TA - RE.2002.0001 - 2002-03-26 - c/GE 010118

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N° affaire:

RE.2002.0001

Autorité:, Date décision:

TA, 26.03.2002

Juge:

EB

Greffier:

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

c/GE 010118

LJPA-45

LJPA-46

Résumé contenant:

Intérêt économique de l'exploitant d'une entreprise de taxis à prendre en considération dans la pesée des intérêts.

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

ARRET INCIDENT

du 26 mars 2002

sur le recours incident formé par la société X.________

SA ainsi que Y.________, tous deux représentés par Me Jean-Luc

Colombini, avocat à Lausanne,

contre

la décision du juge instructeur du 28 décembre

2001 refusant l'effet suspensif au recours GE001/0118

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition

de la section: M. Eric Brandt,

président; M. Jacques Giroud et M. Pierre Journot, juges.

Faits

Vu les faits suivants:

A. En date du 5 septembre

2001, la Commission administrative du service intercommunal des taxis de

l'arrondissement de Lausanne a retiré à Y.________ ainsi qu'à la société

X.________ SA l'autorisation d'exploiter un service de taxis sous menace des

peines prévues par l'art. 292 du Code pénal. La décision relève que Y.________

a fait l'objet de trente-cinq condamnations pour des infractions relatives au

stationnement et à la circulation routière dans la période allant du 7

septembre 1998 au 7 décembre 2000. Dans la même période, la commission de

police de Lausanne l'aurait condamné à 11'160 fr. d'amendes et de frais qui

sont demeurés impayés et qui ont été convertis en arrêt par le Préfet du

district de Lausanne. La décision relève aussi que la brigade des taxis est

intervenue à plusieurs reprises pour des infractions liées à la gestion du

central d'appels, au renouvellement d'autorisations et aux manquements dans

l'équipement et l'entretien des voitures de la compagnie X.________ SA.

Y.________ aurait en outre été dénoncé en février 2000 pour avoir utilisé de

manière abusive un tachygraphe. Enfin, selon l'Office des poursuites de

Lausanne, Y.________ aurait fait l'objet au 11 mai 2001 de poursuites pour un

montant total de 135'766 fr. et d'actes de défaut de biens pour 46'813 fr. De

son côté, la société X.________ SA avait 71'992 fr. de poursuites en cours.

B. X.________ SA et

Y.________ ont recouru contre cette décision auprès de la Conférence des

directeurs de police du Service intercommunal des taxis de l'arrondissement de

Lausanne. Ils ont conclu à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi

de l'effet suspensif. A l'appui de cette requête, ils invoquent les

conséquences économiques graves qu'ils subiraient du fait de la cessation de

leur activité.

La commission

administrative s'est déterminée sur le recours en insistant sur la gravité de

la situation qui durait depuis plus de trois années et qui ne cessait de se

dégrader, ce qui justifiait à son avis de refuser l'effet suspensif au recours.

Par décision du

président de la délégation de la Conférence des directeurs de police du 21

novembre 2001, la requête d'effet suspensif a été rejetée. La décision est

fondée sur plusieurs rapports de police établis entre le mois de novembre 1997

et le mois d'octobre 2001 relatant divers manquements concernant notamment

l'obligation d'annoncer les véhicules utilisés par X.________ SA, de renouveler

des carnets de conducteurs ainsi que des avertissements de la commission

administrative concernant ces manquements. La décision fait notamment encore état

d'un rapport de gendarmerie du 12 octobre 2001 dénonçant Y.________ pour

diverses infractions en matière de circulation routière et concernant

l'utilisation du tachygraphe et du disque d'enregistrement.

C. La société X.________ SA

et Y.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal

administratif par acte du 11 décembre 2001. Ils concluent à l'annulation de la

décision attaquée et à l'octroi de l'effet suspensif. Ils contestent les faits

qui leur sont reprochés. Par exemple, les contraventions en matière de

stationnement avaient été mises de manière systématique au nom de la Y.________

alors qu'il s'agissait dans la majorité des cas d'infractions commises par les

chauffeurs de X.________ SA. Y.________ aurait tenté en vain de protester contre

cette pratique. Les infractions mineures qui lui sont reprochées, ne seraient

pas de nature à porter atteinte à la sécurité du trafic ou à l'exploitation

correcte d'un service de taxis. En ce qui concerne la situation financière, les

recourants relèvent que l'absence d'actes de défaut de biens n'est pas une

condition posée par la réglementation intercommunale pour l'octroi des

autorisations d'exploiter un service de taxi; ils font aussi état du fait que

X.________ SA était créancière de l'Hôpital de l'enfance pour des montants de

plus de 120'000 fr. dont le prochain règlement permettrait d'améliorer la

situation financière, pour autant que l'effet suspensif soit accordé au

recours.

La Conférence des

directeurs de police du Service intercommunal des taxis s'est déterminée sur le

recours le 19 décembre 2001 en concluant à son rejet. Elle reproche à

Y.________ et à X.________ SA de ne pas être en mesure d'assumer les

obligations liées à l'exploitation d'un service de taxis. Elle estime aussi que

la condition de la solvabilité des recourants faisait partie des éléments

concernant la condition de la bonne réputation, qui n'était plus remplie. Au

demeurant, elle admet que les recourants pourront continuer à faire des courses

de taxis dans le cadre des concessions dont ils bénéficient à A.________ et à

B.________ ainsi que les courses pour les transports d'enfants qui ne seraient

pas soumises à la réglementation intercommunale.

D. Par décision du 28

décembre 2001, le juge instructeur a refusé l'effet suspensif au recours. La

décision relève que l'objet du recours n'est pas le retrait de l'autorisation

d'exploiter un service de taxis mais le refus d'accorder l'effet suspensif au

recours formé contre cette décision. Il estime que l'octroi de l'effet

suspensif dans le cadre du recours incident serait dépourvu de sens et

reviendrait à accorder provisoirement aux recourants ce qu'ils demandent au

fond. Des mesures provisionnelles ne pourraient ainsi entrer en ligne de

compte.

F. X.________ SA et

Y.________ ont contesté cette décision auprès de la section des recours du

Tribunal administratif par acte du 7 janvier 2002. Ils concluent à ce que la

décision du juge instructeur du 28 décembre 2001 soit réformée en ce sens que

la requête d'effet suspensif, respectivement de mesures provisionnelles, soit

admise et les recourants autorisés à exploiter leurs entreprises de taxis

jusqu'à droit connu sur le recours au fond.

Le juge instructeur a

conclu au rejet du recours. La Conférence des directeurs de police s'est

déterminée sur le recours en concluant également à son rejet et au maintien de

la décision attaquée.

Considérants

1.

Il convient de

distinguer les mesures provisionnelles de l'effet suspensif; les principes

applicables à l'octroi de l'effet suspensif sont en effet différents de ceux

concernant les mesures provisionnelles.

a) L'ordonnance

d'effet suspensif a pour objet une décision positive, qui confère un droit à un

administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui constate l'existence de

l'un ou de l'autre. Il n'est pas possible en revanche d'attribuer un effet

suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; parce qu'une telle

mesure reviendrait à considérer que la décision négative ne déploie pas d'effet

et que la demande serait encore pendante, ce qui n'a pas de sens ni aucune

utilité pratique pour le recourant. Mais lorsque la protection du droit en

cause ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur le jugement

au fond pendant la procédure en accordant provisoirement au recourant ce que la

décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures

provisionnelles (art. 46 LJPA) et non pas d'une décision sur effet suspensif (André

Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 923 et arrêt RE

99/0007 du 26 février 1999). Enfin, lorsque la décision en cause concerne le

non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été utilisée, la mesure

provisionnelle n'a pas pour effet de créer une situation de fait nouvelle

anticipant sur le sort du recours au fond; mais uniquement de maintenir la

situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours au fond; en

pareil cas, les principes relatifs à l'octroi ou au refus de l'effet suspensif

doivent être appliqués pour déterminer si des mesures provisionnelles se justifient

(arrêt RE 98/0045 du 21 janvier 1999).

b) Selon l'art. 45

LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée,

sauf décision contraire, prise d'office ou sur requête, par le magistrat

instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de

manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution

prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid.

1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter

que pour des motifs particulièrement qualifiés (arrêt TA RE 99/0005 du 16 avril

1999, Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en

procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223). En revanche, l'octroi de

mesures provisionnelles anticipant sur le jugement au fond reste exceptionnel.

Selon l'art. 46 LJPA la mesure provisionnelle doit être nécessaire au maintien

de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. C'est dans le

cadre d'une pesée des intérêts en présence en tenant compte de l'ensemble des

circonstances, qu'il convient de déterminer, si le refus de la mesure

provisionnelle serait de nature à compromettre les droits de la partie et

provoquer ainsi un préjudice irréparable (arrêt RE001/0031 du 28 décembre

2001).

c) En l'espèce, le

recours au fond instruit sous la référence GE001/0118 est formé contre le refus

de la demande d'effet suspensif prononcé par l'autorité de recours de première

instance et le recours incident auprès de la section des recours est dirigé

également contre le refus du juge instructeur d'accorder la mesure

provisionnelle requise. Or, l'effet suspensif ne peut être envisagé contre une

décision négative (v. consid. 1a ci-dessus), de sorte que seules des mesures

provisionnelles peuvent entrer en ligne de compte. C'est donc avec raison que

le juge intimé a appliqué les principes concernant l'octroi de mesures

provisionnelles. De plus, la section des recours a un pouvoir d'examen limité à

un contrôle en légalité de la décision attaquée (art. 36 let. a LJPA). Elle ne

peut ainsi substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur;

elle doit seulement se limiter à vérifier si ce dernier n'a pas tenu compte

d'intérêts importants ou encore les auraient appréciés de manière erronée (voir

arrêt RE000/0037 du 18 janvier 2001).

2.

a) C'est donc dans le

cadre d'une pesée des intérêts en présence que l'autorité doit décider si

l'octroi de mesures provisionnelles se justifie ou non. A cet égard, les

recourants se plaignent du fait qu'ils sont empêchés d'exploiter leurs

entreprises respectives de taxis alors même que la procédure de retrait

d'autorisation est toujours pendante sur le fond. Le refus de l'effet suspensif

leur causerait un préjudice économique irréparable qui s'aggraverait de mois en

mois et serait de nature à mettre en péril leur existence. De l'autre côté, la

Conférence des directeurs de police estime que les conditions d'un retrait de

l'autorisation seraient remplies. Elle invoque notamment les nombreuses

contraventions et rapports de police ainsi que le problème de la situation

financière, en particulier les poursuites pendantes à l'encontre des recourants

pour justifier le retrait de l'autorisation. Toutefois, l'autorité

intercommunale ne fait pas état de circonstances qui justifieraient l'arrêt

immédiat de l'activité des recourants avant que la décision ne soit rendue sur

le fond. L'essentiel de l'argumentation consiste à prétendre que les conditions

du retrait de l'autorisation sont remplies au fond.

b) Il est vrai que la

jurisprudence admet que l'effet suspensif ou la mesure provisionnelle puisse

être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé; mais

cette conclusion doit être établie sur la base d'un état de fait non contesté,

en application de règles de droit qui ne laissent pas un large pouvoir

d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours ou encore

découler d'une jurisprudence constante. La solution juridique au recours doit

s'imposer d'elle-même de manière évidente (voir arrêt RE 99/0014 du 14 juillet

1999). Par exemple, l'effet suspensif peut être refusé si la durée du retrait

du permis de construire correspond au minimum légal et si les faits à la base

de la décision attaquée sont admis (ATF 115 Ib 157). En l'espèce, le dossier

comporte des éléments de nature à démontrer l'existence de fautes dans la

gestion des entreprises de taxis et la présence de difficultés financières;

mais les contestations des recourants à cet égard ne permettent pas d'affirmer

que le recours au fond apparaît d'emblée manifestement mal fondé.

c) Dans ces

conditions, la pesée des intérêts à prendre en considération pour décider de

l'octroi ou du refus des mesures provisionnelles implique de comparer l'intérêt

des recourants à pouvoir continuer d'exploiter leur entreprise de taxis pendant

la procédure de recours, d'une part, à l'intérêt public visant à obtenir

l'exécution immédiate de la décision avant que la cause ne soit jugée au fond

d'autre part. Toutefois, le magistrat instructeur a estimé que le préjudice

économique dont se plaignent les recourants en raison du refus de l'effet

suspensif n'entraînerait pas un préjudice irréparable et ne pourrait ainsi être

pris en considération. Mais la notion de préjudice irréparable a été développée

par la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant les conditions de

recevabilité des recours incidents dans le cadre du recours de droit public

(art. 87 OJ). Selon cette jurisprudence, le préjudice irréparable, qui permet

d'attaquer directement par le recours de droit public une décision incidente,

se limite au dommage de nature juridique et non au simple dommage de fait,

économique par exemple (voir notamment arrêt PS 99/0052 du 28 septembre 1999);

mais cette notion n'est pas déterminante pour décider de l'octroi ou du refus

de l'effet suspensif; elle ne peut avoir pour effet de limiter la pesée des

intérêts à effectuer dans le cadre de la décision sur mesures provisionnelles,

où tous les intérêts de fait ou de droit pertinents pour la solution du litige

doivent être pris en considération. La décision attaquée devait donc tenir

compte, dans la pesée d'intérêts, de l'intérêt économique des recourants visant

à la poursuite de l'exploitation de l'entreprise de taxis.

d) La section des

recours doit ainsi constater, dans le cadre de son pouvoir d'examen limité en

légalité, que la décision attaquée ne tient pas compte d'un intérêt à prendre

en considération dans la pesée, à savoir l'intérêt économique des recourants à

la poursuite de leur activité commerciale pendant la procédure de recours. Il

n'appartient toutefois pas à la section des recours de se substituer au juge

instructeur et d'effectuer directement la pesée d'intérêts au stade du recours

incident sur les mesures provisionnelles ordonnées par le magistrat instructeur;

il appartient au juge intimé, en statuant à nouveau, d'apprécier la portée de

l'intérêt économique des recourants à la poursuite de leur activité commerciale

en tenant compte aussi des possibilités qui leur sont laissées d'effectuer les

courses pour les transports d'élèves et celles admises dans le cadre des

patentes qu'ils conservent sur les territoires des communes de A.________ et de

B.________. Il convient donc d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la

cause à l'autorité intimée afin qu'elle statue à nouveau sur la requête de

mesures provisionnelles.

3.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée, le dossier renvoyé au juge instructeur pour qu'il statue dans

le sens des considérants du présent arrêt.

Les recourants qui

obtiennent gain de cause à l'aide d'un homme de loi, ont droit aux dépens

qu'ils ont requis arrêtés à 800 fr.

Dispositif

Par ces motifs

la section des recours du Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours

incident est admis.

II. La décision du

magistrat instructeur du 28 décembre 2001 est annulée et le dossier renvoyé à

cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent

arrêt.

III. Les frais de

justice sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. L'Etat de Vaud,

par l'intermédiaire du budget du Tribunal administratif, est débiteur des

recourants d'une somme de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 26 mars 2002/gz

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires

de l'avis d'envoi ci-joint.