CDAP - PS.2025.0004 - 2025-04-03 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), CENTRE SOCIAL REGIONAL NYON-ROLLE

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 avril 2025

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Fernand Briguet et

Mme Isabelle Perrin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourant

A.________,

à ********,

Autorité intimée

Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,

Autorité concernée

CENTRE SOCIAL REGIONAL

NYON-ROLLE, à Nyon.

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction

générale de la cohésion sociale (DGCS) du 19 décembre 2024 (refus du droit au

revenu d'insertion).

Vu les faits suivants:

A.

A.________, né le ******** 1981, est inscrit au registre du commerce

comme administrateur de la société ********. Il ressort des statuts de la

société que son capital-actions est de 250'000 fr. divisé en 2500 actions, dont

un cinquième a été libéré, soit 50'000 francs. Selon l'acte constitutif de la

société du 23 août 2018, A.________ et les deux autres fondateurs ont déclaré souscrire

la totalité des actions. A.________ s'est engagé à effectuer un apport à la

société correspondant au prix d'émission de 833 actions.

Ne touchant plus d'indemnités de chômage depuis le

31 août 2023, A.________ a déposé une demande de revenu d'insertion (RI) auprès

du Centre social régional Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) en date du 14 mai 2024.

Il a déclaré qu'il détenait des actions de ******** dont la valeur était nulle.

Constatant que certaines pièces manquaient au

dossier, le CSR a adressé un courrier à A.________ le 17 mai 2024 lui demandant

de produire divers documents.

Par courrier du 29 mai 2024, le CSR a de nouveau invité

l'intéressé à produire plusieurs pièces, notamment les documents suivants: la désinscription

en tant qu'indépendant à l'AVS, l'inscription en tant que personne sans

activité lucrative à l'AVS, les copies des démarches effectuées afin de se désinscrire

du registre du commerce, les statuts de la société ********, les copies des

bilans et comptes de pertes et profits des deux dernières années de la société,

les relevés de comptes bancaire et/ou postal de la société ******** pour la

période du 1er février 2024 au 30 avril 2024 ainsi que tout document

en lien avec la société ********.

Par courrier du 31 mai 2024, A.________ a fait

parvenir au CSR un certain nombre de documents en lien avec sa situation

personnelle (relevés bancaires privés, copie de la carte grise de sa moto,

explications quant à certains mouvements de comptes, etc.).

Par courrier du 11 juin 2024, A.________ a fourni l'acte

constitutif de la société ******** du 23 août 2018 avec ses statuts, un

document intitulé "La répartition des pertes et des profits" concernant

l'année 2020, montrant une perte reportée au 31.12.2020 de 111'649 fr. 73, ainsi

qu'un extrait d'un compte bancaire adressé à la société dont le solde était

négatif. Il a précisé que les bilans de 2021 à 2023 n'avaient pas été faits. Il

a également mentionné ne pas être inscrit en tant qu'indépendant à l'AVS dès

lors qu'il avait toujours été salarié. Il a aussi indiqué qu'il n'avait pas

encore effectué d'inscription à l'AVS en tant que personne sans activité

lucrative ni procédé à des démarches pour se désinscrire du registre du

commerce.

B.

Par décision du 13 juin 2024, le CSR a refusé à A.________ un droit au RI

au motif que le total de ses avoirs, notamment en lien avec la société ********,

excédait la limite de fortune autorisée.

C.

Le 9 juillet 2024, A.________ a interjeté recours à l'encontre de la

décision du CSR du 13 juin 2024 auprès de la Direction générale de la cohésion

sociale (DGCS). En substance, il déclarait ne pas comprendre la décision de

refus et concluait implicitement à son annulation. Il mentionnait qu'un

transfert partiel du capital-actions avait été effectué le 25 mars 2019 et que

la valeur de ces mêmes actions était déclarée et acceptée par l'Administration

cantonale des impôts (ACI) à leur valeur légale minimale. Il déplorait aussi le

manque d'écoute et de soutien personnalisé de la part du CSR.

Le 31 juillet 2024, le CSR a conclu au maintien de

sa décision ainsi qu'au rejet du recours.

Par courrier du 29 août 2024, A.________ a notamment

relevé qu'une enquête similaire avait été dirigée à son encontre lors de son

inscription à l'Office régional de placement en janvier 2022 qui, après étude, avait

confirmé son aptitude au placement et le droit aux indemnités en dépit de son

implication dans la société mise en cause, qui ne lui avait jamais versé aucune

rémunération depuis sa création.

Le 8 novembre 2024, la DGCS a demandé à A.________

de lui faire parvenir ses décisions de taxation des deux dernières années ainsi

que tous les documents permettant d'attester un éventuel transfert partiel du

capital-actions effectué le 25 mars 2019.

Le 18 novembre 2024, A.________ a produit les deux

décisions de taxation demandées ainsi que la copie d'un registre des actions de

la société ********, qui mentionne qu'il détient 375 actions sur 2500.

D.

Par décision du 19 décembre 2024, la DGCS a rejeté le recours interjeté

par A.________ et a confirmé la décision attaquée. Elle estimait que, dès lors

que A.________ était l'administrateur de la société ******** et que, selon le

registre des actions du 25 mars 2019 qu'il avait produit, il détenait à tout le

moins 375 actions, soit 37'500 fr., ceci excédait la limite de fortune autorisée.

De plus, A.________ n'aurait aucunement prouvé ses dires au sujet de l'état

financier de la société.

E.

Le 16 janvier 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre

la décision du 19 décembre 2024 auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP), en demandant un

réexamen complet de sa situation. Sur le plan des faits, il relève qu'il n'a

jamais été salarié de ********. Il indique aussi qu'il a procédé à l'inscription

à l'AVS en tant que personne sans activité lucrative en date du 25 novembre 2024.

Il souligne que le registre des actions fait foi pour le capital-actions. Quant

à la comptabilité de l'entreprise, elle ne serait pas de sa responsabilité. En

résumé, il détiendrait uniquement 15 actions (sur 100), qui n'auraient aucune

valeur. Le recourant a notamment produit un contrat de cession d'actions du 25

mars 2019 selon lequel il cédait 458 actions de ******** à son père.

Invité à se déterminer, le CSR a conclu au rejet du

recours le 22 janvier 2025.

La DGCS (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est

déterminée le 30 janvier 2025 et a également conclu au rejet du recours. Elle

indique que, en l'absence de pièces probantes produites par le recourant, elle

s'est appuyée sur les statuts de ********, ainsi que sur le registre des

actions du 25 mars 2019 pour calculer la fortune du recourant.

Considérant en droit:

1.

Interjeté dans le délai de trente jours prévu par l'art. 95 de la

loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;

BLV 173.36), le recours a été déposé en temps utile. Il respecte au surplus les

conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière

sur le fond.

2.

a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV;

BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés

sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins

indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle

règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et

le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

bb) Selon l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide

financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille

à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres

prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut,

le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur

prestations sociales.

Le RI comprend une prestation financière et peut,

cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures

d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation

financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément

correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31

al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un

barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de

son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une

vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2

LASV). Elle est versée selon les conditions de ressources prévues par la

Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). La prestation

financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens

nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels

spécifiques importants (art. 34 LASV).

L'art. 18 du règlement d'application du 26

octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) prévoit que le RI peut être

accordé lorsque le patrimoine du requérant comprend des actifs n'excédant pas

les limites de fortune prévues par la CSIAS, à savoir 4'000 fr. pour une personne

seule (art. 18 al. 1 RLASV). Selon l'art. 19 al. 1 let. b

RLASV, sont notamment considérés comme fortune les valeurs mobilières et

créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et

comptes bancaires ou postaux.

Les normes RI édictées par le Département de la

santé et de l'action sociale (intitulées "Complément indispensable à

l’application de la loi sur l’action sociale vaudoise/LASV et son règlement

d'application/RLASV", dans leur version 15, dernière modification au 1er

juin 2021, point 1.2.2.1) précisent expressément que la fortune est

constituée notamment des actions.

b) Aux termes de l'art. 38 LASV, la personne

qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des

renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1).

Elle autorise les personnes et instances qu'elle signale à l'autorité

compétente, ainsi que les établissements bancaires ou postaux dans lesquels

elle détient des avoirs, sous quelque forme que ce soit, les sociétés

d'assurance avec lesquelles elle a contracté, et les

organismes d'assurances sociales qui lui octroient des prestations, celles

détenant des informations relatives à sa situation financière, à fournir les

renseignements et documents nécessaires à établir son droit à la prestation

financière (al. 2).

Ces dispositions posent clairement l'obligation pour

le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au

moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Si la procédure

administrative est régie par la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité

doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d’office

(cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. Lorsqu'il

adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre

de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter

les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à

l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est

mieux à même de connaître (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction

d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du

dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait

en cause n'a pas été prouvé.

Lorsque les preuves font défaut, ou s'il ne peut

raisonnablement être exigé de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8

du code

civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable par

analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve

incombe au requérant; en revanche, il appartient à l'autorité d'apporter la

preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit

à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent

être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 112 Ib 65

consid. 3 et les références; CDAP PS.2021.0022 du 29 juillet 2021

consid. 2b; PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a/cc). Dans le

domaine spécifique des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf

dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de

manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire

qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait

puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les

éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant,

retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427 consid. 3.2

et la référence; CDAP PS.2021.0010 du 21 mai 2021 consid. 3b; PS.2020.0090

précité consid. 3a/cc).

3.

a) En l'espèce, l'autorité intimée a retenu que le recourant détenait à

tout le moins 375 actions, équivalant à un montant de 37'500 fr., ce qui excédait

la limite de fortune autorisée. Elle estime que le recourant n'a pas prouvé que

ces actions n'auraient plus de valeur.

Le

recourant conteste tant le nombre des actions détenues que leur valeur.

b)

Concernant le nombre d'actions détenues, le recourant souligne, dans son

recours, que le registre des actions fait foi pour le capital-actions. Cet

élément n'est pas contesté, dès lors que c'est sur ce registre que l'autorité

intimée s'est fondée pour constater que le recourant détenait 375 actions. Le

recourant ne dit pas autre chose lorsqu'il affirme qu'il ne détient plus que 15

actions sur 100 (ce qui est égal à 375 actions sur 2'500). Il a d'ailleurs

lui-même produit l'acte constitutif de la société du 23 août 2018, dont il

ressort qu'il s'est engagé à effectuer un apport à la société correspondant au

prix d'émission de 833 actions, élément dont on peut déduire qu'il possède 833

actions. Or selon le contrat de cession d'actions du 25 mars 2019, le recourant

a cédé 458 actions de ******** à son père. Le chiffre de 833 actions, diminué

de 458 actions cédées, donne un résultat de 375 actions, qui est celui qui

figure au registre des actions. C'est ainsi en se fondant sur les documents

produits par le recourant lui-même que l'autorité intimée a retenu que le

recourant détenait 375 actions de ********. Il y a lieu de confirmer ce calcul.

c) Est également contestée par le recourant la

valeur retenue par l'autorité intimée pour les actions de ********.

Le calcul de la valeur n'est pas aisé pour des

actions qui ne sont pas cotées en bourse. Sans se référer à une méthode

d'évaluation précise, le Tribunal relève qu'il s'agit d'un calcul qui doit se

fonder sur la situation économique de l'entreprise, qui se reflète en principe

dans ses comptes, sauf circonstances particulières.

aa) Selon

l'art. 957 al. 1 ch. 2 du code des obligations du 30 mars

1911 (CO; RS 220), les personnes

morales doivent tenir une comptabilité et présenter des comptes. A teneur de l'art. 957a

al. 1 CO, la comptabilité constitue la base de l’établissement des

comptes; elle enregistre les transactions et les autres faits nécessaires à la

présentation du patrimoine, de la situation financière et des résultats de

l’entreprise (situation économique). L'art. 958 CO dispose que les comptes

doivent présenter la situation économique de l'entreprise de façon qu'un tiers

puisse s'en faire une opinion fondée (al. 1). Les comptes sont présentés

dans le rapport de gestion qui contient les comptes annuels individuels

(comptes annuels) qui se composent du bilan, du compte de résultat et de

l’annexe (al. 2).

Selon l'art. 958a CO, les comptes sont établis

selon l’hypothèse que l’entreprise poursuivra ses activités dans un avenir

prévisible (al. 1). Si la cessation de tout ou partie de l’activité de

l’entreprise est envisagée ou paraît inévitable dans les douze mois qui suivent

la date du bilan, les comptes sont dressés sur la base des valeurs de

liquidation pour les parties concernées de l’entreprise et des provisions sont

constituées au titre des charges induites par la cessation ou la réduction de

l’activité (al. 2).

En outre, toute une série de nouvelles dispositions

du droit des sociétés sont entrées en vigueur au 1er janvier 2023.

Les art. 725 ss CO imposent diverses mesures à charge du conseil d'administration

face à un risque d’insolvabilité de même qu'en cas de perte de capital ou de

surendettement.

bb) En l'espèce, le recourant n'a pas produit les

comptes de la société ********. Il indique que les comptes n'ont pas été

établis pour 2021, 2022 et 2023. Cette situation viole les prescriptions du CO

en matière de tenue des comptes des personnes morales. Le recourant ne saurait en

tirer aucun avantage. Le recourant n'a pas non plus produit de comptes pour les

années 2018 à 2020, pour des raisons non expliquées. Pour ce qui concerne

l'année 2020, il a produit uniquement un document intitulé "La

répartition des pertes et des profits", qui indique une perte reportée

de 111'649 fr. 73, mais pas de compte de pertes et profits complet, ni de

bilan. Certes le document précité fait état d'une perte conséquente, mais en

l'absence de bilan – qui renseignerait sur le montant des actifs et des passifs

– il ne permet pas encore de constater que la société n'a aucune valeur. Le

recourant n'a par ailleurs pas indiqué que le conseil d'administration aurait

pris les mesures prescrites par la loi en cas de surendettement. Le dossier est

ainsi dépourvu de toute information qui permettrait de savoir quelle est la

situation économique de l'entreprise ********.

On ne saurait toutefois se fonder, comme l'a fait

l'autorité intimée, sur la seule valeur nominale des actions, soit 100 fr. par

action, pour évaluer la fortune du recourant à 37'500 fr. (375 x 100), pour

retenir que celle-ci excède la limite de fortune autorisée par l'art. 18 RLASV.

Il convient au contraire d'évaluer la valeur de l'action en tenant compte du

montant du capital-actions libéré de 20% seulement (50'000 fr.), ce qui

implique une dette des actionnaires envers la société à concurrence de 80%, soit

de 200'000 fr., ainsi que de la perte reportée précitée. Ainsi, en déduisant

ces deux montants du capital-actions de 250'000 fr. (250'000 – 200'000 –

111'649 fr. 73 arrondi à 111'650), on obtient une valeur négative globale de

61'650 francs. La valeur des actions détenues par le recourant pourrait donc

s'avérer négative de 9'250 fr. (61'650 fr. x 15%).

Un tel calcul se fonde uniquement sur les quelques

informations lacunaires produites par le recourant pour l'année 2020 et ne

permettent pas de déterminer si la société dispose d'autres fonds propres ou de

réserves latentes. Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'autorité

intimée a refusé au recourant le droit au RI, faute de disposer d'informations

complètes sur la situation financière de ce dernier.

d) Le recourant expose que la valeur de ses actions a

été déclarée et acceptée par l'ACI à leur valeur légale minimale de 1 centime

par action.

La décision de taxation pour l'année 2022 retient un

montant de fortune de 150 fr. sous la rubrique "Titres et autres

placements / gains de loterie", celle pour l'année 2023 un montant de

500 francs. Le dossier ne contient pas d'autres précisions au sujet de ces

taxations. Quoi qu'il en soit, dans le cadre d'une procédure de taxation de

masse, l'autorité fiscale se fonde pour l'essentiel sur les déclarations des

contribuables sans nécessairement vérifier tous les éléments déclarés. En

l'occurrence, il n'apparaît pas que l'autorité fiscale aurait procédé à un

examen particulier de la valeur des actions détenues par le recourant.

Au surplus, l'appréciation de l'autorité fiscale

pour une année n'est pas nécessairement valable pour l'année suivante. En

effet, en matière fiscale, en application du principe

de l'étanchéité (ou de l'indépendance) des exercices comptables et des périodes

fiscales, l'autorité n'est pas liée pour l'avenir par une taxation notifiée

pour une période fiscale déterminée; à ce défaut, elle risquerait de se trouver

indéfiniment liée par une erreur ou une omission qu'elle aurait pu commettre

initialement (ATF 147 II 155 consid. 10.5.1; arrêt TF 2C_888/2014 du 7

juin 2015 consid. 7.2). Ainsi par exemple, il n'y a pas de violation du

principe de la bonne foi lorsque l'administration fiscale procède à un examen

de la justification commerciale de la provision, alors qu'un tel examen n'a pas

eu lieu l'année précédente (CDAP FI.2024.0120 du 19 décembre 2024

consid. 5a et les références citées).

Au vu de ce qui précède,

les taxations fiscales des années 2022 et 2023 ne lient aucunement les

autorités d'application de la LASV.

4.

Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision

attaquée de la DCGS confirmée.

La procédure dans les affaires de prestations

sociales étant gratuite, il n'est pas perçu de frais (cf. art. 4 al. 3

du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et dépens en matière

administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'allocation de dépens n'entre pas en

considération.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 19

décembre 2024 est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 3 avril 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision

attaquée.