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Décision

RE.2002.0019

TA - RE.2002.0019 - 2002-07-11 - c/GE 020038

11 juillet 2002Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Né en 1962, X.________

a été nommé agent de police au service de la commune de Y.________ dès le 1er

janvier 1990. L'intéressé est marié et il a trois enfants.

B. Au poste de police de

Y.________, dans la nuit du 22 au 23 septembre 2000, l'appointé X.________ a

procédé au contrôle du taux d'alcoolémie de A.________, laquelle avait

précédemment été impliquée dans un accident de circulation. Effectué à 23h40,

le premier test à l'éthylomètre a révélé un taux d'alcoolémie de 0.74g°/oo. X.________ qui,

conformément à l'art. 138 al. 3 OAC, devait soumettre l'intéressée à une prise

de sang, le taux révélé par l'éthylomètre étant supérieur à 0.6g°/oo, a faussement indiqué

dans le journal de contrôle un taux de 0.54g°/oo, évitant de la sorte que cette

dernière ne fasse l'objet d'une procédure pénale pour ivresse au volant. Il n'a

pas procédé à un second test de l'haleine et a faussement indiqué le chiffre de

0.34g°/oo

comme résultat de ce test.

C. a) A la suite d'une

dénonciation de l'un de ses collègues, X.________ a admis ces faits lors d'un

entretien avec son supérieur hiérarchique, le commandant B.________, en date du

14 février 2001; il les a confirmés dans un message du lendemain.

b) Par lettre du 1er

mars 2001, le commandant B.________ a dénoncé l'appointé X.________ (ainsi que

son supérieur direct) au juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne,

lequel a ouvert une enquête pour entrave à l'action pénale.

c) Le 2 mars 2001, une

délégation de la municipalité, accompagnée notamment du commandant B.________,

a entendu l'appointé X.________, en relation avec les événements de la nuit du

22 au 23 septembre 2000. A cette occasion, le syndic a rappelé la gravité

extrême des faits en question et il a informé l'appointé X.________ de l'envoi

d'une dénonciation au juge d'instruction. Le procès-verbal de cette séance

ajoute ce qui suit:

"Dans l'attente des conclusions de

l'enquête pénale et de l'ouverture d'une procédure par la municipalité, celle-ci

maintient en activité l'appointé X.________."

Le commandant de la

police cantonale a été tenu au courant des faits; le 8 mars 2001, il a réagi de

la manière suivante:

"L'appointé X.________ ayant admis les

faits qui lui ont été reprochés, je pars du principe qu'il n'exerce plus aucune

activité en relation avec la police judiciaire."

Le commandant de la

police de Y.________ a confirmé peu après, par lettre du 12 mars suivant, que

l'intéressé n'était plus autorisé à exercer une activité en relation avec la

police judiciaire, sa fonction se limitant dès lors à des tâches

administratives.

d) Dès cette date,

X.________ a donc accompli son travail au sein de la police de Y.________ de

cette manière. On mentionnera toutefois que celui-ci s'est trouvé en incapacité

de travail à 100% entre mi-septembre 2001 et mi-avril 2002; il a recouvré une

capacité de travail à 50% dès le 15 avril 2002.

D. Les faits décrits plus

haut, survenus dans la nuit du 22 au 23 septembre 2000, ont débouché sur une

ordonnance de condamnation rendue par le juge d'instruction de l'arrondissement

de Lausanne le 25 mars 2002; à teneur de celle-ci, X.________ a été condamné

pour entrave à l'action pénale à la peine de cinq jours d'emprisonnement avec

sursis pendant deux ans (son supérieur bénéficiant en revanche d'un non-lieu).

X.________ a renoncé à recourir contre cette ordonnance.

E. Par décision du 17 avril

2002, la Municipalité de Y.________, en possession de l'ordonnance de

condamnation précitée, a renvoyé X.________ pour justes motifs, avec effet au

31 juillet 2002; elle indique ce qui suit:

"Nous justifions notre décision par le

fait que nos relations de confiance, entre autres, sont désormais rompues.

C'est aussi la raison pour laquelle nous vous avons prié de quitter le corps de

police avec effet immédiat, soit le 15 avril 2002. Par contre, votre traitement

vous sera versé jusqu'au 31 juillet prochain.

Nous enregistrons qu'au moment de votre départ,

vous avez remis au commandant B.________ votre arme, votre uniforme et tout le

matériel dont vous disposiez pour exercer votre fonction de policier, ainsi que

les clés du poste de police."

F. a) Par acte du 6 mai

2002, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Jérôme Bénédict, X.________ a

recouru contre cette décision, en concluant à son annulation (subsidiairement à

sa réforme en ce sens qu'aucun licenciement ou renvoi n'est prononcé à son

encontre).

b) Il demandait

simultanément que son pourvoi soit assorti de l'effet suspensif. Pour sa part,

la Municipalité de Y.________ (v. plus précisément la lettre de son conseil

accompagnant le mémoire-réponse du 13 juin 2002) s'est opposée à l'octroi de

l'effet suspensif au recours. Elle invoque en particulier une lettre du 21 mai

2002 du commandant de la police cantonale indiquant, pour le cas où le recours

de X.________ serait admis sur le fond, que ce dernier ne pourrait plus

déployer une quelconque activité en relation avec l'exercice de la police

judiciaire (y compris en matière de circulation routière) en raison de la

condamnation dont il a fait l'objet par ordonnance du 25 mars 2002; selon lui,

on ne peut admettre qu'un policier condamné pour entrave à l'action pénale

puisse encore dénoncer aux autorités compétentes des infractions constatées ou

parvenues à sa connaissance, enregistrer des plaintes et procéder à n'importe

quelle opération d'enquête au sens du code de procédure pénale ou de la loi sur

les contraventions; il en va de la crédibilité de la police judiciaire auprès

des magistrats au nom desquels elle procède par délégation. La municipalité

ajoute qu'elle n'a pas d'autre activité à confier au recourant, ce que ce

dernier ne demande d'ailleurs pas.

c) Par décision du 17

juin 2002, le juge chargé de l'instruction du pourvoi au fond a rejeté la

requête d'effet suspensif.

d) Agissant toujours

par l'intermédiaire de l'avocat Jérôme Bénédict, X.________ a saisi la section

des recours du Tribunal administratif d'un pourvoi daté du 28 juin 2002, soit

en temps utile; il conclut avec dépens à la réforme de la décision attaquée,

l'effet suspensif étant en effet accordé à son pourvoi et la municipalité étant

invitée à remettre en service le recourant avec effet immédiat.

Tant le juge intimé

que la Municipalité de Y.________, cette dernière avec dépens, concluent au

rejet du recours.

Considérants

1.

L'effet suspensif est

une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision

attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au maintien de l'état

de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des

intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et

la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder

l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins

que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution

immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement

compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution

immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection

juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des

effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision

d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui

plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles

qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann,

Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im

Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150; v. dans ce sens section des

recours, arrêts incidents du 22 janvier 1999, RE 98/0043 et du 5 avril 2001, RE

01/0004).

Les deux arrêts qui

précèdent ont au demeurant été rendus en matière de fonction publique

communale; la jurisprudence de l'autorité de céans est à cet égard établie dans

le sens que le dépôt d'un recours ne suspend pas automatiquement l'exécution de

la décision attaquée dans ce domaine (contrairement à ce qui prévaut dans la

règle s'agissant de recours formés par des opposants à l'encontre d'une

autorisation de construire). En l'état, on ne voit pas de motifs de s'écarter

de cette solution éprouvée.

2.

Il faut convenir avec

le recourant que le litige ne porte pas uniquement sur la question de la

suspension dans le versement du salaire, mais a trait également à la suspension

des activités du recourant au sein de l'administration communale.

a) L'autorité de céans

a déjà été confrontée à ce type de situation, cela d'ailleurs en relation avec

une décision de renvoi pour justes motifs d'un agent de police municipale (RE

01/0004 précité). Il s'agissait d'un agent contre lequel la municipalité

concernée avait ouvert une enquête disciplinaire, cela sans suspendre

immédiatement l'intéressé; à l'issue de celle-ci, elle n'avait pas prononcé une

révocation avec effet immédiat, mais avait reporté l'exécution de cette mesure

à trois mois; là aussi, elle avait toutefois signifié à l'intéressé qu'elle

renonçait immédiatement à ses services, ce qui revenait à le suspendre de ses fonctions,

tout en maintenant son droit au traitement jusqu'à l'échéance du délai de

congé. L'arrêt en question ajoutait:

"Ce procédé, qui n'est pas prévu par le

statut, apparaît quelque peu paradoxal: ou bien il existe des motifs de

cessation immédiate des fonctions, et l'on ne voit pas dans ce cas ce qui

pourrait justifier le maintien du droit au traitement, ou bien il n'y en a pas,

et il apparaît discutable de renoncer à toute contre-prestation pour le

traitement versé."

