2 et 29 al. 1 Cst.;

arrêt TF 2C_737/2018 du 20 juin 2019 consid. 4.1 et les références, non publié

in ATF 145 II 201). Elle suppose que le recourant n'a pas respecté le délai

imparti en raison d'un empêchement imprévisible dont la survenance ne lui est

pas imputable à faute (arrêt CDAP EF.2015.0002 du 23 juin 2015). Par

empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité

objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à

des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (arrêts TF 2C_734/2012

du 25 mars 2013 consid. 3.3; 2C_319/2009 du 26 janvier 2010 consid. 4.1, non

publié sur ce point in: ATF 136 II 241; 8C_50/2007 du 4 septembre 2007 consid.

5.1). L'empêchement ne doit pas avoir été prévisible et être tel que le respect

du délai aurait exigé la prise de dispositions que l'on ne peut raisonnablement

Considérants

attendre de la part d'un homme d'affaire avisé (arrêts TF 2C_183/2022 du 31 mai

2022.

consid. 3.2; 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1). Dans une situation

de ce genre où il s'agit, pour une partie empêchée d'agir dans le délai échu,

d'en obtenir la restitution, celle-ci doit établir l'absence de toute faute de

sa part; est non fautive toute circonstance qui aurait empêché un plaideur

consciencieux d'agir dans le délai fixé (v. Hugo Casanova/Claude-Emmanuel

Dubey, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2e éd.,

Noël/Aubry Girardin [édit.], Bâle 2017, n° 13s. ad art. 133 LIFD; Kathrin

Amstutz/Peter Arnold, in: Basler Kommentar,

Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [édit.], 3e éd., Bâle 2018,

n°5s. ad art. 50 LTF; Kaspar Plüss, in: Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3e éd., Alain

Griffel [éd.], Zurich 2015, n°45s. ad art. 12; Fritz Gygi,

Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 62; références citées). En outre,

pour obtenir la restitution du délai, le recourant doit non seulement avoir été

empêché d'agir lui-même dans le délai mais également, de désigner un mandataire

à cette fin (cf. arrêts TF 2C_191/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1/4.2; TF

2C_299/2020 du 23 avril 2020 consid. 3.2).

bb) La maladie ou l'accident peuvent, à titre

d'exemples, être considérés comme un empêchement non fautif d’agir en temps

utile et, par conséquent, permettre une restitution d'un délai, s'ils mettent

la partie recourante objectivement ou subjectivement dans l'impossibilité

d'agir par soi-même ou de charger une tierce personne d'agir en son nom dans le

délai (cf. ATF 119 II 86 consid. 2 p. 87; arrêt TF 9C_209/2012 du 26 juin 2012

consid. 3.1). Le Tribunal de céans a jugé qu'une dépression sévère pouvait constituer

un empêchement non fautif si elle avait privé l'administré de la capacité de

discernement nécessaire à la gestion de ses affaires et qu'il s'était ainsi

trouvé dans l'incapacité de s'opposer aux décisions litigieuses en temps

opportun ou encore de mandater un tiers pour ce faire (cf. FI.2018.0017 du 25

février 2019 consid. 3a; BO.2017.0009 du 19 septembre 2017

consid. 2c; PE.2016.0209 du 15 août 2016 consid. 2a; PS.2011.0035 du

12.

mars 2012 consid. 2b).

S'agissant d'apprécier la valeur probante d'un

certificat médical, l'on peut s'inspirer des règles valant dans le domaine des

assurances sociales. Le principe est celui de la libre appréciation des

preuves. Compte tenu de l'importance de l'appréciation des moyens de preuve

médicaux dans le domaine des assurances sociales, le Tribunal fédéral a

développé une vaste jurisprudence en la matière. Celle-ci pose comme principe

de base qu'un assureur ne saurait se départir d'un rapport médical lorsqu'il

est établi par des spécialistes reconnus sur la base d'observations

approfondies et d'investigations complètes, en pleine connaissance du dossier

et lorsqu'aucun indice concret ne permet de douter de son bien-fondé. Avant de

reconnaître une pleine valeur probante à un rapport médical, l'assureur doit

toutefois vérifier que celui-ci répond à un certain nombre d'exigences,

notamment sous l'angle de la motivation (arrêt GE.2018.0233 du 24 septembre

2019.

consid. 4d avec renvoi à Jacques Olivier Piguet, in: Commentaire

romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, Bâle 2018, n. 26

et 28 ad art. 43 LPGA, qui se réfère lui-même à l'ATF 125 V 351 consid. 3a p.

352). De jurisprudence constante, l'avis d'un médecin traitant – à l'instar de

celui d'un expert privé (cf. ATF 141 IV 369 consid. 6.2 p. 373 ss) – doit cependant

être apprécié avec retenue (voir p. ex. TF 1C_106/2016 du 9 juin 2016 consid.

3.3; 4A_481/2014 du 20 février 2015 consid. 2.4.1; ATF 125 V 351 consid. 3b/cc

p. 353). Une incapacité de travail, même attestée à 100%, ne signifie pas

encore que la personne soit privée de la capacité de gérer ses affaires et se

trouve ainsi dans une situation d'empêchement non fautif de nature à justifier

la restitution d'un délai (arrêts PS.2019.0035 du 28 août 2019 consid. 1c;

PS.2017.0007 du 1er février 2017 consid. 4a [confirmé par arrêt TF

8C_169/2017 du 17 mars 2017]; PS.2016.0055 du 29 novembre 2016 consid. 2c). De

façon générale, le fait qu'un certificat médical soit dépourvu de toute

motivation est de nature à diminuer sa force probante (cf. arrêt FI.2022.0044

du 28 septembre 2022 consid. 3c; FI.2019.0144 du 16 janvier 2020 consid. 3d;

cf. par comparaison, PS.2024.0028 du 24 septembre 2024 consid. 4c, dans lequel

les explications de la recourante quant à son empêchement d'agir en temps utile

au vu de son état de santé ont été corroborées et étayées par diverses pièces

médicales au dossier).

b) En l'espèce, il ressort des explications du

recourant qu'il n'aurait pas été en mesure de recourir contre la décision du 5

mars 2024 en temps utile en raison de son état de santé, qui se serait dégradé

à compter du 6 novembre 2023. Il a produit à cet égard la totalité des

certificats médicaux établis successivement par le Dr B.________, médecin

généraliste, puis par la Dre C.________, médecin psychiatre assistante, attestant

simplement de son incapacité totale de travailler du 6 novembre 2023 au 10 mars

2024, respectivement du 11 mars au 31 octobre 2024, sans autre motivation. Or,

ces pièces ne sont nullement de nature à établir que le recourant était, durant

le délai de recours (soit du 7 mars au 22 avril 2024), puis ultérieurement

jusqu'au dépôt de l'acte de recours le 14 novembre 2024, privé de la capacité

de gérer ses affaires et par conséquent, empêché de recourir contre les

décisions prononcées à son encontre, soit en agissant lui-même, soit en

chargeant un tiers de le faire à sa place.

Ainsi, faute pour le recourant de démontrer qu'il se

trouvait, durant le délai de recours, dans une situation d'empêchement non

fautif, de nature à justifier la restitution de ce délai, sa demande de

restitution du délai ne peut qu'être rejetée. Peu importe qu'il ait recouvré

20% de sa capacité de travail le 1er novembre 2024.

5.

a) Il s'ensuit que le recours est tardif et partant, irrecevable.

b) Le présent arrêt sera rendu sans frais, la

procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (cf. art. 4

al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du

28.

avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). En revanche, l’allocation de dépens

n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

La demande de restitution de délai est rejetée.

II.

Le recours est irrecevable.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 27 novembre 2024

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision

attaquée.