CDAP - PS.2025.0038 - 2025-11-21 - A.________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Centre social régional de Nyon-Rolle

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 novembre 2025

Composition

M. Raphaël Gani, président;

M. Alain Thévenaz, juge et Mme Isabelle Perrin, assesseure; M. Leo

Tiberghien, greffier.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion

sociale (DGCS), à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional de

Nyon-Rolle, à Nyon.

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS) du 3 avril 2025

Vu les faits suivants :

A.

A.________ a bénéficié des prestations financières du revenu d'insertion

(ci-après: RI) auprès du CSR Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) à compter du 1er

octobre 2017 jusqu'au 30 juin 2018, lequel était constitué d'un forfait

entretien et intégration sociale pour deux personnes par 1'700 fr., de son

loyer par 1'900 fr., ainsi que d'un forfait frais particuliers (pour famille

monoparentale) par 65 francs. Au niveau de ses ressources, A.________ percevait

notamment une rente AI-LPP trimestrielle d'un montant de 3'779.30 fr., soit

l'équivalent de 1'259.75 fr. par mois, ainsi qu'une demi-rente AI mensuelle de

1'119 francs.

B.

Par décision du 8 octobre 2018, non contestée et entrée en force, le CSR

a procédé à la fermeture du dossier RI de A.________ au 30 juin 2018, étant

dans l'impossibilité d'évaluer son indigence actuelle. Le CSR a considéré que A.________

n'avait pas déclaré avoir reçu de l'argent au cours du mois de juin 2018: son

relevé CCP du mois de juillet indiquait un état de compte au 30 juin 2018 de

11'829.42 francs. Les prestations financières octroyées à tort, compte tenu du

revenu non déclaré au mois de juin 2018, feraient en outre l'objet d'une

décision de restitution ultérieure. Le CSR indiquait encore que A.________

n'avait pas effectué les démarches auprès du Bureau de recouvrement et

d'avances sur pensions alimentaires

en vue de recouvrer la pension

alimentaire due par son ex-conjoint – laquelle, selon la Convention alimentaire

du 2 mai 2012 ratifiée par la justice de paix le 13 juin 2012, se montait à

1'300 fr. par mois.

Par courriel du 12 octobre 2018, A.________ a

informé le CSR que le montant précité correspondait au rétroactif des rentes

impayées pour sa fille par la Fondation collective LPP Swisslife (ci-après:

Swisslife) de 2012 à 2017, et qu'elle n'avait pas délibérément omis de les

déclarer. A.________ a également relevé ce qui suit:

"Durant les 7 mois

(soit du 1er novembre au 30 mai) ou j'ai demandé une aide

financièrement sachez que je n'ai JAMAIS pu payer mon loyer qui s'élevait à

Frs. 1'900.-. J'ai été dans l'obligation et ce, chaque mois durant 7 mois, de

demander à mon ex conjoint de me prêter la somme du loyer. Je vous laisse faire

le compte, c'est égal à Frs. 13'300.- somme que je dois maintenant lui

rembourser".

A.________ affirmait encore:

"Pensez-vous vraiment

qu'il serait correct que je poursuive mon ex conjoint pour lui demander Frs.

1'300.- par mois alors que nous avons la garde partagée de notre fille??? Cet

même personne qui m'a aidée durant 7 mois à pouvoir payer mon loyer et à avoir

un endroit ou dormir???"

C.

Par courrier du 18 novembre 2018, le CSR a prié A.________ de lui

remettre le décompte détaillé de Swisslife d'ici au 30 novembre 2018, ajoutant:

"Vous indiquez,

d'autre part, que vous n'avez jamais pu payer votre loyer de fr. 1900.00 et que

vous avez été dans l'obligation de demander à votre ex-conjoint de vous prêter

la somme. Nous vous informons que le montant du loyer a été inclus dans nos

prestations; de ce fait, il fera l'objet d'une restitution."

Le 17 décembre 2018, A.________ a produit le

décompte de Swisslife sollicité, duquel il ressort que pour la période du 1er

décembre 2012 au 30 juin 2018, sa fille bénéficiait d'une rente trimestrielle

pour enfant invalide d'un montant de 723.60 fr., soit l'équivalent mensuel de

241.20 francs.

A.________ indiquait en outre ce qui suit:

"Dès le début de vos

paiements de RI en ma faveur, vous aviez toujours pris en compte la pension de

mon ex-conjoint alors que je ne recevais rien. Dans ce sens, je peux comprendre

puisque la garde de B.________ entre mon ex-conjoint et moi n'était pas

officialisée, mais de l'autre, je me suis retrouvée désavantagée.

Sachez, pour votre

information, que mon ex-conjoint m'a prêté la somme du loyer de ********, car

le propriétaire de l'appartement que je sous-louais, exigeait le paiement du

loyer le 25 de chaque mois, pour le mois suivant."

Elle précisait encore qu'en raison de difficultés

d'ordre psychique, elle et son ex-conjoint n'avaient pu officialiser la garde

partagée, mais qu'ils entreprendraient des démarches à cette fin début janvier

2019.

Le 4 juillet 2019, le CSR a indiqué à A.________ que

les rentes versées en sa faveur et en faveur de sa fille devaient être déduites

des prestations financières du RI. En outre, le CSR relevait que l'ex-conjoint

de A.________ lui avait versé mensuellement la somme de 1'900 fr., soit un

montant supérieur à la pension alimentaire prévue de 1'300 francs. Le CSR a

considéré que le montant versé de 1'900 fr. comprenait la pension alimentaire,

quand bien même A.________ le qualifiait de prêt.

D.

Le 16 août 2019, le CSR a rendu une décision de restitution à l’encontre

de A.________, au motif que celle-ci avait perçu sur son compte bancaire

l’entier du rétroactif des rentes AI-LPP de sa fille B.________, alors que,

conformément au principe de subsidiarité, ces montants auraient dû revenir au

CSR durant sa période d’intervention. En outre, A.________ n’avait pas annoncé,

contrairement à son obligation, les aides mensuelles de 1'900 francs versées

par son ex-conjoint entre novembre 2017 et octobre 2018, percevant ainsi

indûment des prestations RI pour un montant total de 3'285.20 francs.

E.

Par recours daté du 13 septembre 2019, A.________ a recouru contre cette

dernière décision auprès de la Direction générale de la cohésion sociale

(ci-après: DGCS). Elle ne remettait pas en cause le principe ni le montant de

la restitution relative au rétroactif des rentes AI-LPP, qu’elle estimait

justifiée. En revanche, elle contestait que les aides mensuelles versées par

son ex-conjoint puissent se substituer à l’aide sociale, soutenant qu’il

s’agissait de prêts non déductibles. Elle faisait également valoir que les

montants versés entre novembre 2017 et mai 2018 n’étaient pas systématiquement

de 1'900 francs, mais variaient entre 50 et 1'900 francs selon ses besoins. A.________

contestait en outre le montant de 700 francs déduit des prestations RI au titre

des "autres revenus" pour le mois de mars 2018, affirmant qu’il ne

correspondait à aucun revenu effectivement perçu. Enfin, elle invoquait une

violation de son droit d’être entendue, estimant que les explications fournies

par le CSR étaient trop sommaires et incomplètes.

A.________ a également produit une reconnaissance de

dette datée du 15 octobre 2018, dans laquelle elle attestait devoir à son

ex-conjoint un montant total de 14'332.20 fr., consistant en divers prêts

octroyés pour des montants allant de 50 fr. à 1'900 fr. entre septembre 2017 et

septembre 2018.

F.

Le 3 avril 2025, la DGCS a rejeté le recours interjeté par A.________. Tout

en confirmant que les montants versés par l’ex-conjoint de celle-ci devaient

être restitués en tant que prestations RI indûment perçues, la DGCS a toutefois

réévalué le montant de l’indu à 2'658.85 fr., au vu des pièces produites par A.________.

G.

Par écrit du 4 mai et complété le 9 juin 2025, A.________ a recouru

contre la décision de la DGCS du 3 avril 2025, concluant à son annulation. Elle

reproche, en substance, à l’autorité intimée d’avoir à tort considéré que les

prêts consentis par son ex-conjoint constituaient un revenu déductible du RI.

Le 31 juillet 2025, la DGCS s'est déterminée sur le

recours précité, concluant à son rejet et au maintien de la décision attaquée.

Considérant en droit :

1.

Les décisions sur recours de l'autorité intimée peuvent faire l’objet

d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi cantonale

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le

recours au Tribunal cantonal doit être déposé dans les 30 jours dès la

notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD).

En l’espèce, déposé en temps utile auprès du

tribunal compétent, et respectant les autres conditions de recevabilité

(notamment l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le

recours est recevable en la forme de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière

sur le fond.

2.

La recourante conteste la restitution de prestations indûment touchées.

Selon elle, les prêts consentis par son ex-conjoint ne constitueraient pas des

revenus, et ne devraient pas être déduits du RI.

a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes

ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la

satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme

à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale

cantonale, qui comprend notamment le RI (art. 1 al. 2 LASV). L'aide financière

aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses

membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations

sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées (art. 3 al. 1 LASV). La

subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre

toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour

éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). Il

ressort des normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale

(ci-après: les normes CSIAS) (état au 1er janvier 2021) que le

principe de subsidiarité signifie que le droit à l’aide sociale s’ouvre lorsqu’une

personne ne peut subvenir à ses besoins et qu’elle ne reçoit pas d’aide de

tiers ou pas à temps. Personne n’a le droit de choisir entre l’aide sociale et

d’autres possibilités d’aide en amont (point A.3). Le commentaire de ce point

A.3 précise que "[c]haque personne doit donc entreprendre tout ce qui

est exigible pour remédier par ses propres moyens à une situation de détresse.

Elle doit, en particulier, mobiliser ses revenus, sa fortune, des dons

volontaires et sa force de travail. Elle doit, également, faire valoir ses

droits à l’égard de tiers". L'aide sociale est subsidiaire par rapport

à l'effort personnel: la personne dans le besoin se doit d'entreprendre tout ce

qui est en son pouvoir pour se sortir par ses propres moyens d'une situation

critique (TF 8C_1041/2012 du 11 juillet 2013 consid. 3.1).

Le RI comprend une prestation financière et peut,

cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures

d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 al. 1 LASV). La prestation

financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant

forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un

supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le

règlement (art. 31 al. 1 LASV). Elle est accordée dans les limites d'un barème

établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son

conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de

couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV).

L'art. 26 al. 2 RLASV prévoit une liste non

exhaustive de ce que comprennent les ressources du requérant portées en

déduction du montant alloué au titre du RI. Quant à l'art. 27 RLASV, il fait

état des ressources qui ne sont pas soumises à déduction. La liste est

exhaustive (CDAP PS.2020.0035 du 2 décembre 2020 consid. 1a). Cette disposition

prévoit ce qui suit:

"1Ne font

pas partie des ressources soumises à déduction:

a. l'allocation de

naissance;

b. l'allocation pour

impotence à l'exclusion du supplément pour soins intenses;

c. les dons des proches,

les prêts et les prestations ponctuelles provenant de personnes et

d'institutions privées ayant manifestement le caractère d'assistance ainsi que

les gains de loterie, jusqu'à concurrence d'un montant de Fr. 1'200.- par année

civile;

d. les rentes et les

allocations familiales pour les enfants domiciliés à l'étranger pour autant

qu'elles soient effectivement affectées à leur entretien."

Les Normes RI édictées par le Département de la

santé et de l'action sociale (DSAS) (version 16, entrée en vigueur le 1er

février 2025) mentionnent que tout revenu doit être déduit de l'aide accordée,

sous réserve de la franchise applicable aux revenus d'une activité salariée

(ch. 1.2.4.1). Elles précisent encore que tout don, prêt, legs, héritage ou

gain de loterie doit être considéré comme un revenu le mois pendant lequel il

est perçu. Il devra donc être intégralement déduit de la prestation allouée au

titre de RI, sous réserve de l’art. 27, al. 1, let. c, RLASV (cf. ch. 1.2.2.13).

b) Selon la jurisprudence, les prêts doivent en

principe être considérés comme des ressources soumises à déduction au sens de

l'art. 26 al. 1 RLASV (cf. CDAP PS.2020.0050 du 8 janvier 2020 consid. 3c;

PS.2017.0025 du 7 février 2018 consid. 1b; PS.2017.0065 du 7 décembre 2017

consid. 2b/aa, PS.2017.0006 du 21 juin 2017; PS.2016.0013 du 31 janvier

2017, consid. 3e/bb; PS.2013.0058 du 26 août 2014, consid. 3d). Le

caractère subsidiaire de l'aide sociale (art. 3 al. 1 LASV) implique que

celle-ci ne soit pas versée lorsqu'un proche a fourni une prestation, de même

qu'elle n'intervient pas pour éponger des dettes du requérant (cf. CDAP

PS.2017.0065 précité consid. 2b/aa; PS.2013.0069 du 7 avril 2014 consid. 2b;

Normes RI 2014, dans leur teneur au 1er février 2017, ch. 2.1.6). Si

tel n'était pas le cas, il existerait au demeurant un risque non négligeable

d'abus puisqu'un bénéficiaire de l'aide sociale pourrait obtenir des prêts pour

compléter ses revenus. Or, comme la jurisprudence le rappelle régulièrement,

s'agissant notamment de dons ou de prêts consentis par des membres de la

famille, le RI est subsidiaire à tout autre revenu, notamment à l'entretien

prodigué par des membres de la famille (cf. CDAP PS.2017.0065 précité consid.

2b/aa; PS 2017.0006 précité consid. 3b; PS.2016.0013 précité consid.

3e/bb; PS.2014.0027 du 20 juin 2014 consid. 1b; PS.2011.0069 du 11

septembre 2012 consid. 4a/cc). Par ailleurs, le fait qu'un prêt ne soit pas à

proprement parler un revenu, notamment au sens fiscal du terme, et que son obtention

n'enrichisse pas le requérant, puisqu'il a une dette du même montant que le

prêt obtenu, n'y change rien: ce qui est déterminant est le versement d'un

montant et non la constitution d'une dette (cf. CDAP PS.2021.0009 du 14

septembre 2021 consid. 4d; PS.2020.0050 du 8 juin 2021 consid. 3c; PS.2018.0072

précité consid. 3b/aa et les références citées). On rappellera encore que

jusqu'à l'entrée en vigueur de la LASV, l'aide sociale était en principe

remboursable en droit vaudois. Sous l'angle du principe de subsidiarité qui

régit l'aide sociale, il est cohérent de prendre en considération les prêts

dans les ressources des bénéficiaires (CDAP PS.2022.0050 du 24 février 2023

consid. 4b).

Quant à l'éventuel remboursement des sommes versées,

il est également sans incidence sur les ressources déterminantes. L'aide

sociale ne vise pas à assainir une situation financière sur la durée – ce qui

impliquerait effectivement de prendre en compte les revenus et les dettes sur

une période plus ou moins longue – mais à aider ponctuellement, soit par une

situation révisée de mois en mois, les personnes dépourvues des moyens

nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence

conforme à la dignité humaine. Or, pendant les mois où une personne bénéficie

en même temps de montants provenant de prêts accordés par des tiers et du RI,

elle dispose de montants supérieurs à ce que la LASV prévoit d’allouer aux

personnes nécessiteuses. Il est donc logique qu'elle doive restituer les

montants perçus indûment, même si elle a par ailleurs remboursé ultérieurement

– sans l'aide du RI – les personnes qui lui ont prêté de l'argent (cf. CDAP

PS.2021.0009 précité consid. 4d; PS.2020.0050 précité consid. 3c et 3d;

PS.2018.0072 du 30 septembre 2019 consid. 3b/bb et l'arrêt cité).

c) Selon l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite

une prestation financière ou qui en bénéficie déjà est tenue de fournir des

renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1) et

de signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la

réduction ou la suppression de ladite prestation (al. 4). Cette obligation de

renseigner est précisée à l'art. 29 RLASV, qui prévoit que chaque membre du

ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application

tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à

justifier leur suppression (al. 1). Constituent notamment des faits nouveaux au

sens de cette disposition la réalisation d'un bien mobilier ou immobilier (art.

29 al. 2 let. l RLASV).

L'art. 41 LASV consacre l’obligation de rembourser

les prestations du RI lorsqu’elles ont été obtenues indûment; le bénéficiaire

de bonne foi n'est cependant tenu à restitution, totale ou partielle, que dans

la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile (let. a).

Une prestation du RI a été perçue indûment si, au moment où elle a été

accordée, les conditions posées à son octroi n'étaient en réalité pas remplies

(CDAP PS.2024.0031 du 23 juillet 2024 consid. 4a/cc; PS.2020.0041 du 30 novembre

2020 consid. 2c).

d) En l'espèce, la recourante ne conteste pas avoir

perçu de la part de son ex-conjoint différents prêts durant la période en

cause. Comme on l'a exposé, et contrairement à ce qu'avance la recourante, les

prêts octroyés, y compris ceux consentis par des proches, sont déductibles des

prestations RI. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a inclus dans

les ressources de la recourante les montants provenant de prêts de son

ex-conjoint Elle a en outre tenu compte pour le mois de mars 2018 de la déduction

de la franchise annuelle de 1'200 fr. prévue par l'art. 27 al. 1 let. c RLASV

qui s'applique également lorsque les montants versés par des proches sont des

prêts et non des donations (CDAP PS.2017.0065 précité consid. 2b/cc). Peu

importe finalement que la recourante ait, selon ses déclarations, remboursé les

sommes empruntées à son ex-conjoint: le remboursement de sommes empruntées n'a

en effet aucune incidence sur les ressources déterminantes (CDAP PS.2020.0050 précité

consid. 3c).

Au surplus, la recourante ne conteste pas le montant

des prêts octroyés, et donc des restitutions au titre de RI indûment perçu. L'on

relèvera d'ailleurs que la décision de l'autorité intimée se fonde à cet égard

sur une reconnaissance de dette produite par la recourante elle-même,

interprétée dans le sens qui lui est le plus favorable.

Cela étant, le tableau produit par l'autorité

intimée à l'appui du décompte RI, lequel fait état des montants pertinents, est

entaché de divers manquements, tant sur le plan juridique que comptable.

En premier lieu, au préjudice de la recourante, l'on

peut s'étonner que la décision attaquée ne retienne pas de franchise de 1'200

fr. pour l’année civile 2017, contrairement à ce que requiert l’art. 27 al. 1

let. c RLASV – une telle franchise ayant été appliquée uniquement pour le mois

de mars 2018, soit pour l'année civile correspondante.

De même, aucune explication n'est fournie quant à

l'absence, dans l'entrée relative au mois d’avril 2018, du versement de 448

francs au CSR au titre de subrogation pour les rentes AI rétroactives de la

fille de la recourante, alors même que la décision de l’Office cantonal de

l’assurance-invalidité du 5 octobre 2018 prévoit expressément un tel droit

jusqu’au 30 avril 2018.

Ces omissions demeurent toutefois sans incidence,

dès lors que d'autres manquements, cette fois favorables à la recourante, affectent

la décision pour des montants supérieurs.

Ainsi, pour le mois de mars 2018, le poste intitulé

"autre revenu" déduit 700 fr. du droit au RI versé, alors que le

montant correspondant a bien été versé et qu'une déduction de 1’200 fr. au

titre de franchise de l'art. 27 al. 1 let. c RLASV a déjà été opérée dans la

colonne "droit au RI réel" – sans référence toutefois à une rubrique

identifiable.

S'agissant enfin du mois de décembre 2017, le calcul

de l’indu repose sur une méthode manifestement erronée. L’autorité intimée a en

effet retranché du droit réel au RI le montant versé au CSR au titre de subrogation

pour les rentes AI et PC rétroactives, alors qu’il convenait de comparer le

droit réel au RI avec le montant effectivement perçu par la recourante.

Conformément au principe de subsidiarité, le versement opéré au CSR par le

biais de ladite subrogation sert à couvrir le droit réel au RI: dans la mesure

où le premier est inférieur au second, il n'est pas pertinent pour le calcul de

l'indu.

En définitive, la décision attaquée souffre de

plusieurs manquements. Toutefois, ces derniers sont dans l'ensemble favorables

à la recourante, si bien que la décision doit être confirmée. Une reformatio

in pejus n’entre en tous les cas pas en considération, eu égard notamment à

la durée de la procédure devant l’autorité intimée, soit près de six ans.

3.

Mal fondé, le recours doit être rejeté; la décision attaquée doit par

conséquent être confirmée. Il n'est pas perçu d'émolument, la procédure en

matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du tarif du 28

avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative

[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête :

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 3 avril

2025.

est confirmée.

III.

Il est statué sans frais judiciaires ni dépens.

Lausanne, le 21 novembre 2025

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision

attaquée.