Reste ainsi à

examiner, lorsque ce point est contesté comme en l'espèce, si un intérêt public

prépondérant exige la cessation immédiate des fonctions de l'intéressé (à titre

préventif, durant l'enquête, ou dès le prononcé de révocation), avec les

conséquences que cela implique sur le plan de la rémunération. Cette question

doit être résolue sur la base de considérations objectives, en fonction surtout

de la nature et de la gravité des motifs justifiant la cessation de fonctions

eu égard à la "bonne marche de l'administration" (v. par

exemple l'art. 84 du statut général des fonctions publiques cantonales et

l'art. 67 du règlement sur le personnel de l'administration communale

lausannoise, qui font expressément référence à cette notion). Au stade de la

mesure provisionnelle que constituent aussi bien le prononcé d'une suspension

préventive que la décision sur effet suspensif dans le cadre d'un recours

contre une décision mettant fin aux fonctions, il s'agit seulement d'examiner

s'il existe de prime abord des présomptions suffisantes que le maintien en

fonctions de l'intéressé soit contraire à la bonne marche de l'administration.

Cet intérêt public

doit ensuite être comparé à l'intérêt privé du recourant à rester en service.

b) S'agissant de

l'intérêt à la bonne marche du service, que pourrait mettre en péril l'octroi

de l'effet suspensif, la décision attaquée ne s'y attarde guère. Elle analyse

la situation en ce sens que la décision attaquée au fond aurait d'ores et déjà

été exécutée, de sorte que le recourant, pour obtenir sa réintégration, devrait

faire valoir des motifs qualifiés.

L'arrêt du 5 avril

2001.

(RE 01/0004) ne raisonne toutefois pas de cette manière; il qualifie en

effet de paradoxal le procédé consistant à prononcer le renvoi à terme, tout en

renonçant immédiatement aux services de l'intéressé. Dans ce cas, l'arrêt a

donc recherché effectivement si l'absence d'exécution immédiate du renvoi était

de nature à entraver la bonne marche et elle a répondu à cette question par la

négative.

En dépit du fait que

le pouvoir d'examen de la section des recours est limité à la légalité (v. à

titre d'exemple TA, arrêt du 18 décembre 2001, GE 01/0032), il convient de

constater - au-delà des éléments retenus par la décision attaquée - que la

bonne marche de la police communale de Y.________ se trouverait effectivement

entravée dans l'hypothèse où cette commune serait contrainte de garder à son

service le recourant durant la procédure au fond, cela en ne pouvant l'affecter

qu'à des tâches administratives, à l'exclusion de missions de police judiciaire.

c) Pour sa part, le

recourant fait valoir que, dans son travail, il se trouve en relation avec la

clientèle ou le public; le fait d'en être privé est de nature à compromettre sa

réputation et son avenir économique. Sur ce premier aspect, on peut tout d'abord

relever que l'intéressé n'est plus en mesure (au vu des exigences formulées par

le commandant de la police cantonale) d'exercer son activité de police

judiciaire, ce qui réduit de toute façon à une part congrue ses relations avec

le public.

Le recourant souligne

par ailleurs et surtout les incidences que pourraient avoir la confirmation de

la décision attaquée dans le domaine de l'assurance-chômage. Dans ce contexte,

le juge instructeur a d'ailleurs rappelé que la section des recours a déjà jugé

que l'intérêt d'un fonctionnaire renvoyé avec privation de traitement à

conserver l'entier de sa rémunération pendant la procédure de recours, plutôt

que d'avoir à se contenter des prestations d'assurance-chômage (70%), devait

céder le pas à l'intérêt pour la collectivité à ne pas verser des prestations

qu'elle pourrait avoir de la peine à recouvrer si elles s'avéraient indues

(arrêt RE 96/0057 du 12 février 1997). Le recourant critique cette manière de

voir à divers titres; il craint en particulier, dans l'hypothèse où il

demanderait des indemnités de chômage, de devoir accepter un travail qui lui

serait assigné par les autorités de l'assurance-chômage, ce qui pourrait être

de nature à rendre sans objet le recours au fond. Cette question, que la

jurisprudence n'a jusqu'ici pas eu l'occasion d'aborder mérite examen.

aa) Il résulte des

art. 10 al. 4 et 11 al. 5 LACI (v. également art. 10 OACI) que la suspension

provisoire d'un rapport de service fondé sur le droit public, accompagnée d'une

suspension du traitement, doit être assimilée à une situation de chômage (dans

ce sens Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosen-versicherungsgesetz, No

111, ad art. 11 LACI notamment); l'on se trouve très précisément en présence

d'un tel cas en l'espèce. Au demeurant, la difficulté est de déterminer si les

règles usuelles sont intégralement applicables à une situation de ce type ou si

celle-ci n'appelle pas des aménagements par rapport au régime ordinaire. En

particulier, il ne faut pas perdre de vue le fait que le rapport de travail de

base n'a formellement pas pris fin; en d'autres termes, comme le souligne

d'ailleurs le recourant, ce dernier pourrait être amené, en cas de succès de

son pourvoi, à reprendre son poste au terme de la suspension. Ainsi, pour

reprendre les termes de l'art. 10 al. 3 LACI, le fonctionnaire qui se trouve

dans une telle situation est réputé sans emploi, mais cela pour une durée

provisoire, ou, dans la formulation de l'art. 11 al. 5 LACI, subit une perte de

travail temporaire (les art. 7 et 8 OACI règlent au demeurant des situations

similaires sur cet aspect). En d'autres termes, l'autorité compétente doit

tenir compte de cet aspect lorsqu'elle assigne un emploi à la personne

concernée.

Dans le cas d'espèce,

elle devrait donc assigner à l'intéressé un emploi temporaire, tenant compte du

fait qu'il se trouve encore engagé dans des rapports de service. En d'autres

termes, le recourant ne devrait pas être sanctionné dans l'hypothèse où il

refuserait un emploi que l'autorité compétente lui assignerait sans tenir

compte de cet élément. En revanche, il ne saurait bien évidemment se soustraire

à une offre de travail à caractère temporaire, qui lui laisserait donc la

possibilité de reprendre cas échéant son service auprès de la commune de

Y.________.

bb) Le recourant

craint par ailleurs une sanction immédiate en application de l'art. 30 al. 1

let. a LACI, ce que le juge intimé réfute en invoquant l'art. 10 al. 3 OACI.

Selon la lecture que fait cette disposition le juge intimé, une suspension ne

serait envisageable qu'à l'issue de la procédure de recours. Cependant, les

craintes du recourant paraissent au contraire confirmées par la circulaire

relative à l'indemnité de chômage éditée en janvier 2002 par le secrétariat

d'Etat à l'économie (seco; v. à ce sujet chiffre B70); le seco craint en effet

que le délai de six mois de l'art. 30 al. 3 LACI n'expire avant la fin de la

procédure de recours, de sorte qu'il préconise qu'une suspension pour chômage

fautif soit rendue et exécutée avant même l'issue de cette procédure. L'on peut

bien évidemment se demander si cette circulaire est conforme au droit de rang

supérieur, ici l'art. 10 al. 3 OACI, mais ce n'est pas le lieu de trancher

cette question ici.

d) Compte tenu des

intérêts ici en présence, à savoir principalement l'intérêt public à la bonne

marche du service, d'une part, l'intérêt du recourant, d'autre part, à pouvoir

poursuivre ses activités, ainsi qu'à obtenir le versement d'un salaire, en lieu

et place d'une indemnité de chômage, l'autorité de céans retient en définitive

que le premier doit l'emporter. Certes, la commune de Y.________ s'est

accommodée, durant la période séparant l'aveu de l'infraction par le recourant

de sa condamnation par l'ordonnance du juge informateur, d'une situation dans

laquelle l'intéressé ne pouvait pas lui fournir l'intégralité des prestations

correspondant à son poste; on se réfère ici aux activités de police judiciaire

dont le recourant devait être écarté. Cette solution apparaissait appropriée,

au regard de la présomption d'innocence, pour une phase transitoire. On peut en

revanche comprendre que la Municipalité de Y.________ refuse que cette

situation anormale ne perdure plus longtemps. S'agissant des intérêts du

recourant, on a déjà relevé que ses relations avec le public devaient de toute

manière rester très limitées (puisqu'il n'était plus admis à exercer que des

tâches administratives); en outre, les craintes qu'il a émises en relation avec

son statut éventuel envers l'assurance-chômage doivent être relativisées dans

une certaine mesure.

3.

Les considérations qui

précèdent conduisent à confirmer le refus d'effet suspensif prononcé par le

juge instructeur. S'agissant cependant d'un litige relevant du domaine de la

fonction publique, il convient, selon la pratique du tribunal en ce domaine, de

statuer sans frais, l'employeur n'ayant au surplus pas droit à l'allocation de

dépens, quand bien même il obtient gain de cause (art. 55 al. 3 LJPA; v. en

outre TA, arrêt du 17 octobre 2000, GE 00/0089).

Dispositif

Par ces motifs

la section des recours du Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours

incident est rejeté.

II. La décision

rendue le 17 juin 2002 par le juge instructeur est confirmée.

III. Il n'est pas

perçu d'émolument, ni alloué de dépens.

mp/Lausanne, le 11 juillet 2002

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint