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Décision

RE.1997.0032

TA - RE.1997.0032 - 1997-09-12 - Association Rallye du Pays de Vaud c/GE 97/127

12 septembre 1997Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. L'association Rallye du Pays de Vaud, présidée

par Olivier Monachon, a prévu d'organiser le rallye automobile dit "du

Pays de Vaud" ou "de St-Cergue", les 11, 12 et 13 septembre

1997. Dans un préavis du 27 mai 1997, le chef du Service des forêts, de la

faune et de la nature s'est déclaré prêt - en principe et à certaines

conditions - à autoriser quatre tronçons de route sur lesquels le rallye

pourrait se dérouler. Le 7 juillet 1997, le Centre de conservation de la faune

et de la nature (ci-après CCFN) a écrit à Olivier Monachon que l'un des circuits

en cause ne convenait pas pour des motifs tenant à la protection de la faune et

à la législation sur les forêts; il proposait de le remplacer par un autre

tracé reliant la Thomassette à la Burtignière (ci-après le nouveau tracé), ce

que l'intéressé a accepté. Propriétaires de certaines des parcelles traversées

par ce tracé, les Communes de Morges et du Chenit ont donné leur accord

respectivement les 16 et 17 juillet 1997. D'autres propriétaires devaient

encore être sollicités. Le 19 août 1997, le Service des automobiles a autorisé

le rallye susmentionné, notamment sur le nouveau tracé, sous réserve de

conditions particulières énoncées en annexe à la décision.

Au demeurant, dans une lettre du 1er septembre

1997, le Service des forêts et de la faune a donné les explications suivantes

au Groupe Nature Vallée de Joux qui s'opposait au tracé du rallye à la Vallée :

"(...) Considérant la volonté locale

d'organiser une épreuve sur place, nous avons cherché une solution de rechange;

les autres projets présentés n'étaient pas acceptables sur le plan de la

conservation de la faune et de la nature; seul le trajet retenu était

admissible par rapport aux besoins des organisateurs de l'épreuve. Nous tenons

à signaler que l'autorisation a été donnée à titre exceptionnel, à

l'organisateur du rallye et pour cette année; il ne s'agit nullement de porter

au catalogue le tracé retenu; il faut d'ailleurs remarquer qu'une bonne partie

des tracés figurant au catalogue ne sont plus guère utilisables pour les

rallyes pour diverses raisons. En outre, des conditions extrêmement précises

ont été émises quant au déroulement des reconnaissances et au contrôle de

l'état des chemins avant et après l'épreuve.

L'autorisation accordée ne constitue nullement

un précédent pouvant permettre d'organiser régulièrement et systématiquement

des épreuves. (..)"

B. Par lettre du 3 septembre 1997, la Ligue vaudoise

pour la protection de la nature (ci-après LVPN), déclarant agir tant pour elle

que pour la Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-après LSPN), a

saisi le Tribunal administratif en concluant à l'annulation de toute décision

autorisant un rallye automobile en forêt. Le recours a été enregistré en tant

que dirigé contre la décision du CCFN du 7 juillet 1997 fixant un nouveau

tracé. Faisant valoir la législation forestière interdisant un rallye en forêt

et l'intérêt public à protéger la faune, notamment l'espèce du Grand Tétras,

les recourantes ont requis l'effet suspensif "au moins pour le tronçon

nouveau" partant de la Thomassette.

Dans leurs déterminations du 8 septembre 1997,

le Service des forêts, le Service des automobiles et Olivier Monachon ont

conclu au rejet de la requête d'effet suspensif. Selon le Service des forêts,

la route empruntée par le nouveau tracé n'est pas forestière: cette voie est

bien nécessaire à l'exploitation forestière, mais elle dessert en priorité une

"zone d'économie agricole". Il s'agit donc d'une route à usage mixte

:

"s'il existe d'autres routes de même type

à la Vallée de Joux, expose encore ledit service, la prépondérance de l'usage

mixte, non forestier, y est moins marquée; mais surtout la connaissance

(confidentielle pour des questions de protection de l'espèce) des sites

favorables au grand Tétras ont conduit le SFFN à accepter ce tracé, les autres

étant refusés soit parce qu'à l'évidence sur des routes forestières, soit dans

des zones où la protection des espèces est déterminante et conduira par

ailleurs à une fermeture prochaine des divers secteurs, notamment dans le cadre

de l'étude pilote précitée".

Le Service des automobiles a relevé quant à lui

que ce tracé était ouvert au public. Enfin, Olivier Monachon a soutenu que la

correspondance du CCFN du 7 juillet 1997 ne constituait pas une décision et que

l'autorisation d'organiser un rallye, comprise dans la seule lettre du Service

des automobiles du 19 août 1997, n'avait pas été attaquée.

Lors d'un contact pris par téléphone par le juge

instructeur, l'inspecteur forestier Jean-Louis Berney a indiqué que le nouveau

tracé en cause empruntait des routes forestières, qui, si elles n'étaient pas

interdites à la circulation du public par des signaux, étaient destinées à la

desserte d'une aire forestière. Se fondant sur ces explications, le juge

instructeur a accordé l'effet suspensif au recours par décision notifiée par

fax le 8 septembre 1997.

C. Par acte du 8 septembre 1997, l'association Rallye

du Pays de Vaud a interjeté un recours incident contre la décision du juge

instructeur accordant l'effet suspensif au recours formé par la LVPN et la

LSPN. La recourante conclut au refus de l'effet suspensif de manière à ce que

le rallye puisse avoir lieu comme prévu. La LVPN a conclu au rejet du recours,

insistant sur le caractère forestier du tronçon litigieux; à l'appui de ses

conclusions, elle a produit une lettre du 11 août 1997 d'un propriétaire

bordier déclarant s'opposer au passage du rallye sur son fonds. Le Service des

automobiles et le Service des forêts, de la faune et de la nature ont conclu à

l'admission du recours. Le Service des forêts a notamment relevé ce qui suit:

"3. Selon rapport spontané de M.

Jean-Louis Berney, inspecteur des forêts du 11ème arrondissement, il n'a pas

qualifié de forestière la route litigieuse lorsqu'il a été interpellé par

téléphone mais a déclaré que l'aire forestière traversée contenait des

pâturages boisés en plus des massifs forestiers compacts; il a précisé que le

statut du tronçon La Combe du Moussillon - Les Grandes Roches prêtait à

discussion (...) car la colonie de vacances des Grandes Roches a remplacé une

ferme avec débit de boissons; M. Berney ne s'est pas prononcé sur le tronçon La

Burtignère - Chalet du Praz Rodet pour lequel l'inspecteur des forêts du 15ème

arrondissement est compétent puisqu'il s'agit de propriétés de la commune de

Morges. Ce tronçon, sis également en forêt, relie la route précitée, décrite

dans le courrier précédent, avec les axes de communication principaux de la

Vallée de Joux; à ce titre, ce tronçon n'a pas une vocation exclusivement

forestière."

La qualification de route forestière retenue par

la décision attaquée relève, souligne enfin le Service des forêts, d'une

conclusion hâtive, simplificatrice et abusive.

Egalement interpellé, le juge intimé a conclu au

rejet du recours incident. Ses arguments seront repris dans la mesure utile

dans les considérants en droit.

D. La section des recours a délibéré par voie de

circulation.

Considérants

1.

A titre préjudiciel, la recourante et le Service

de la faune contestent la qualité pour agir au fond de la LVPN et de Pro Natura

Ligue suisse pour la protection de la nature. Selon la recourante et le Service

intimé, une décision prise en application de l'art. 15 de la loi fédérale sur

les forêts (LFo), telle que celle qui est attaquée au fond, ne pourrait pas

faire l'objet d'un recours compte tenu de ce que les décisions attaquables

seraient énumérées exhaustivement à l'art. 46 al. 4 LFo.

Après avoir posé que le droit de recours des

associations pour la protection de la nature est régi par l'art. 12 LPN ("richtet

sich nach Artikel 12"), l'art. 46 al. 3 LFo précise que ce recours

peut aussi porter sur des décisions ("ist auch gegen Verfügungen

gegeben") prises en vertu des art. 5, 7, 8, 10, 12 et 13 de la loi

(par exemple la constatation de la nature forestière d'un bien-fonds). Il ne

s'agit en fait que d'un renvoi précise le message du Conseil fédéral relatif à

l'art. 46 al. 3 LFo qui poursuit : "La référence au droit de recours

des cantons, des communes et des associations rappelle l'applicabilité de

l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature

et du paysage (LPN, RS 451) Afin de dissiper toute incertitude qui pourrait

subsister quant aux possibilité d'attaquer telle ou telle décision, le

législateur a énuméré les principaux articles visés" (FF 1988 III

200). Cela étant, si la disposition concernant l'autorisation exceptionnelle de

circuler en forêt (art. 15 LFo) n'est pas énumérée à l'art. 46 LFo, le droit de

recours fondé sur l'art. 12 LPN n'en est pas exclu pour autant. La Ligue pour

la protection de la nature aurait en outre qualité pour recourir en vertu de

l'art. 12 LPN du moment qu'elle fonde son recours également sur la loi vaudoise

sur la protection de la faune adoptée en vertu de la LPN. Dans un examen limité

à la vraisemblance, la qualité pour recourir de la Ligue pour la protection de

la nature doit par conséquent être confirmée. La section des recours se rallie

entièrement sur ce point à l'argumentation du juge intimé.

2.

A la suite de son entretien téléphonique avec

l'inspecteur forestier Berney, le juge intimé est parvenu à la conclusion que

le tronçon de rallye litigieux empruntait une route forestière, raison pour

laquelle, à première vue, la manifestation litigieuse devait être interdite en

vertu de l'ordonnance sur les forêts (OFo). La recourante et les autorités

intimées contestent ce point de vue.

Selon l'art. 15 LFo, les véhicules à moteur ne

sont autorisés à circuler en forêt sur des routes forestières que pour

accomplir les activités de gestion forestière. Le Conseil fédéral règle les

exceptions nécessaires pour l'armée et pour l'accomplissement d'autres tâches

d'intérêt public. L'art. 13, al. 3 OFo précise que les manifestations

organisées avec des véhicules à moteur sont interdites en forêt et sur les

routes forestières.

La loi ne donne aucune définition de la route

forestière. Le Tribunal fédéral a précisé cette notion comme il suit : "Pour

qu'une route traversant une forêt puisse être qualifiée de route forestière, il

faut qu'elle soit nécessaire à l'exploitation de cette forêt, serve dans une

large mesure à la conservation de celle-ci et réponde aux exigences forestières

du point de vue du tracé et de l'équipement. Tel n'est pas le cas d'une route,

dont le but est essentiellement le développement touristique de la région"

(ATF 111 Ib 45). Il s'ensuit que pour être qualifiée de forestière, une route

doit d'une part servir essentiellement à l'exploitation forestière et non à

d'autres fins et d'autre part répondre à des exigences forestières.

Le Service des forêts et de la faune, autorité

compétente pour appliquer la loi forestière et la loi sur la faune, a expliqué

que la route litigieuse ne servait pas essentiellement à l'exploitation

forestière, mais également de route de liaison entre les axes principaux de la

Vallée de Joux. Il s'agit donc d'une route de communication. La déclaration

faite à ce sujet aurait prêté à malentendu. Sur ce point, le chef du Service

des forêts est catégorique. Dès lors qu'elle ne sert pas essentiellement à

l'exploitation forestière, la route litigieuse ne saurait être qualifiée à

première vue de forestière, contrairement à ce qu'a retenu la décision

attaquée.

3.

Dans une procédure judiciaire tendant au

contrôle de la légalité d'une décision, l'octroi ou la levée de l'effet

suspensif dépend de la pesée des intérêts en présence, qui sont en principe

contradictoires (ATF 110 V 40, cons. 5a; ATF 102 Ib 226; v. également Gygi,

Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, p. 244 et ss). L'octroi de l'effet

suspensif doit notamment assurer, lorsque cela est nécessaire, le maintien de

la situation de fait en l'état de manière à permettre son appréciation correcte

par l'autorité de recours, et éviter qu'une exécution anticipée ne rende le

recours sans intérêt pour son auteur, les objectifs recherchés par celui-ci

n'étant plus concrètement et pratiquement atteignables (arrêt du Tribunal

administratif RE 92/055 du 26 janvier 1993).

Cependant, contrairement au système adopté dans

d'autres cantons, le législateur vaudois n'a pas prévu que le dépôt du recours

devait entraîner automatiquement la suspension de la décision attaquée,

considérant au contraire que les décisions administratives devaient devenir

exécutoires immédiatement après leur notification, sauf lorsque la sauvegarde

des intérêts en cause imposait que l'on attende l'issue du recours (exposé des

motifs, BGC automne 1989, p. 541 et 542). Le législateur a ainsi voulu que les

décisions administratives puissent s'exécuter immédiatement chaque fois que des

circonstances concrètes et précises, dûment contrôlées par le magistrat

instructeur, n'imposaient pas que l'on y sursoie (RE 92/055, cité).

En l'espèce, la Ligue pour la protection de la

nature intervient dans la procédure du fond en tant qu'organisation nationale

de protection de l'environnement au sens de l'art. 12 LPN. Les intérêts qu'elle

fait ainsi valoir se confondent très largement, pour ne pas dire totalement,

avec les intérêts publics que les autorités chargées de délivrer les

autorisations nécessaires ont la responsabilité de sauvegarder.

4.

Les recourantes au fond font valoir que le rallye

porterait atteinte à la faune et notamment à l'espèce protégée du Grand Tétras.

La loi vaudoise sur la faune prévoit à son

article 7 que le Conseil d'Etat prend les mesures nécessaires pour assurer le

développement optimum et la tranquillité de la faune indigène en tenant compte

des conditions locales. L'art. 2 du règlement d'application interdit

d'importuner de quelque manière que ce soit la faune sauvage. Une autorisation

de la Conservation de la faune est nécessaire pour tout travail, aménagement ou

manifestation susceptible de déranger la faune (art. 2 al. 2).

En l'espèce, les explications données par le

service de la faune tant dans ses diverses déterminations que dans sa

correspondance au Groupe Nature Vallée de Joux démontrent que les autorités

concernées ont pris sérieusement en compte l'intérêt public à la protection de

la faune. Les recourantes au fond n'apportent aucun élément supplémentaire qui

permettrait de conclure que les autorités compétentes n'auraient pas appliqué

correctement la loi. A cet égard, on relèvera que le pouvoir d'appréciation du

Tribunal administratif est limité à la légalité. Or, la loi sur la faune

confère à l'autorité intimée un large pouvoir d'appréciation, que le tribunal

ne peut contrôler que sous l'angle de l'arbitraire (art. 36 LJPA).

Dans la pesée des intérêts en présence, requise

en matière d'effet suspensif, les différents facteurs suivants entrent en

considération.

a) Incontestablement, l'épreuve litigieuse est

de nature à provoquer du bruit et des mouvements de véhicules. Cet élément n'a

pas été négligé par les autorités concernées. Cette manifestation ne durera que

quelques heures et ne portera pas atteintes aux valeurs naturelles,

contrairement à ce qu'il en aurait été sur d'autres sites exclus de la

démarche, expose le Service des forêts dans ses déterminations du 8 septembre

1997.

Probablement cette assertion doit-elle être nuancée. Néanmoins, les

décisions ou préavis des diverses autorités parties à la procédure s'accompagnent

de cautèles précises qui ont notamment pour objet de limiter les nuisances et

les dommages de toute nature - en particulier, autorisation limitée à deux

passages, droit de contrôle réservé à l'autorité cantonale avant le départ et

sur le parcours, reconnaissance des lieux avant et après l'épreuve, contrôle

des véhicules, remise en état du tracé conformément aux instructions des

propriétaires concernés et du service forestier (lettre du 27 mai 1997 du

Service des forêts, lettre du 17 juillet des municipalités de Morges et du

Chenit, décision du 19 août 1997 du Service des automobiles).

b) L'autorisation donnée pour cette édition du

rallye ne constitue pas un précédent; elle ne donne pas lieu à une inscription

au catalogue des tracés; en bref, l'autorisation a un caractère exceptionnel

(lettre du Service des forêts du 1er septembre 1997 au Groupe Nature Vallée de

Joux, déterminations de ce même service du 8 septembre 1997).

c) Le choix du tracé litigieux est le fait du

Centre de conservation de la faune et de la nature, chargé de défendre les

mêmes intérêts que les recourantes (lettre du centre du 7 juillet 1997).

d) L'association organisatrice invoque certaines

dispositions irréversibles qu'elle aurait prises (support promotionnel, mise en

place des structures d'accueil, des mesures de sécurité et des systèmes de

chronométrage, recrutement des commissaires, etc.). RPV organisation estime le

dommage financier à un montant de l'ordre de 10 000 francs, en faisant valoir

au surplus que l'effet suspensif supprime l'une des manifestations les plus

attendues et haute en couleur.

Ces différents éléments parlent en faveur d'une

levée de l'effet suspensif. Certes tous n'ont pas le même poids dans la balance

des intérêts. Les arguments plaidés par l'association organisatrice jouent ici

un rôle très subsidiaire: la perte financière qu'elle invoque n'aurait guère de

poids dans la décision si l'on devait conclure à l'existence d'une atteinte

sévère et durable à l'environnement et à la faune. Les conditions posées par les

autorités concernées montrent cependant suffisamment que les facteurs de

risques ont été soigneusement circonscrits. Ainsi, au vu du dossier, l'intérêt

public défendu par les recourantes semble avoir été correctement sauvegardé par

les autorités compétentes. On rappellera cependant ici que l'accord des

propriétaires demeure encore réservé. Cette question peut toutefois être

laissée de côté, car elle relève du juge civil.

Le recours doit par conséquent être admis et

l'effet suspensif au recours enregistré sous la référence GE 97/127 levé.

6.

Vu

l'issue du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

la section des recours du Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

8 septembre 1997 du juge instructeur du recours GE 97/127 est annulée et

l'effet suspensif accordé au recours est levé.

III. Les frais de

la présente décision sont laissés à la charge de l'Etat.

mp/Lausanne, le 12

septembre 1997

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint