CDAP - PS.2024.0064 - 2025-03-28 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional de Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 mars 2025

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Isabelle Perrin et

M. Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Olivier CARRE, avocat à Lausanne,

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Autorité intimée

Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

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Autorité concernée

Centre social régional

de Lausanne, à Lausanne.

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Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction

générale de la cohésion sociale (DGCS) du 30 septembre 2024 (remboursement

d'un trop-perçu de mai 2013 à mai 2017).

Vu les faits suivants :

A.

A.________ est née le 11 mai 1959. De nationalité suisse, elle est

titulaire d'un diplôme d'ingénieur chimiste de l'EPFL et d'un MBA. Elle parle

six langues. Entre le 1er septembre 2006 et le 31 décembre

2017, elle a bénéficié de prestations du revenu d'insertion (RI). Après avoir

perçu une rente de la part de l'assurance-invalidité en raison de problèmes de

santé, elle est désormais à l’AVS et bénéficie toujours de prestations

complémentaires (PC).

En particulier, A.________ souffre de divers

troubles psychiques, selon attestation du Dr B.________ du 15 juillet 2015. Il

posait alors les diagnostics de trouble affectif bipolaire, de personnalité

émotionnellement labile, type borderline, de trouble dépressif récurrent et de

boulimie. Il relevait en outre l'impact de ces troubles dans le cadre des

relations sentimentales de l'intéressée.

B.

Une première enquête a été menée en 2012, par l'Unité de contrôle et de

conseils (UCC) du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS, aujourd'hui

Direction générale de la cohésion sociale – DGCS), concernant la situation de A.________.

Il était apparu que l’intéressée avait plusieurs comptes bancaires, dont certains

n'avaient pas été déclarés, et qu’elle avait omis d’annoncer des ressources

(soit d’une part des revenus provenant d’activités lucratives déployées pour le

compte de la société C.________ et d’autre part des revenus provenant d’une

sous-location de place de parc notamment). Le Centre social régional de

Lausanne (CSR) a alors rendu une décision, le 15 janvier 2014, demandant à

l'intéressée, en raison de la dissimulation de ressources, le remboursement de

54'059 fr. 50 au titre du RI indûment perçu entre les mois de septembre 2006 et

octobre 2007 ainsi qu'entre les mois de février 2009 et novembre 2011, lui

infligeant une sanction consistant en la réduction de son forfait de 25%

pendant 12 mois et ordonnant, à l'échéance de la sanction, le remboursement du

montant indu par le biais de prélèvements de 15% du forfait mensuel. A.________

a recouru devant le SPAS contre cette décision. Ce dernier a statué par décision

du 15 mars 2016, admettant très partiellement le recours et réformant la

décision du 15 janvier 2014 en ce sens que le montant indûment perçu s'élevait

à 52'924 fr. 50. A.________ a intégralement remboursé ce montant.

Le rapport final d’enquête, du 23 avril 2012,

retenait que, lors de son audition du 21 février 2012, A.________ avait

spontanément indiqué qu’elle détenait deux comptes ouverts à son nom auprès de

la Banque D.________, en Pologne (réf. ******** et ********) et précisé qu’elle

gérait deux comptes ouverts au nom de sa mère E.________, également détenus

dans cet établissement (réf. ******** et ********). Le 12 mars 2012, A.________

avait remis des justificatifs en y ajoutant un relevé de compte ouvert auprès de

la même banque au nom de F.________ (i.e. son ami, dont il sera question ci-après;

réf. ********) ainsi qu’un tableau récapitulatif excel. Se fondant sur les explications,

jugées vraisemblables, fournies par A.________ et par sa mère, l’UCC avait

conclu que la première nommée utilisait tous les comptes à sa disposition pour

gérer les paiements et encaissements liés à sa mère – dont elle allait

ultérieurement être nommée curatrice. Aucune écriture ne permettait de dire que

A.________ ou F.________ avaient prélevé de l’argent sur ces comptes pour leurs

propres besoins. De même, l’UCC ne doutait pas des déclarations fournies "sur

la réelle propriétaire des fonds détenus sur les comptes ouverts auprès de la

Banque D.________".

Suite à la plainte pénale déposée le 18 juillet 2017

par la Direction des sports et de la cohésion sociale à raison des faits

décrits ci-dessus, A.________ a été condamnée pour escroquerie à une peine

pécuniaire de 75 jours-amende à 30 fr. avec sursis à l’exécution de la peine et

délai d’épreuve de 2 ans par ordonnance pénale rendue le 9 décembre 2019 par le

Ministère public de l’arrondissement de Lausanne.

C.

A partir du 9 mai 2017, une nouvelle enquête a été effectuée par le CSR sur

la situation de A.________, qui a pu se déterminer au cours de celle-là. Un

rapport a été établi le 13 décembre 2017. Il concluait à l’existence d’un

concubinage entre A.________ et F.________. Il y avait donc lieu de tenir

compte des ressources de ce dernier, ce qui avait pour conséquence que A.________

s’était régulièrement trouvée au-dessus des normes de fortune autorisée depuis

le mois de juillet 2013 et que la totalité de l’aide depuis mai 2012 devait être

restituée et le droit au RI supprimé. Par ailleurs, le rapport d’enquête

concluait ce qui suit au sujet des avoirs bancaires polonais précités:

"Les investigations

effectuées à ce jour ont permis de détecter des prélèvements importants depuis

le compte polonais numéro ******** appartenant à Mme E.________ et géré par sa

fille. Les transferts ont été ordonnés par la bénéficiaire en sa propre faveur

ou celle de F.________]. Un faisceau

d’indices laisse également penser que Madame pourrait détenir ou avoir accès à

un autre compte bancaire dont nous n’avons pas connaissance. En effet, le

compte ******** connu n’est utilisé que pour recevoir les prestations du RI

ainsi que les remboursements de l’assurance-maladie. Il n’y a aucun retrait

pour des achats alimentaires ou autres. Quant aux paiements, ils sont tous

effectués par ordres permanents ou par e-banking.

Toutefois, l’intégralité des aides

versées depuis mai 2012 étant déjà demandée en remboursement en raison du

concubinage, aucun calcul d’indu n’est effectué en relation avec l’utilisation

du patrimoine de la mère de Madame."

D.

Par décision du 18 décembre 2017, le CSR a supprimé le droit au RI de A.________

dès et y compris le mois de janvier 2018, aux motifs qu’elle avait dissimulé

des ressources et qu’elle vivait en concubinage avec F.________. Cette décision

n’a pas été contestée.

E.

Par décision du 14 mai 2018, le CSR a ensuite requis de l’intéressée le

remboursement de 127'128 fr. 75 correspondant aux aides versées depuis le mois

de mai 2012 jusqu’au jour de la décision. En substance, cette autorité

retenait que A.________ et F.________ étaient concubins dès et y compris le

mois de mai 2012, étant précisé que la relation avait débuté en 2007 et que

l'autorité tenait compte d'un délai de 5 ans pour admettre une présomption

de vie commune. La décision mentionnait également que les

revenus et fortune de F.________ excédaient les barèmes autorisés pour un

couple, respectivement que l'intéressée disposait dès juillet 2013 des avoirs

propres suffisants pour considérer que l'entier des aides allouées à partir de

ce mois avaient été indûment perçues.

Par acte de son conseil du 14 juin 2018, A.________

a recouru contre cette décision auprès du SPAS et a conclu à son annulation. En

particulier, elle contestait tout concubinage qualifié avec F.________.

F.

Par décision du 23 septembre 2021, la DGCS (l'autorité intimée) a rejeté

le recours formé par A.________ et maintenu la décision du CSR du 14 mai

2018, en précisant que la période d'indu s'étendait de mai 2012 à décembre

2017. En substance, l'autorité intimée a retenu l'existence d'un concubinage

qualifié entre A.________ et F.________.

G.

Par acte de son conseil du 25 octobre 2021, A.________ a recouru contre

la décision du 23 septembre 2021 devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à l'admission du recours, à

l'annulation de la décision rendue par l'autorité intimée le 23 septembre 2021,

à l'annulation de la décision du CSR du 14 mai 2018, et à ce qu'il soit dit que

la recourante n’était pas tenue à restitution de la somme de 127'128 fr. 75

pour des prestations perçues depuis mai 2012 inclus. La cause a été enregistrée

avec la référence PS.2021.0073.

H.

Par arrêt du 13 avril 2022, le tribunal a considéré que l’instruction

était incomplète et ne permettait pas de déterminer la situation de la

recourante entre 2012 et 2017 ainsi que l’existence d’un concubinage entre elle

et F.________. Il a admis le recours, annulé la décision attaquée et renvoyé la

cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision, afin qu’elle procède aux

investigations nécessaires permettant d’établir l’existence d’un concubinage –

ou non – durant la période litigieuse. Il a invité l’autorité intimée,

notamment mais non exclusivement, à requérir des indications postales et à

entendre le couple, respectivement des tiers, pour établir ses modalités de

vie. L’autorité était également invitée à examiner les pièces médicales

produites par la recourante à l’appui de son recours et l’influence éventuelle

de son état de santé sur la possibilité de mener une vie en concubinage. Ensuite,

le tribunal a renoncé à examiner les autres arguments soulevés par la

recourante, en lien avec la capacité de F.________ de l’entretenir. Il en est

allé de même de la question du train de vie de la recourante et de

l’utilisation de prélèvements effectués sur les comptes de sa mère. Si cette

question était abordée dans un rapport d’enquête du 13 décembre 2017, elle

n’avait pas fait l’objet d’investigations complémentaires et n’était pas

mentionnée à l’appui de la décision querellée. Le cas échéant, il reviendrait à

l’autorité intimée de procéder aux mesures d’instruction supplémentaires

nécessaires.

Faits

I.

F.________ est décédé le 8 mars 2022.

J.

Suite à l’arrêt de la CDAP, l’autorité intimée a repris l’instruction du

dossier. Elle a fait signer à la recourante une demande de levée du secret

médical et s’est adressée à Unisanté, à Lausanne, afin de se renseigner au

sujet de la capacité de la recourante de mener une vie de couple, au regard de

ses problèmes de santé. Le 24 janvier 2024, Unisanté a répondu que le seul

intervenant dont l’avis pourrait éventuellement attester le maintien d’une

relation était le psychiatre traitant. Le dossier de l’autorité intimée ne

contient pas de trace d’autres mesures d’instruction complémentaire. Le 22

février 2024, l’autorité intimée a averti la recourante qu’elle statuerait en

l’état du dossier.

K.

Le 30 septembre 2024, l’autorité intimée a rendu une nouvelle décision

sur le recours interjeté par A.________ contre la décision du CSR du 14 mai

2018. La DGCS a admis partiellement le recours (I), réformé la décision du 14

mai 2018 en ce sens que la recourante doit au CSR le montant de 66'628 fr. 20

au titre de RI indûment perçu de mai 2013 à mai 2017 (II), alloué à la

recourante un montant de 800 fr. à titre de dépens à charge du CSR (III) et

rendu la décision sans frais (IV). En substance, l’autorité intimée a considéré

qu’au vu de l’écoulement du temps, il n’était plus possible de déterminer le

mode de vie de A.________ avant 2012, raison pour laquelle, elle avait renoncé

à entreprendre de plus amples mesures d’instruction sur ce point. Par ailleurs,

estimant se trouver dans l’impossibilité d’établir si l’état de santé de la

recourante était compatible avec l’existence d’un concubinage qualifié,

notamment eu égard à l’écoulement du temps, l’autorité intimée avait renoncé

également à mener de plus amples mesures d’instruction s’agissant de la

situation à partir de 2012. L’autorité intimée n’a ainsi pas retenu l’existence

d’un concubinage qualifié ou non entre la recourante et F.________ et a admis

le recours sur ce point. Ensuite, pour retenir que la recourante avait dissimulé

des ressources qui la plaçaient au-delà des barèmes de revenus et de fortune autorisés,

l’autorité intimée s’est fondée sur des rapports d’enquête établis en 2012 et

2017 ainsi que sur la constatation que des crédits avaient été effectués entre

2013 et 2017 sur le compte bancaire n° ******** dont A.________ est titulaire auprès

de la Banque D.________ en Pologne. Ces crédits provenaient soit de F.________,

soit du débit du compte bancaire polonais de E.________, mère de la recourante

dont cette dernière assumait la curatelle depuis 2012, étant précisé que cette

dernière avait vécu en maison de retraite en Pologne depuis 2011 et était

décédée le 30 avril 2020. L’autorité intimée a également tenu compte de

montants versés à A.________ ou retirés par elle depuis le compte n° ********

ouvert à la banque D.________ par F.________. L’autorité intimée a par ailleurs

déduit du RI un rétroactif AI pour la période de juin 2015 à décembre 2017 par

1'605 fr. 03 par mois. Elle a ensuite établi un tableau récapitulatif, dont il

ressort que le RI perçu indûment entre les mois de mai 2013 et mai 2017 s’élève

à 66'628 fr. 18, arrondi à 66'628 fr. 20.

L.

Par acte du 31 octobre 2024 de son avocat, A.________ a recouru devant

la CDAP contre la décision du 30 septembre 2024, concluant à l’annulation de la

décision rendue le 30 septembre 2024 par la DGCS, et de celle rendue

antérieurement le 14 mai 2018 par le CSR de Lausanne et demandant au tribunal

de dire, par conséquent, qu’elle n’est pas tenue à restitution de la somme de

66'628 fr. 20 pour des prestations perçues de mai 2013 à mai 2017, subsidiairement

de renvoyer le dossier à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens

des considérants, très subsidiairement seulement, de dire que l’obligation de

remboursement est limitée au montant que justice dira, mais au maximum à 42'467

fr. 25. La recourante a également requis la production de leurs dossiers par

l'autorité intimée et le CSR.

Le 25 novembre 2024, le CSR de Lausanne a informé le

tribunal qu’il n’avait pas de réquisition à formuler, ni de nouvel élément sur

le fond de la cause à porter à sa connaissance. Il a toutefois précisé qu’il

avait encaissé, en août 2018, un montant de 24'160 fr. 95 à titre de

prestations complémentaires de l’AI rétroactivement octroyées, somme à porter

en déduction de la revendication du 14 mai 2018, ramenant la dette de la

recourante à 42'467 fr. 25.

Le 6 décembre 2024, l’autorité intimée a produit son

dossier et s’est déterminée en se référant aux considérants de la décision

attaquée. Elle a conclu au rejet du recours.

Le 14 février 2025, la recourante a répliqué, sous

la plume de son avocat. Elle a confirmé les conclusions de son recours. La

recourante a encore produit quelques pièces.

Considérant en droit :

Considérants

1.

La décision rendue sur recours par la DGCS en application de la loi du 2 décembre

2003.

sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV

850.051) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal

cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile

(art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres conditions de recevabilité

(notamment l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il

convient dès lors d'entrer en matière sur le fond.

2.

L'objet du litige est circonscrit par le dispositif de l'arrêt

PS.2021.0073 du 13 avril 2022, qui annule la décision de la DGCS du 23

septembre 2021 et lui renvoie la cause pour nouvelle instruction et nouvelle

décision dans le sens des considérants (cf. supra, let. H).

La décision de la DGCS du 23 septembre 2021 confirmait

le remboursement de 127'128 fr. 75 correspondant aux aides versées

entre le mois de mai 2012 et celui de décembre 2017. Cette décision a été

annulée par la CDAP en raison du fait que l’instruction était incomplète et ne

permettait ni de déterminer la situation de la recourante entre 2012 et 2017,

ni de conclure à l’existence d’un concubinage entre A.________ et F.________.

La décision de la DGCS fondait en effet le devoir de restitution de l’indu de

la recourante sur l’existence d’une relation de concubinage entre les

intéressés et le fait que les revenus et fortune de F.________ excédaient les

barèmes autorisés pour un couple. Le tribunal a renvoyé la cause à l’autorité

intimée afin qu’elle procède aux investigations nécessaires permettant

d’établir l’existence d’un concubinage – ou non – durant la période litigieuse,

notamment en requérant des indications postales, en entendant le couple,

respectivement des tiers, pour établir ses modalités de vie, ainsi qu’en

examinant les pièces médicales produites par la recourante à l’appui de son

recours et l’influence éventuelle de son état de santé sur la possibilité de

mener une vie en concubinage. Cela étant, le tribunal a renoncé à examiner les

autres arguments soulevés par la recourante, en lien avec la capacité d’F.________

de l’entretenir. Il en est allé de même de la question du train de vie de la

recourante et de l’utilisation de prélèvements effectués sur les comptes de sa

mère puisque, si cette question était abordée dans un rapport d’enquête du 13

décembre 2017, elle n’avait pas fait l’objet d’investigations complémentaires

et n’était pas mentionnée à l’appui de la décision querellée. La CDAP a

considéré que, le cas échéant, il reviendrait à l’autorité intimée de procéder

aux mesures d’instruction supplémentaires nécessaires.

Après l’arrêt de renvoi, l’autorité intimée n’a

procédé qu’à une seule nouvelle mesure d’instruction. Elle a fait signer à la

recourante une déclaration de levée du secret médical et s’est adressée à

Unisanté, à Lausanne, afin de se renseigner au sujet de la capacité de la

recourante de mener une vie de couple, au regard de ses problèmes de santé.

Unisanté ayant répondu que le seul intervenant dont l’avis pourrait

éventuellement attester le maintien d’une relation était le psychiatre

traitant, l’autorité intimée a avisé la recourante qu’elle statuerait en l’état

du dossier.

Dans la décision attaquée, l’autorité intimée

explique qu’elle a renoncé à entreprendre de plus amples mesures d’instruction

pour déterminer le mode de vie de la recourante avant 2012. Elle a également

estimé qu’elle se trouvait dans l’impossibilité d’établir si l’état de santé de

la recourante était compatible avec l’existence d’un concubinage qualifié,

notamment eu égard à l’écoulement du temps et renoncé à mener de plus amples

mesures d’instruction s’agissant de la situation à partir de 2012. En conséquence,

l’autorité intimée n’a pas retenu l’existence d’un concubinage qualifié ou non

entre la recourante et F.________ et a admis le recours sur ce point.

L’autorité intimée a en revanche considéré que la

recourante avait perçu indûment des prestations du RI en raison du fait qu’elle

avait dissimulé des ressources qui la plaçaient au-delà des barèmes de revenus

et de fortune autorisés. Or, l’autorité intimée ne s’était jusque-là encore

jamais fondée sur les montants crédités sur le compte bancaire polonais de la

recourante pour conclure que celle-ci avait indûment perçu des prestations du

RI. Elle s’est cette fois-ci basée sur les rapports d’enquête établis en 2012

et 2017 ainsi que sur la constatation que des crédits avaient été effectués

entre 2013 et 2017 sur un compte bancaire polonais dont la recourante est

titulaire, soit sur des documents qui figuraient de longue date au dossier.

Elle n’a cependant pas complété l’instruction à ce sujet. En particulier, elle

n’a pas donné à la recourante la possibilité d’expliquer comment ces crédits

avaient pu être utilisés ou de produire des pièces relatives à l’affectation

des montants crédités. Le tribunal constate par ailleurs que la décision

attaquée ne dit rien au sujet du montant de 24'160 fr. 95 versé au CSR en août

2018.

à titre de prestations complémentaires de l’AI octroyées rétroactivement

(cf. réponse du CSR du 25 novembre 2024). La décision est également muette au

sujet de l’argument de la prescription, que la recourante invoque à l’appui de

son recours. Or, il n’appartient pas au tribunal de reconstituer,

comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation

qu'aurait dû comporter la décision attaquée (cf. arrêt CDAP arrêt GE.2018.0014

du 14 septembre 2018 consid. 2 et les réf. citées). Il s’ensuit que la décision

doit être annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour compléter

l’instruction et rendre une nouvelle décision (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD,

applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Vu l’issue du recours, il n’y a pas

lieu d'examiner les autres arguments soulevés par la recourante, notamment

l'éventuelle violation de son droit d'être entendue, ni d'ordonner la

production de pièces complémentaires.

3.

Le considérant qui précède conduit à l’admission du recours et à

l’annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l’autorité

intimée pour qu’elle procède dans le sens du considérant 2 ci-dessus et rende

une nouvelle décision.

Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif du

28.

avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative

[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante obtenant gain de cause à l'aide d'un

avocat, elle a droit à une indemnité à titre de dépens, à charge de l'autorité

intimée (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête :

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 30

septembre 2024 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour complément

d’instruction et nouvelle décision.

III.

Il est statué sans frais.

IV.

L’Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale de la cohésion

sociale (DGCS), doit à la recourante la somme de 2'000 (deux mille) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 28 mars 2025

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision

attaquée.