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Décision

RE.2000.0020

TA - RE.2000.0020 - 2000-09-06 - PASQUIER Roger c/AC000/0039

6 septembre 2000Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La Municipalité de Nyon

envisage de réaliser la grande ceinture de son agglomération; elle projette de

prolonger la route de la Gravette par la construction d'une artère reliant la

route de la Morâche (ci-après: route Blanche) à la route de Duillier, sur une

longueur d'environ 1'600 mètres. A cette fin, elle a soumis à l'enquête

publique, du 30 juin au 31 juillet 1995, les deux projets de plan partiel

d'affectation, soit Secteur I "En Mangette" et Secteur II "Le

Viez, A la Billettaz, A Changins". Ces derniers se bornent à arrêter

la limite des constructions et à réserver l'espace libre nécessaire afin

d'empêcher toute construction ultérieure sur le futur tracé de l'artère

projetée; ils ont été approuvés par les services cantonaux dans le rapport de

synthèse du 8 mai 1995. Outre les plans proprement dits, un plan fixant la

délimitation de l'aire forestière pour le secteur II ainsi que le rapport

d'impact les accompagnant ont également fait l'objet de cette enquête.

B. A l'issue de l'enquête

publique, le projet a rencontré neuf oppositions dont celles de Roger

Pasquier, d'une part, Anne-Claude Briccafiori, Jacques Dovat, Jean-Pierre

Dovat, Marianne Juon et Martine Muhlemann, d'autre part, Alain et Mariette

Leuenberger, par ailleurs. Ces derniers sont tous propriétaires de parcelles

comprises en tout ou partie dans l'emprise réservée par les projets de PPA pour

la route prévue ou en bordure de celle-ci. En particulier, on retient que Roger

Pasquier possède la parcelle n° 116 du cadastre communal, située non pas dans

l'emprise du PPA "En Mangette", mais à proximité des limites

de construction fixées par ce dernier; cette parcelle abrite sa maison

d'habitation n° ECA 2537. Les griefs des opposants portent, en substance, sur

l'opportunité de la réalisation de l'artère dont le tracé est réservé par les

plans, sur la proximité du tracé avec les habitations existantes ainsi que sur

les conséquences environnementales du projet, en particulier les nuisances

sonores et la pollution de l'air, le rapport d'impact étant considéré à cet

égard comme insuffisant selon eux.

Dans son préavis

municipal n° 67 du 4 mars 1996, la municipalité a proposé de rejeter les

oppositions et d'adopter tant les plans que la décision finale d'impact.

Suivant les recommandations de sa commission d'étude, le Conseil communal a,

lors de sa séance du 28 octobre 1996 - et non 4 décembre 1997 comme indiqué par

erreur dans la décision attaquée -, adopté les deux projets de PPA et la

décision finale d'impact; il a par surcroît adopté les projets municipaux de

réponse aux opposants.

C. Par le ministère de

l'avocat Philippe Reymond, Roger Pasquier s'est pourvu auprès du Département

des travaux publics, de l'aménagement et des transports (depuis le 21 avril

1998: Département des infrastructures; ci-après: DINF) contre la décision du

Conseil communal. Anne-Claude Briccafiori, Jacques Dovat, Jean-Pierre Dovat,

Marianne Juon et Martine Muhlemann en ont fait de même par la plume de l'avocat

Albert Graf. Alain et Mariette Leuenberger ont également recouru, personnellement

et par acte séparé. Ils ont repris et développé les griefs soulevés à l'appui

de leurs oppositions respectives. Par décision du 2 mars 2000, le DINF a

toutefois rejeté ces trois recours.

D. Roger Pasquier,

Anne-Claude Briccafiori et ses quatre consorts ont, par l'intermédiaire de

leurs conseils respectifs, déféré la décision sur recours du DINF au Tribunal

administratif en concluant à l'annulation de celle-ci. Ils ont chacun requis du

juge instructeur l'octroi de l'effet suspensif, Roger Pasquier précisant à cet

égard:

"En effet, le recours serait

privé de son intérêt si la procédure de planification devait se poursuivre et

que l'étape subséquente du rapport d'impact devait être exécutée avant droit

connu sur le présent recours"

Les recourants ayant

été invités par le juge instructeur à préciser le sens de leur requête, Roger

Pasquier a précisé, par la plume de l'avocat Philippe Reymond, que cette

dernière devait être considérée comme une requête de mesures provisionnelles

tendant à "(...)interdire à la Municipalité et à la Commune de Nyon de

poursuivre la procédure de planification et en particulier de mettre à

l'enquête publique la route dont les limites sont litigieuses. Cette requête

tend à éviter que le recours soit privé de son objet et que le recourant soit

amené à déposer des oppositions et recours successifs, alors que les limites de

l'ouvrage sont elles-mêmes contestées."

Par décision du 31 mai

2000, le juge instructeur a cependant rejeté les requêtes d'effet suspensif et

de mesures provisionnelles.

E. Roger Pasquier a saisi

en temps utile la Section des recours du Tribunal administratif d'un recours

incident contre la décision du juge instructeur; il conclut à la réforme de

cette dernière et à l'octroi de l'effet suspensif et des mesures

provisionnelles requises. Ni le juge intimé, ni les services cantonaux

concernés n'ont pris de conclusion sur ce point; seule la municipalité a

conclu, pour sa part, au rejet du recours incident. Postérieurement à son

recours, Roger Pasquier a requis le juge instructeur de la Section des recours

de procéder à une expertise du projet routier contesté; le juge instructeur a

informé le recourant de ce qu'il laissait le soin à son collègue chargé

d'instruire le recours contre la décision du DINF de traiter cette réquisition.

Considérants

1.

A titre préliminaire,

on relève que le recourant avait, par la plume de son conseil, requis du juge

instructeur de la présente section qu'il ordonne une expertise portant sur

l'étude du projet routier. Il a invoqué à cet effet tant l'absence de

justification et d'opportunité du projet, l'absence d'indépendance des

mandataires ayant effectué l'étude préliminaire, que le caractère incomplet des

études au vu de l'évolution de l'urbanisation de Nyon. Dans la mesure où cette

réquisition relève de la procédure au fond, il appartiendra au magistrat chargé

d'instruire cette procédure de la traiter. Les parties n'ont du reste pas

exprimé sur ce point d'avis contraire dans le délai initialement imparti au 20

juillet 2000 par le juge instructeur à cet effet; seul le recourant a réagi en

réitérant sa réquisition, mais par courrier de son conseil du 1er septembre

2000, soit bien au delà de ce dernier délai.

2.

Les plans litigieux

fixent une nouvelle limite de constructions en vue de la réalisation future de

la route d'évitement de Nyon; ils visent ainsi à réserver l'emprise nécessaire

à cette construction.

a) On rappelle que

l'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne

pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la

décision attaquée (arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, cons. 1); il rend la

décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond (v. Pierre Moor,

Droit administratif, II, Berne 1991, n° 5.7.3.3).

C'est dans le cadre

d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge

instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou

restitué au recours (v. arrêts RE 93/043 du 24 août 1993, in RDAF 1994, p. 321;

98/030 du 20 octobre 1998), sa décision sur ce point devant résulter d'une

balance des intérêts entre l'exécution immédiate de la décision attaquée et le

maintien du régime antérieur jusqu'à droit connu (Moor, ibid.). Le pouvoir

d'examen de la section des recours dans ce domaine est limité à un contrôle en

légalité de la décision du juge intimé, qui comprend l'excès et l'abus du

pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). La section des recours ne peut

donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et elle

doit seulement vérifier si ce dernier n'aurait pas tenu compte, ou de manière

insuffisante, d'intérêts importants ou encore, les aurait appréciés de façon

erronée (ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 en la cause M c/ OFDEE, cons.

2a).

b) Dans le cas

d'espèce, le recourant s'en prend, sur le fond, à une décision reposant sur les

articles 47 LATC et 9 LR. Il reproche à la Municipalité de Nyon d'avoir choisi

d'abord de faire adopter par le conseil communal le tracé de l'emprise de la

future grande ceinture.

Le recourant perd de

vue que l'art. 47 al. 2 LATC permet aux communes de prendre, dans les plans et

règlements d'affectation fixant les prescriptions relatives à l'affectation des

zones (al. 1), des dispositions relatives notamment aux "conditions de

construction, telles qu'implantation, distances entre bâtiments ou aux limites,

cote d'altitude, ordre des constructions, limites des constructions, le long,

en retrait ou en dehors des voies publiques existantes ou à créer, destination

et accès des niveaux ou de locaux à usage commun, isolation phonique" (chiffre

1), ainsi qu'à "l'aménagement et à la destination des espaces et des

voies publiques existants ou à créer ainsi qu'aux accès des constructions"

(chiffre 3). Par ailleurs, l'art. 9 al. 1 LR, première phrase, permet

l'adoption, pour les routes ou fractions de routes existantes ou à créer, de

plans d'affectation fixant la limite des constructions; l'alinéa 3 de la

disposition précitée renvoie au surplus au titre V de la LATC, s'agissant de la

procédure applicable. En d'autres termes, il s'agit là, sur un plan procédural,

de l'étape préliminaire à la réalisation d'un projet routier, qui s'apparente à

l'adoption d'une zone réservée destinée à accueillir ultérieurement une route.

Du reste, à titre de comparaison, l'art. 14 LRN prévoit, en droit fédéral, la

création de zones réservées pour la construction de routes nationales; dans un

arrêt du 21 octobre 1992, le Tribunal fédéral a fait application de cette

disposition pour confirmer les alignements et les niveaux du droit zurichois,

servant notamment à maintenir libres de constructions les terrains nécessaires

à une future route (ATF 118 Ia 372, cons. 4a; v. en outre, Schürmann/Hänni;

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, p. 185, qui

parlent, à propos des plans d'alignement, de "Sondernutzungspläne";

v. en outre, s'agissant d'un plan d'aménagement routier, v. ATF 117 Ib 35,

cons. 2; 112 Ib 409, cons. 1b). On pourrait aussi rapprocher le processus en

deux étapes choisi ici du régime qui prévaut habituellement en matière de

constructions, qui consiste à adopter dans un premier temps la planification

(ici les limites de constructions) et dans un second temps seulement à élaborer

le projet de construction (ici le projet routier qui reste à faire).

Contrairement à ce

qu'indique le recourant, la procédure choisie en l'occurrence par la

municipalité n'a apparemment rien de critiquable, ce d'autant plus qu'elle est

autorisée par le texte de loi; à l'étape préliminaire concrétisée par la

décision attaquée succède alors nécessairement la procédure d'élaboration et de

construction proprement dite. Or, cette dernière est fixée aux articles 11 ss

LR, notamment l'art. 13 dont l'alinéa premier impose la mise à l'enquête des

projets de construction durant trente jours dans la ou les communes concernées,

les alinéas 2 et 3 déterminant les autorités compétentes pour l'adoption et le

traitement du recours (le conseil communal ou général, respectivement le DINF,

s'agissant d'un projet communal). Ces dispositions, qui mettent en oeuvre la

coordination avec celles régissant l'aménagement du territoire (v. BGC ibid.,

p. 750), renvoient du reste expressis verbis aux dispositions topiques de la

LATC, les articles 57 à 62, s'agissant des projets communaux.

A ce propos, on

signalera l'art. 61 LATC, qui prévoit que le DINF se prononce sur l'approbation

du plan et du règlement en même temps, en règle générale, que sur les recours

(al. 1). Selon l'al. 4, le plan et le règlement entrent en vigueur dès l'approbation

donnée par le DINF, qui abroge simultanément les plans et les règlements

antérieurs dans la mesure où ils leur sont contraires; cette disposition ajoute

que l'effet suspensif d'éventuels recours est réservé.

Le rappel de ces

dispositions permet de mieux cerner la portée de l'effet suspensif en matière

de plans. En substance, l'octroi d'une telle mesure a pour conséquence de geler

le plan et le règlement approuvés; il en résulte que l'autorité compétente

n'est alors pas en mesure de délivrer un permis de construire pour un projet

conforme au nouveau plan.

De manière générale,

il convient dès lors de souligner que le conflit relatif à l'effet suspensif

présente un enjeu très différent dans le contentieux de la planification et

dans celui de la construction; en tous les cas, on ne voit pas de motif

d'appliquer mécaniquement au domaine de la planification la jurisprudence

arrêtée en matière de construction, selon laquelle l'effet suspensif est dans

la règle accordé dans ce dernier domaine, la réalisation des travaux pouvant

présenter en effet un caractère très largement irréversible (sur ce dernier

point v. par exemple arrêts RE 98/0030 du 20 octobre 1998 et RE 99/0005 du 16

avril 1999). Il ne faut en effet pas perdre de vue que les décisions rendues en

matière de planification ne débouchent pas d'emblée sur la réalisation de

travaux, ceux-ci devant en effet faire l'objet d'une nouvelle procédure,

ouvrant également la voie d'un recours; si l'effet suspensif est accordé dans

le cadre de ce dernier - ce qui est la règle, comme on vient de le voir -,

l'entrée en force de la planification elle-même, découlant de l'approbation par

le DINF, n'est pas de nature à entraîner des conséquences irréversibles. Cela

étant, l'on ne saurait accorder, par principe, l'effet suspensif à des recours

formés en matière de planification (on pourrait cependant excepter certains cas

particuliers, tel celui des projets routiers, qui obéissent à la procédure de

planification, dans la mesure où ceux-ci ont également valeur d'autorisation de

construire la voie publique projetée).

c) Dans le cas

d'espèce, le recourant reproche au premier juge d'avoir passé sous silence

l'effet qu'aurait la mise en vigueur anticipée des PPA litigieux. Il requiert

l'octroi de mesures provisionnelles tendant à ce qu'il soit fait interdiction à

la Commune de Nyon de poursuivre tant les études que la procédure de

planification en vue de la réalisation du projet routier qu'il conteste.

aa) Les plans fournis

au tribunal par le Service des routes et des autoroutes avec le dossier de la

cause ne comportent pas l'approbation du DINF. On devrait ainsi présumer que

ces plans, faute d'avoir été approuvés, n'emportent aucun effet. L'effet

suspensif requis aurait alors pour seule conséquence possible d'empêcher le

DINF d'approuver ces plans en cours de procédure. On ajoutera également que le

plan, avant même son approbation, déploie les effets anticipés négatifs décrits

à l'art. 79 LATC; cependant, la parcelle du recourant se trouvant en dehors des

limites de construction fixées, elle n'est pas concernée par cet effet anticipé

négatif (on ne voit au surplus pas quel intérêt le recourant pourrait avoir à

contester le mécanisme de l'art. 79 LATC en l'occurrence; il n'en fait en tous

les cas pas état).

bb) A supposer même

que le plan litigieux ait néanmoins été approuvé, sans que le tribunal en ait

connaissance, il faudrait examiner alors la portée d'un tel plan, une fois

entré en vigueur (la situation pourrait être la même à l'avenir, dans

l'hypothèse où le DINF envisagerait, comme évoqué ci-dessus sous lettre aa,

d'approuver le plan). L'entrée en force du plan litigieux aurait dès lors pour

effet de rendre possible la mise à l'enquête d'un projet routier dans les

limites de construction en question. Cela pourrait "contraindre" (il

ne s'agit pas là d'une obligation à caractère juridique; le défaut de recours

contre le projet routier ne rendrait pas sans objet le présent pourvoi)

l'intéressé à devoir intervenir à nouveau lors de l'enquête sur le projet

routier, puis à former de nouveaux recours. Selon le recourant, son intérêt à

éviter de telles démarches inutiles primerait, si l'on comprend bien, celui de

l'autorité communale à faire avancer une procédure qui se prolonge dans le

temps. Un tel intérêt privé apparaît toutefois comme extrêmement ténu et, aux

yeux du tribunal, il ne saurait prévaloir sur les intérêts publics au point de

geler tout processus ultérieur de mise en oeuvre de la planification, cela

jusqu'à l'issue de procédure judiciaire.

Par ailleurs, le

recourant souhaite que le tribunal interdise à la Municipalité de Nyon de

poursuivre les études relatives à l'élaboration du projet routier. Ce faisant,

il invoque surtout l'intérêt des contribuables nyonnais à éviter que la commune

intimée n'engage des dépenses qui pourraient devenir inutiles avec l'admission

du recours. Il fait ainsi valoir essentiellement un intérêt public, qui

n'apparaît guère manifeste. Il appartient au demeurant à la municipalité

elle-même de décider l'opportunité de la poursuite de telles études, à ses

risques et périls bien évidemment. On ne discerne en effet pas véritablement

quel intérêt privé le recourant est susceptible de faire valoir pour s'opposer

à une poursuite par les services techniques nyonnais et leur mandataire de

l'élaboration du projet routier; le recourant adopte d'ailleurs une

argumentation apparemment paradoxale à cet égard, puisqu'il exige tout à la

fois de nouvelles études, estimant celles effectuées jusqu'ici insuffisantes,

et demande que les études actuelles soient stoppées.

2.

Les considérants qui

précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à

confirmer la décision attaquée. Le recourant succombant, il se justifie de

mettre un émolument de justice à sa charge (art. 55 LJPA); au surplus, il ne

sera pas alloué de dépens, la Municipalité de Nyon ayant procédé par une simple

correspondance de son conseil.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

31 mai 2000 du juge instructeur de la cause AC 000/0039 est confirmée.

III. Un émolument

judiciaire de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de Roger

Pasquier.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 6 septembre 2000

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint