RE.2000.0033

TA - RE.2000.0033 - 2000-11-06 - Municipalité de Gingins c/TA AC000161

6 novembre 2000Français16 min

Les alinéas 1 et 2 de l'art. 37 LJPA définissent la qualité pour agir aussi bien dans la procédure principale que pour les éventuels recours incidents devant la Section des recours. En tant que telle, la Municipalité ne peut invoquer ni l'un ni l'autre mais elle peut agir au nom de la commune, qui a qualité pour recourir si elle peut faire valoir une violation de son autonomie, admise en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions. Recevabilité admise pour un recours incident contre l'octroi de l'effet suspensif à un recours contre un ordre d'arrêt des travaux.

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le 15 décembre 1999 la

Municipalité de Gingins a autorisé Salvatore Parrillo, Nathalie Tanner

Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen à construire sur la

parcelle no 2 du cadastre de Gingins, une villa jumelée (en réalité deux villas

individuelles d'un étage sur rez-de-chaussée, reliées par un couvert à

voiture).

Les lieux sont situés

en zone de villas, régis par le règlement sur les constructions et

l'aménagement du territoire de la commune de Gingins (ci-après RCAT) approuvé

par le Conseil d'Etat le 19 novembre 1983. Suivant l'art. 6.1 RCAT, la hauteur

(h) des façades ne peut dépasser 5 m et la hauteur (H) au faîte 9 m en aucun

endroit du bâtiment, "accès au sous-sol de largeur limitée

excepté". Le croquis illustrant cette disposition montre que ces

hauteurs se mesurent à partir du terrain naturel si ce terrain est aménagé en

remblai et à partir du terrain fini s'il est aménagé en déblai. Il n'indique en

revanche pas clairement si la petite hauteur (h) doit être mesurée au bord

supérieur du chéneau (corniche) ou sur la panne sablière (haut de la façade).

Sur le plan mis à

l'enquête du 23 novembre au 13 décembre 1999, les cotes de niveau se rapportent

à un niveau fictif (100.00) correspondant à la borne située à l'angle sud de la

parcelle (point 11 du plan de situation). Pour le bâtiment prévu au nord de la

parcelle (ci-après: villa nord) le niveau du chéneau est coté à 106.58 et celui

du faîte à 109.78; pour le bâtiment prévu au sud (ci-après villa sud) ces

niveaux sont respectivement de 106.18 et 109.18. La seule lecture des plans

montre que la hauteur maximum de 5 m par rapport au terrain naturel est

dépassée aux angles est et sud de la villa nord (points 2 et 3 du plan de

situation, aux niveaux respectifs de 101.43 et 101.42), ainsi qu'à tous les

angles de la villa sud (le dépassement atteignant un mètre au point no 8 du

plan de situation). Nonobstant, la municipalité a délivré le permis de

construire sans réserve.

B. Les travaux de

construction étant en cours (charpente posée) la municipalité a fait procéder à

un contrôle des niveaux par l'ingénieur géomètre officiel Bernard Schenk. Selon

les relevés établis par ce dernier le 7 septembre 2000, le chéneau de la villa

nord se trouve au niveau 107.06, et son faîte au niveau 110.21; pour la villa

sud, ces niveaux sont respectivement de 106.58 et 109.58. A la suite de ce

contrôle, constatant "que les plans d'enquête ne représentent pas la

réalité (configuration du terrain naturel)", la Municipalité de

Gingins a signifié aux constructeurs, par l'intermédiaire de leur architecte, "l'arrêt

immédiat et total du chantier".

C. Les constructeurs ont

recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 8 septembre

2000, sollicitant l'effet suspensif et concluant à l'annulation de la décision

attaquée.

Par décision du 10

octobre 2000, le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif accordé

provisoirement lors de l'enregistrement du recours, et précisé que les travaux

pouvaient continuer durant la procédure. En bref, il a considéré "qu'eu

égard à sa gravité, l'ordre d'interrompre les travaux (et la décision

provisionnelle refusant de suspendre cet ordre) présupposeraient que le

caractère révocable de la décision attaquée (sic), ou le non respect du

permis de construire délivré, soient manifestes," et qu'en l'occurrence

la condition d'une irrégularité manifeste n'était pas remplie.

D. La Municipalité de

Gingins a recouru contre cette décision le 16 octobre 2000, concluant à la

révocation de l'effet suspensif et à ce qu'interdiction soit faite à Salvatore

Parrillo et crts de continuer les travaux durant la procédure.

Le juge intimé a

renoncé à répondre au recours.

Les constructeurs

concluent à son rejet, avec dépens, et au maintien de l'effet suspensif

(mémoire du 31 octobre 2000).

La section des recours

a statué sans donner suite à la demande d'inspection locale formulée le 30

octobre 2000 par la municipalité.

Considérants

1.

Les décisions du juge

instructeur refusant ou octroyant l'effet suspensif sont susceptibles de

recours incident (art. 50 lit. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la

juridiction et la procédure administratives [LJPA]. Le droit de recours

appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision

attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée (art. 37 al. 1 LJPA). Les dispositions des lois spéciales légitimant

d'autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit

fédéral, sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA). Ces conditions générales

définissant la qualité pour agir s'appliquent aussi bien à la procédure

principale qu'aux éventuels recours incidents pouvant intervenir dans le cadre

de cette dernière (arrêt RE 94/0033 du 17 août 1994).

a) En tant

qu'autorité, la Municipalité de Gingins ne jouit pas de la personnalité morale

et ne saurait, pour ce motif déjà, fonder sa qualité pour recourir sur l'art.

37.

al. 1 LJPA. Elle n'est pas non plus habilitée à recourir en vertu d'une

disposition spéciale du droit cantonal ou fédéral, comme le sont par exemple le

Département des infrastructures en matière d'octroi de permis de construire

(art. 104a LATC), l'autorité cantonale de première instance dans le domaine des

mesures administratives concernant les véhicules et les conducteurs (art. 24

al. 5 let. a LCR) ou les municipalités contre les décisions de l'Administration

cantonale des impôts fixant le lieu de taxation (art. 14 al. 6 LI).

b) En tant qu'autorité

exécutive de la commune (art. 92 Cst. VD), la municipalité peut cependant agir,

dans les limites de ses compétences, au nom de la commune elle-même,

collectivité publique dotée de la personnalité morale (v. Pierre Moor, Droit

administratif, vol. III, ch. 4.1.1.2, p. 158). Le Tribunal administratif a été

ainsi amené à considérer comme émanant de la commune des recours déposés au nom

de la municipalité, lorsque celle-ci procédait à tort sous son propre nom, mais

agissait en fait pour la collectivité dont elle est l'organe (v. notamment

arrêt AC 96/0007 du 24 juin 1996; AC 98/0062 du 18 novembre 1999).

c) Bien que l'art. 37

al. 1 LJPA, comme l'art. 103 let. a OJ, ne concerne en principe pas les

autorités ou les collectivités de droit public, la jurisprudence reconnaît

exceptionnellement à ces dernières la qualité pour agir dans certaines

situations. Tel est le cas notamment lorsqu'elles sont touchées par la décision

attaquée de la même manière que le serait un particulier (ATF 124 II 409 c. 1e,

bb, p. 417; 123 II 425 c. 3a, p. 427 et les réf.). Cette situation n'est pas

réalisée en l'espèce. Mais la jurisprudence reconnaît aussi la qualité pour

recourir à une collectivité lorsqu'elle est touchée par la décision attaquée

dans ses prérogatives de puissance publique et a un intérêt digne de protection

à ce que cette décision soit annulée ou modifiée, par exemple en qualité de titulaire

de compétences en matière de police des constructions (v. arrêts précités et

ATF 117 Ib 111 c. 1b, p. 113 ss). Le droit administratif vaudois reconnaît

d'ailleurs aux communes, même en l'absence de dispositions légales expresses,

le droit de recourir lorsqu'elles peuvent faire valoir une violation de leur

autonomie (RDAF 1999 I 125, spéc. 127; RDAF 1982 p. 373). Dans le domaine de

l'aménagement du territoire et la police des constructions, il n'est pas

contesté que les communes vaudoises disposent d'une liberté de décision

importante, qu'il s'agisse du plan directeur communal et des plans directeurs

localisés (art. 35 à 38b LATC), des plans d'affectation (art. 43 ss) ou de la

délivrance des permis de construire (art. 103 ss LATC). Cette autonomie a été

maintes fois reconnue par le Tribunal fédéral (ATF 98 Ia 427 c. 4, p. 434; 94 I

541.

c. 3c, p. 546; RDAF 1987 p. 155 c. 2a). Dans la mesure où son autonomie est

en cause, la commune de Gingins peut ainsi exiger des autorités cantonales dont

le Tribunal administratif qu'elles respectent les limites de sa compétence et

qu'elles appliquent correctement les dispositions du droit cantonal ou communal

applicables en la matière.

2.

L'effet suspensif est

une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision

attaquée. En tant que tel, il doit en principe servir au maintien de l'état de

fait existant lors de l'ouverture de la procédure et à la sauvegarde des

intérêts litigieux (art. 46 LJPA). En règle générale il convient d'accorder

l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins

que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution

immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement

compromis (RDAF 1994 p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution

immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection

juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des

effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision

d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui

plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles

qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann,

Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im

Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993 p. 149-150).

Pour statuer sur la

demande de mesures provisionnelles, les prévisions sur le sort du recours au

fond n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute (ATF 106 Ib

116.

et les arrêts cités). C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et

de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à

éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité,

que doit dépendre le sort de la requête (dans ce sens, Isabelle Häner,

Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozess, RDS

1997.

II p. 322 ss, spéc. ch. 92, p. 324).

3.

En l'occurrence le juge

instructeur s'est dispensé de peser les intérêts en présence (intérêt public à

l'arrêt immédiat des travaux et intérêt des constructeurs à poursuivre le

chantier sans désemparer). Il a jugé que l'ordre de suspendre les travaux

présupposait "que le caractère révocable de la décision attaquée"

(il faut sans doute comprendre le caractère révocable du permis de construire) "ou

le non-respect du permis de construire délivré, soit manifeste",

condition qu'il a jugée non réalisée dans le cas particulier. Cette motivation

apparaît critiquable à double titre:

a) Selon l'art. 105

LATC, la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,

supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas

conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Malgré les termes

utilisés, il ne s'agit pas là d'une simple faculté, laissée au bon vouloir de

l'autorité: lorsqu'elle constate que des travaux en cours n'ont pas été

autorisés, soit qu'ils n'aient pas fait l'objet d'une demande de permis de

construire ou qu'ils ne soient pas conformes aux plans autorisés, la

municipalité doit ordonner la suspension des travaux (Benoît Bovay, Le

permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 199/200). On cherche

en vain dans la jurisprudence ou la doctrine le principe selon lequel la

suspension des travaux ne pourrait intervenir qu'en cas d'irrégularités

manifestes. Il s'agit en fait d'une mesure provisionnelle que l'autorité se

doit de prendre pour éviter que l'avancement des travaux ne crée un état de

fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands frais.

L'autorité n'a pas à examiner dès l'abord, en détail, si les travaux en cause

ne sont pas réglementaires: pour une telle décision, provisoire, il lui suffit

de procéder à un examen rapide de la situation (B. Bovay, loc. cit.). C'est

avant tout l'application du principe de la proportionnalité qui doit guider ce

type de décision; il est ainsi tout à fait concevable qu'une irrégularité

manifeste n'entraîne pas la suspension des travaux si elle peut sans difficulté

être corrigée après l'achèvement de l'ouvrage ou si la poursuite du chantier ne

compromet pas sensiblement une mise en conformité ultérieure; dans le cas

contraire, il peut se justifier de suspendre les travaux alors même que leur

non-conformité ne serait pas patente, soit qu'ils n'aient pas été autorisés,

mais pourraient néanmoins s'avérer conforme au droit matériel, soit qu'ils

aient été entrepris sur la base d'une autorisation viciée dont la révocation

serait envisagée.

b) Quoi qu'il en soit,

c'est sur la base d'une constatation inexacte des faits que le juge instructeur

a considéré que les travaux n'étaient pas entachés d'une irrégularité

manifeste. Il résulte en effet clairement des relevés du géomètre officiel que

les bâtiments réalisés dépassent, au niveau de la corniche comme du faîte, les

hauteurs indiquées dans les plans mis à l'enquête, sur lesquels se fonde le

permis de construire. Pour les hauteurs à la corniche, le dépassement est de 48

cm pour la villa nord et de 40 cm pour la villa sud; pour la hauteur au faîte,

elle est de 43 cm pour la villa nord et de 40 cm pour la villa sud. Il est

également manifeste qu'au point le plus bas du terrain naturel (point no 3 du

plan de situation pour la villa nord, point no 8 pour la villa sud) la hauteur

maximum de 5 m est dépassée respectivement de 64 et 140 cm, si on la mesure à

la corniche (le dépassement est encore supérieur si cette hauteur doit être

mesurée sur la panne sablière). La hauteur maximum au faîte de la villa sud est

également dépassée de 40 cm. Indépendamment de la question de savoir si, comme

le prétend la municipalité, le permis de construire a été obtenu sur la base de

plans qui l'ont induite en erreur (question qui n'a pas à être résolue ici),

les travaux ne sont ainsi en tous les cas pas conformes au permis de construire

délivré et violent de manière évidente l'art. 6.1 du règlement communal sur les

constructions et l'aménagement du territoire.

4.

Les irrégularités

constatées ne sont pas de minime importance, et l'on ne peut d'emblée exclure

qu'elles conduisent la municipalité à ordonner une mise en conformité des

travaux. Plus le chantier sera avancé, plus cette dernière sera difficile à

réaliser, voire à exiger eu égard au principe de la proportionnalité des

mesures administratives. Il existe ainsi un intérêt public certain à suspendre

les travaux, afin d'éviter une situation difficilement réversible.

Les constructeurs

affirment, sans autre précision, que l'interruption des travaux d'un bâtiment

dont la livraison était prévue pour fin 2000 aurait pour eux des conséquences

graves. L'arrêt des travaux est évidemment de nature à porter un préjudice

économique aux constructeurs, en les exposant notamment à devoir indemniser les

entreprises dont ils seraient en demeure d'accepter les prestations selon le

planning prévu. Cet inconvénient n'apparaît toutefois pas décisif. Celui qui

place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se

préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients

qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218 c. 4b). En exécutant des

travaux non conformes aux plans mis à l'enquête, les constructeurs ont pris un

risque dont il leur incombe d'assumer les conséquences.

5.

Conformément à l'art.

55.

LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties

qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et

l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont

opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie déboutée, à

l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou

modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). L'émolument de

justice sera en conséquence mis à la charge des constructeurs, de même que les dépens

auxquels a droit la commune de Gingins, qui a procédé par l'intermédiaire d'un

avocat et obtient gain de cause.

Dispositif

Par ces motifs

la section des recours du Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours

incident est admis.

II. La décision du

juge instructeur du 10 octobre 2000 est annulée.

III. L'effet

suspensif provisoirement accordé au recours de Salvatore Parrillo et consorts

est levé.

IV. La décision de

la Municipalité de Gingins du 8 septembre 2000 ordonnant l'arrêt immédiat des

travaux en cours sur la parcelle no 2 du cadastre de Gingins est exécutoire

nonobstant le recours.

V. Un émolument de

600 (six cents) francs est mis à la charge de Salvatore Parrillo, Nathalie

Tanner Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen, solidairement.

VI. Salvatore

Parrillo, Nathalie Tanner Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen

verseront solidairement une indemnité de 600 (six cents) francs à la commune de

Gingins, à titre de dépens.

Lausanne, le 6 novembre 2000

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint