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Décision

RE.1999.0007

TA - RE.1999.0007 - 1999-02-26 - MONOD Jean et Henri, Municipalité de Prilly c/AC 99019

26 février 1999Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Un litige oppose la

Société coopérative Coop Vaud Chablais valaisan (ci-après : la coop) à Henri et

Jean Monod au sujet de la transformation de surfaces commerciales situées au

premier sous-sol du bâtiment édifié sur la parcelle 502 du cadastre de la

commune de Prilly (ci après : le centre commercial). Ce litige a donné lieu à un

arrêt du Tribunal administratif rendu le 17 mars 1998 (AC 97/064), qui a été

confirmé par le Tribunal fédéral le 27 novembre 1998.

B. Après la notification de

l'arrêt du Tribunal fédéral, Jean et Henri Monod ont adressé à la Municipalité

de Prilly (ci-après la municipalité) deux demandes de permis de construire pour

un nouveau projet de réaménagement des surfaces commerciales au premier

sous-sol du centre commercial et pour l'aménagement de dépôts à l'étage

inférieur. Les deux demandes ont été mises à l'enquête publique et l'autorité

communale n'a pas encore statué sur le permis de construire.

C. Par une lettre du 18

janvier 1999, la municipalité a renseigné la coop - à sa demande - sur l'objet

des deux demandes en cours; elle a aussi donné les précisions suivantes:

"Par ailleurs, quelques travaux, qui ne

justifient pas d'autorisation particulière, seront entrepris dans un bref délai

à l'intérieur du périmètre des surfaces commerciales implanté au nord du

passage piétonnier public."

En date des 22 janvier

et 2 février 1999, la coop a encore demandé à la municipalité si les travaux

dispensés d'autorisation étaient en relation avec ceux qui avaient fait l'objet

de l'arrêt du Tribunal fédéral du 27 novembre 1998. Cette correspondance est

restée sans réponse.

D. Par recours du 8 février

1999, la coop a contesté la décision municipale de dispenser de l'enquête

publique les travaux mentionnés dans la lettre du 18 janvier 1999. Le magistrat

instructeur a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours le 9 février

1999; il a en outre fixé aux parties un délai au 22 février 1999 pour se

déterminer sur la proposition de suspendre l'instruction de la cause jusqu'à

droit connu sur les deux demandes de permis de construire.

E. Jean et Henri Monod,

ainsi que la municipalité ont déposé un recours incident auprès de la chambre

des recours du tribunal contre la décision du 9 février 1999 accordant

provisoirement l'effet suspensif. La municipalité demande dans ses conclusions

que les travaux qui auraient été entrepris sur les surfaces commerciales

appartenant à Jean et Henri Monod puissent se poursuivre et que l'exploitation

d'un commerce de confection par Charles Vögele dans les surfaces en cause soit

autorisée jusqu'à droit connu sur le recours au fond. Jean et Henri Monod ont

pris les mêmes conclusions au chiffre II let. a et b de leur recours (p. 10).

Considérants

1.

a) Il convient de

déterminer si la voie du recours incident à la chambre des recours est ouverte

contre les mesures préprovisionnelles. Dans sa première version du 18 décembre

1989, l'art. 50 LJPA indiquait trois cas dans lesquels les décisions prises

pendant l'instruction étaient susceptibles d'un recours incident à la chambre

des recours:

"a) refus ou octroi de l'effet suspensif,

b) refus de l'assistance judiciaire,

c) radiation de la cause du rôle lorsque le

recours est devenu sans objet."

L'art. 50 LJPA a été

modifié le 26 février 1996; tout d'abord pour bien confirmer le principe selon

lequel les décisions du magistrat instructeur ne sont pas susceptibles de

recours, et ensuite pour limiter les exceptions à ce principe aux seules

décisions concernant l'effet suspensif, les mesures provisionnelles et le refus

de l'assistance judiciaire (BGC février - mars 1996 p. 4512). Le nouvel art. 50

LJPA, entré en vigueur le 1er mai 1996, a la teneur suivante :

"Les décisions du magistrat instructeur ne

sont pas susceptibles de recours à l'exception des cas suivants:

a) refus ou octroi de l'effet suspensif ou de

mesures provisionnelles;

b) refus de l'assistance judiciaire."

b) L'adjonction des

termes "ou de mesures provisionnelles" à la lettre a de l'art. 50

LJPA apporte une précision qui résultait de la jurisprudence; le tribunal avait

en effet admis que la voie du recours incident à la chambre des recours était

aussi ouverte contre les décisions sur mesures provisionnelles de l'art. 46

LJPA et qu'elle ne s'appliquait pas seulement aux ordonnances d'effet suspensif

de l'art. 45 LJPA (v. arrêts TA RE 91/0003 du 25 septembre 1991, RE 91/0018 du

28.

novembre 1991, RE 92/0026 du 4 août 1992). Sur la distinction entre mesures

provisionnelles et effet suspensif, il convient de rappeler que l'ordonnance

d'effet suspensif ne peut avoir pour objet qu'une décision positive, qui

confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui

constate l'existence de l'un ou l'autre. Il n'est pas possible d'attribuer un

effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; parce qu'une

telle mesure reviendrait à admettre que la décision négative ne déploie pas

d'effet et que la demande est encore pendante, ce qui n'a pas de sens ni aucune

utilité pratique pour le recourant. En revanche lorsque la protection du droit

en cause ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur le

jugement au fond pendant la procédure en accordant provisoirement au recourant

ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures

provisionnelles et non pas d'une décision sur effet suspensif (André Grisel

Traité de droit administratif Neuchâtel 1984, p. 923; Fritz Gygi, op.

cit. RDAF 1976, p. 217 ss, spécialement 227 et 228; voir aussi les arrêts TA RE

94/001 du 9 mars 1994 et RE 97/009 du 30 mai 1997).

c) En procédure

fédérale de recours administratif, l'ordonnance d'effet suspensif est assimilée

à une mesure provisionnelle; c'est-à-dire une décision incidente qui peut être

attaquée de façon indépendante de l'arrêt au fond dans la mesure où elle est

susceptible de causer un préjudice irréparable (voir l'art. 45 al. 2 let g de

la loi fédérale sur la procédure administrative [PA], ainsi que André Grisel,

op. cit. p. 923). La loi fédérale sur la procédure administrative distingue

aussi par ailleurs l'effet suspensif des autres mesures provisionnelles aux

art. 55 et 56 PA.

2.

a) Ni la loi vaudoise

sur la juridiction et la procédure administrative, ni la loi fédérale

d'organisation judiciaire ou la loi fédérale sur la procédure administrative ne

traitent des mesures préprovisionnelles, qui ont

vraisemblablement été assimilées par le législateur aux mesures

provisionnelles. Cependant la mesure préprovisionnelle présente des

caractéristiques qui la distingue des ordonnances sur effet suspensif ou sur

mesures provisionnelles : La mesure préprovisionnelle est ordonnée d'emblée, à

réception du recours, sans que le magistrat instructeur soit en possession du

dossier de la cause et sans que les parties concernées aient pu se déterminer

sur cette mesure. Elle vise à assurer la sauvegarde d'intérêts litigieux

pendant le temps qui est nécessaire au juge pour réunir les éléments essentiels

lui permettant de statuer sur l'effet suspensif ou d'ordonner des mesures

provisionnelles au sens des art. 45 et 46 LJPA. Elle ne dure que pendant

l'instruction spéciale que le juge organise sur la question de l'effet suspensif

ou des mesures provisionnelles. Les mesures préprovisionnelles peuvent ainsi

être comparées, par exemple, aux mesures d'extrême urgence que le juge civil

peut ordonner sans entendre les parties et sans indiquer les motifs, en

application de l'art. 106 du code de procédure civile vaudois.

b). L'art. 50 LJPA ne

prévoit pas expressément un recours incident à la chambre des recours contre

les mesures préprovisionnelles mais il ne l'exclut pas non plus. La

possibilité d'attaquer de telles mesures par un recours incident, de manière

séparée et indépendante de la décision sur effet suspensif, se heurte toutefois

à des difficultés pratiques et juridiques.

aa) Tout d'abord, en

ordonnant des mesures préprovisionnelles, le magistrat instructeur ordonne

également les mesures d'instruction nécessaires pour statuer sur l'effet

suspensif ou une autre mesure provisionnelle. Si la décision sur mesures

préprovisionnelles pouvait être attaquée, le recours incident aurait pour effet

de dessaisir le magistrat instructeur de la question de l'effet suspensif ou

d'une autre mesure provisionnelle qu'il est en train d'instruire pour la

transmettre à la section des recours, laquelle serait alors amenée à statuer à

la place de juge intimé sur la même question. La section des recours serait

alors la première autorité à rendre une ordonnance d'effet suspensif ou de

mesure provisionnelle au sens des art. 45 et 46 LJPA, en privant le recourant

de la voie de recours prévue par l'art. 50 let. a LJPA. En outre, alors que son

pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité de la décision (art. 36

LJPA; voir aussi l'ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 en la cause M.), la

section des recours devrait procéder à la pesée d'intérêts qui détermine si

l'effet suspensif ou la mesure provisionnelle se justifie à la place du

magistrat instructeur, en se substituant à sa propre appréciation.

bb) Par ailleurs, la

courte durée d'une mesure préprovisionnelle est aussi un motif qui conduit à

refuser l'ouverture du recours incident à la chambre des recours. Parce qu'elle

est limitée dans le temps, la mesure préprovisionnelle aura aussi une portée

limitée, qui tend précisément à éviter aux parties un préjudice irréparable

(sous réserve des exceptions indiquées ci-dessous au consid. cc); une telle mesure

n'est donc pas de nature à provoquer un dommage aussi important qu'une

ordonnance d'effet suspensif ou de mesure provisionnelle, qui déploie ses

effets pendant toute la durée de la procédure au fond. Enfin, il faut relever

qu'aucune règle du droit fédéral n'impose aux cantons d'organiser une voie de

recours cantonale contre les décisions incidentes prises pendant l'instruction

par la dernière instance de recours cantonale, même si ces décisions sont

susceptibles de créer un préjudice irréparable à l'une des parties. En pareil

cas, la voie du recours incident au Tribunal fédéral est ouverte directement en

application des art. 87 et 101 de la loi fédérale d'organisation judiciaire

(OJ).

cc) Il est vrai que

dans certains cas exceptionnels d'extrême urgence, la mesure préprovisionnelle

peut entraîner la création d'une situation de fait irréversible; par exemple,

si le juge autorise l'abattage d'un arbre dont l'état de santé et sa situation

présentent un danger imminent pour le public, ou si la décision refuse

l'ouverture nocturne ou dominicale de commerces lorsque le recours est déposé

la veille du jour déterminant. Mais les parties ont de toute manière la

possibilité de requérir le réexamen des mesures préprovisionnelles directement

auprès du magistrat instructeur en lui apportant tous les éléments

d'appréciation nécessaires. Ce dernier peut alors soit rendre une nouvelle

décision sur mesures préprovisionnelles, soit statuer par une ordonnance

d'effet suspensif ou de mesure provisionnelle ouvrant la voie du recours

incident s'il estime être suffisamment renseigné sur la pesée des intérêts à

effectuer. A cet égard, la section du tribunal relève que le magistrat

instructeur devrait en principe se prononcer par une décision sujette à recours

dès qu'il est en possession du dossier de l'autorité intimée.

c) Il résulte des

explications qui précèdent que la voie du recours incident à la chambre des

recours ne doit pas être ouverte contre les mesures préprovisionnelles

ordonnées par le magistrat instructeur à réception de recours. Cette conclusion

n'est d'ailleurs pas contraire à la systématique de la loi qui pose la règle

selon laquelle les décisions prises pendant l'instruction ne sont pas

susceptibles d'un recours incident et qui limite strictement les exceptions aux

seuls cas énumérés à l'art. 50 LJPA. Le recours incident à la chambre des

recours est donc irrecevable contre les décisions du magistrat instructeur

ordonnant des mesures préprovisionnelles (contra : arrêt TA RE 99/0001 du 5

janvier 1999).

3.

a) En l'espèce, la

décision du juge intimé du 9 février 1999 ordonnant provisoirement l'effet

suspensif a été rendue à réception du recours au fond, daté du 8 février 1999.

Le magistrat instructeur ne disposait alors ni du dossier de l'autorité

intimée, ni des déterminations des parties opposées au recours sur la question

de l'effet suspensif. La décision attaquée du 9 février 1999 est donc une

mesure préprovisionnelle contre laquelle la voie du recours incident n'est pas

ouverte à la chambre des recours. Il est vrai que le juge intimé n'a pas invité

expressément les parties à se déterminer sur la question de l'effet suspensif

et qu'il n'a pas non plus ordonné d'autres mesures d'instruction concernant la

question de l'effet suspensif. Mais un bref délai était accordé aux parties

pour se déterminer sur la proposition de suspension de l'instruction de la

cause, ce qui leur permettait de se prononcer sur la question de l'effet

suspensif à cette occasion.

b) Les recourants ont

encore demandé à la section des recours de faire une visite des lieux. Compte

tenu de l'issue du recours, une telle mesure d'instruction n'a aucune utilité.

Elle démontre au surplus que la question de l'effet suspensif n'a effectivement

pas encore été instruite par le premier juge et qu'il n'appartient pas à la

section des recours d'ordonner les mesures d'instruction qui devraient être

prises par le magistrat instruisant la cause au fond, pour autant qu'il les

estime nécessaires. A cet égard, il convient de rappeler aux conseils des

recourants que le tribunal établi d'office les faits et qu'il n'est pas lié par

les mesures d'instruction que les parties lui demandent d'ordonner. En

définitive, il appartient au premier juge d'instruire et de statuer sur la

demande de levée de l'effet suspensif accordé provisoirement par les mesures

préprovisionnelles ordonnées le 9 février 1999.

4.

Il résulte des

considérants qui précèdent que les recours incidents sont irrecevables. Comme

la solution jurisprudentielle du présent arrêt n'est pas encore publiée et

qu'elle n'est pas connue des praticiens, les frais de justice seront laissés à

la charge de l'Etat. Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la section des recours du Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours

incidents formés par la Municipalité de Prilly ainsi que par Jean et Henri

Monod sont irrecevables.

II. Il n'est pas

perçu de frais ni alloué de dépens.

mp/Lausanne, le 26 février 1999

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint