RE.2002.0033

TA - RE.2002.0033 - 2002-10-28 - Municipalité de Montreux c/GE 2002/0041et X.________

28 octobre 2002Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le 15 avril 1994, la

Municipalité de Montreux (ci-après la municipalité) a autorisé X.________ à

installer un point de vente sur le domaine public communal en fixant les

différentes exigences liées à cette autorisation. La vente de boissons

alcooliques était formellement interdite et la surface du kiosque limitée à 8

m², les équipements publics (alimentation en eau, électricité et rejet des eaux

usées) étaient mis à disposition dès 1995, une taxe annuelle étant perçue en

fonction de la réalisation des équipements publics. Le titulaire devait en

outre être au bénéfice d'une patente d'étalagiste délivrée par la Préfecture de

Vevey et d'un préavis favorable du Service de l'hygiène. L'autorisation a été

délivrée dans les termes suivants: "Autorisation d'usage à bien-plaire

du domaine public - attribution de l'emplacement no B7 du quai de

Rouvenaz".

Par lettre du 9

septembre 1994, X.________ a confirmé à la municipalité son intention de

poursuivre son activité de vente sur les quais pour l'année 1995.

B. La municipalité

informait X.________ le 23 mars 1995 du fait qu'elle avait décidé, dans sa

séance du 10 mars 1995, de ne pas maintenir l'autorisation. Cette décision

avait été prise à la suite d'un rapport du service d'hygiène et aussi en raison

du fait que le personnel employé dans le point de vente ne parlait pas

français. La municipalité précisait en outre sa volonté de limiter les points

de vente afin d'éviter une prolifération désordonnée ou excessive des

installations susceptibles de porter préjudice à la qualité des quais. Des

nouveaux choix d'emplacements en retrait de l'espace des quais étaient envisagés

afin d'assurer une meilleure intégration au site tout en garantissant la vue et

le dégagement sur le lac pour les promeneurs. Les frais de déplacement de

chaque élément étaient à la charge des bénéficiaires de l'autorisation. Il

était précisé que la gestion des demandes futures serait organisée par une

liste d'attente.

C. Par décision du 6

juillet 1995, la municipalité confirmait à X.________ la décision de ne pas

renouveler l'autorisation pour la saison en cours en l'invitant à retirer

immédiatement le kiosque, mais au plus tard au 14 juillet 1995. X.________ a

recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 18 juillet

1995. Par lettre du 25 juillet 1995, la municipalité a informé le Tribunal

administratif qu'elle avait revu sa décision du 6 juillet 1995 en raison du

désistement de certains exploitants de points de vente sur les quais. Elle

avait ainsi pu attribuer à X.________ un emplacement devenu vacant. Ce dernier

a exploité son commerce à cet endroit depuis le vendredi 21 juillet 1995, et il

a réalisé les travaux de raccordement au réseau d'eau et d'assainissement.

D. En date du 16 septembre

1995, X.________ informait la municipalité de son intention de poursuivre son

activité l'année suivante. La municipalité a renouvelé l'autorisation par

décision du 12 janvier 1996 pour l'année 1996 en confirmant l'ensemble des

conditions qui étaient fixées pour l'exploitation du kiosque pendant l'année

1995.

E. X.________ a demandé le

25 octobre 1996 de poursuivre l'exploitation de son kiosque pour l'année 1997.

La municipalité répondait le 13 novembre 1996 que les dossiers des points de

vente sur les quais faisaient l'objet d'un réexamen en fin d'année et réservait

ainsi sa décision. La municipalité a décidé le 27 mars 1997 de reconduire pour

1997 l'autorisation délivrée pour l'exploitation du kiosque. Elle a également

renouvelé l'autorisation pour l'année 1998.

F. Lors d'une séance du 19

mai 1998, réunissant tous les bénéficiaires des autorisations délivrées pour

les points de vente sur les quais de la ville, les représentants de la

municipalité rappelèrent les conditions posées pour l'exploitation des kiosques

et relevaient que les produits offerts dans les points de vente ne

correspondaient pas à ceux figurant dans l'autorisation; en outre, des chaises

avaient été installées à proximité du kiosque contrairement aux conditions de

l'autorisation. La municipalité se réservait de retirer les autorisations en

cas de nouvelles infractions, ce qu'elle a confirmé par lettre du 5 juin 1998.

En date du 28 août

1998, la municipalité adressait à X.________ la lettre suivante :

"Nous nous référons à la lettre que nous

vous avons adressée en date du 5 juin 1998 et constatons que les alentours de

votre point de vente ne sont pas entretenus correctement. En effet, notre

service de voirie, parcs et forêts a constaté que des déchets jonchent

régulièrement le sol, ce qui n'est pas admissible, surtout dans une zone

touristique comme celle des quais.

En conséquence, nous vous prions de mettre en

place, dans le plus court délai et d'entente avec votre voisin, un conteneur

qui servira pour les 2 kiosques. Celui-ci devrait être placé à l'endroit figuré

en jaune sur le plan ci-joint."

G. La municipalité a

renouvelé le 27 janvier 1999 pour l'année 1999 l'autorisation pour

l'exploitation du kiosque. La décision rappelait que l'autorisation était

délivrée pour la vente de sandwiches, döner-kebab et boissons non alcoolisées

et précisait que lors d'un contrôle effectué en 1998, des marchandises non

autorisées par la municipalité (glaces, frites, hot-dogs et hamburgers) étaient

mises en vente dans le kiosque. La municipalité se réservait ainsi de retirer

l'autorisation en cas de récidive.

Le Service

intercommunal des viandes et denrées alimentaires adressait le 13 juillet 1999,

la lettre suivante au Service des travaux de la ville de Montreux :

"Suite à plusieurs contrôles d'hygiène

effectués par le Fourrier Pasche et moi-même, nous avons pu constater que le

stand précité ne correspond pas aux normes d'hygiène.

En effet, après lui avoir concédé plusieurs

délais, M. X.________ n'a toujours pas équipé son stand d'une hotte

d'aspiration.

Nous avons la très nette impression que M.

X.________ se moque de nous. Il nous promet à chaque fois de tout régler en

trois jours, mais rien ne se passe.

Vu le manque de coopération de ce Monsieur et

par rapport à tous les autres stands qui se sont correctement équipés, nous

vous demandons de prendre en charge ce dossier ou de lui retirer son permis

d'exploitation."

En date du 20 août

1999 la municipalité interdisait avec effet immédiat à X.________ d'exploiter

son point de vente tant qu'il n'avait pas respecté les exigences du Service

intercommunal des viandes et des denrées alimentaires, et n'avait pas rétabli

le raccordement au réseau d'eau du SIGE et aussi tant qu'il continuait de

vendre des produits non autorisés (frites, hot-dogs et hamburgers). En date du

25 janvier 2000, la municipalité a indiqué à X.________ qu'elle avait décidé de

ne pas reconduire dès 2000 l'autorisation délivrée à titre précaire en raison

du non-respect des conditions rappelées par la correspondance du 20 août 1999.

H. X.________ a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif et la municipalité a

décidé le 10 avril 2000 d'autoriser la réouverture du kiosque et l'exploitation

durant la saison 2000. L'intéressé avait remis en conformité son installation

par l'aménagement d'une hotte d'aspiration et il avait rétabli l'alimentation

au réseau d'eau potable. La municipalité confirmait que l'autorisation était

délivrée à titre précaire pour une durée d'une année et rappelait qu'elle se

réservait au début de chaque année de procéder au réexamen du renouvellement de

l'ensemble des autorisations. La décision faisait état d'un avis du Service

intercommunal des viandes et denrées alimentaires du 11 avril 2000 confirmant

que le stand avait été mis en conformité et que le service pouvait préaviser

favorablement à la réouverture du stand.

I. En date du 21 février

2001, la municipalité a renouvelé l'autorisation pour l'année 2001 en

confirmant à nouveau les conditions générales fixées au mois de mars 1995 et en

rappelant la liste des produits dont la vente était autorisée.

La municipalité

avisait X.________ le 6 novembre 2001 que l'autorisation d'exploiter le

kiosque, qui prenait fin au 31 décembre 2001, ne serait plus renouvelée. En

outre, pour éviter des problèmes de circulation durant le marché de Noël, il

était demandé à l'intéressé de faire enlever son édicule d'ici au 30 novembre

2001 en procédant au débranchement des installations d'eau et d'électricité en

accord avec le SIGE. Par une lettre datée du 12 octobre 2001, mais reçue par la

Direction des travaux le 19 novembre 2001, X.________ a indiqué qu'il

envisageait de pouvoir continuer de gérer le kiosque à l'avenir au même

emplacement et particulièrement pendant le Festival de Jazz. En date du 22

novembre 2001, la municipalité confirmait que l'autorisation d'exploiter le

kiosque arrivait à échéance au 31 décembre 2001 et ne serait pas renouvelée

pour l'année 2002.

Par lettre du 7

février 2002, la municipalité a fixé à X.________ un ultime délai au 28 février

2002 pour procéder à l'enlèvement du kiosque, à défaut de quoi elle se verrait

contrainte de faire enlever l'installation. X.________ s'est adressé à la municipalité

le 26 mars 2002 dans les termes suivants :

"Ce kiosque c'est toute ma vie.

Bénéficiaire de l'aide sociale vaudoise, je dispose que de moyens très limités

pour vivre, soit Fr. 1'100.—par mois. Une nouvelle concession me permettrait de

me remettre à flots tant du point de vue social que du point de vue financier.

En effet, je désire ardemment retravailler et je sais qu'avec ce kiosque

j'arriverai à avoir un salaire suffisant. La saison commençant bientôt

pourriez-vous faire une exception pour cette saison et revoir la situation pour

l'an prochain.

Ayant certains problèmes de santé, il m'est

difficile de trouver un travail autre qu'indépendant et le nombre d'heures

passées au kiosque me convenait parfaitement."

Par décision du 5

avril 2002, la municipalité informait X.________ qu'elle entendait procéder à

l'enlèvement de l'installation d'ici au 26 avril 2002 en indiquant les voie et

délai de recours au Tribunal administratif. En date du 22 avril 2002, la

municipalité informait X.________ qu'elle avait réexaminé le dossier à la suite

d'une séance qui s'était déroulée le 12 avril 2002 au Service des travaux et

elle l'informait qu'elle ne pouvait modifier sa décision concernant le non

renouvellement de l'autorisation. La municipalité confirmait les termes de sa

lettre du 5 avril 2002 fixant un ultime délai au 26 avril 2002 pour

l'enlèvement du kiosque.

Le 29 avril 2002,

X.________ demandait à la municipalité une prolongation pour l'exploitation de

son kiosque jusqu'à la fin du Festival de Jazz 2002, soit pour trois mois. Il

précisait qu'à la fin de cette manifestation, il procéderait à l'enlèvement du

kiosque. L'exploitation du kiosque durant la saison d'été était pour lui une

question de survie car il ne disposait comme revenu que d'une somme de 1'100

fr. par mois et son état de santé ne lui permettait pas de trouver une autre

activité. Ainsi, les revenus du kiosque durant la saison d'été étaient

primordiaux et lui permettaient d'améliorer son quotidien.

La municipalité

répondait le 7 mai 2002 en constatant qu'aucun élément nouveau n'était porté à

sa connaissance et qu'elle ne pouvait donner une suite favorable à la demande

d'exploitation du kiosque jusqu'à la fin du Festival de Jazz, soit jusqu'au 31

juillet 2002. La municipalité confirmait les termes de sa lettre du 5 avril

2002 fixant un ultime délai au 26 avril 2002 pour l'enlèvement du kiosque.

J. X.________ a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 17 mai 2002 . Par

décision provisionnelle du 5 juillet 2002, le magistrat instructeur a autorisé

X.________ à exploiter le kiosque jusqu'au 20 juillet 2002, date correspondant

à la fin du festival de Jazz.

Le 7 août 2002,

X.________ a demandé de prolonger la décision sur effet suspensif jusqu'à la

fin de la procédure.

Par une première

décision de mesures provisionnelles du 8 août 2002, le magistrat instructeur a

renoncé à autoriser X.________ à continuer l'exploitation du kiosque jusqu'à

l'issue de la procédure. Cette décision a été contestée par un recours incident

auprès de la section des recours du tribunal, qui est devenu sans objet à la

suite de la notification d'une seconde décision sur mesures provisionnelles du

15 août 2002 autorisant X.________ à poursuivre l'exploitation du kiosque

jusqu'à droit connu sur le recours au fond.

K. La municipalité a

contesté cette décision par le dépôt d'un recours incident auprès de la section

des recours du tribunal. Le magistrat instructeur ainsi que X.________ se sont

déterminés sur le recours en concluant à son rejet.

Considérants

1.

Il convient de

distinguer les mesures provisionnelles de l'effet suspensif; les principes

applicables à l'octroi de l'effet suspensif sont en effet différents de ceux

concernant les mesures provisionnelles.

a) L'ordonnance

d'effet suspensif a pour objet une décision positive, qui confère un droit à un

administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui constate l'existence de

l'un ou de l'autre. Il n'est pas possible en revanche d'attribuer un effet

suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; parce qu'une telle

mesure reviendrait à considérer que la décision négative ne déploie pas d'effet

et que la demande serait encore pendante, ce qui n'a pas de sens ni aucune

utilité pratique pour le recourant. Mais lorsque la protection du droit en cause

ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur le jugement au fond

pendant la procédure en accordant provisoirement au recourant ce que la

décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures

provisionnelles (art. 46 LJPA) et non pas d'une décision sur effet suspensif (André

Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 923 et arrêt RE

99/0007 du 26 février 1999). Enfin, lorsque la décision en cause concerne le

non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été utilisée, la mesure

provisionnelle n'a pas pour effet de créer une situation de fait nouvelle

anticipant sur le sort du recours au fond; mais uniquement de maintenir la

situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours au fond; en

pareil cas, les principes relatifs à l'octroi ou au refus de l'effet suspensif

doivent être appliqués pour déterminer si des mesures provisionnelles se

justifient (arrêt RE 98/0045 du 21 janvier 1999).

b) Selon l'art. 45

LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée,

sauf décision contraire, prise d'office ou sur requête, par le magistrat

instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de

manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution

prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid.

1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter

que pour des motifs particulièrement qualifiés (arrêt TA RE 99/0005 du 16 avril

1999, Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en

procédure administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223). En revanche, l'octroi de

mesures provisionnelles anticipant sur le jugement au fond reste exceptionnel.

Selon l'art. 46 LJPA la mesure provisionnelle doit être nécessaire au maintien

de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. C'est dans le

cadre d'une pesée des intérêts en présence en tenant compte de l'ensemble des

circonstances, qu'il convient de déterminer, si le refus de la mesure

provisionnelle serait de nature à compromettre les droits de la partie et

provoquer ainsi un préjudice irréparable (arrêt RE001/0031 du 28 décembre

2001).

c) Le recours au fond

instruit sous la référence GE 02/041 concerne matériellement le refus de

renouveler une autorisation d'utiliser le domaine public en vue d'exploiter un

kiosque, contesté déjà dans son principe par la lettre du recourant du 12

octobre 2001. Seules les mesures provisionnelles peuvent donc entrer en ligne

de compte. Toutefois, s'agissant du refus de renouveler une autorisation déjà

utilisée, la jurisprudence applique les principes relatifs à l'octroi ou au

refus de l'effet suspensif pour déterminer si les mesures provisionnelles se

justifient (voir arrêt RE 98/045 du 21 janvier 1999). Par ailleurs, le pouvoir

d'examen de la section des recours est limité à un contrôle en légalité de la

décision attaquée (art. 36 lit. a LJPA). Elle ne peut donc substituer sa propre

appréciation à celle du magistrat instructeur et doit seulement vérifier si ce

dernier a tenu compte d'intérêts importants ou encore appréciés de manière

erronée (voir arrêt RE 00/037 du 18 janvier 2001).

d) En l'espèce, le

premier juge a pris en compte d'une part, l'intérêt du recourant à obtenir un

gain par l'exploitation du kiosque, et d'autre part, l'intérêt de l'autorité à

obtenir l'enlèvement immédiat de cette installation. Il a estimé que l'intérêt

du recourant était prépondérant à celui de l'autorité intimée. Cette

appréciation est fondée sur un examen complet du dossier, en particulier d'une

analyse détaillée de la correspondance concernant les renouvellements de

l'autorisation d'utilisation du domaine public, accordée depuis 1994 chaque

année jusqu'en 2002. Le premier juge n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation

en considérant que la municipalité recourante n'avait pas fait valoir de motifs

d'intérêts publics prépondérants justifiant l'enlèvement immédiat du kiosque.

La section des recours constate en effet qu'il n'existe pas une situation

d'urgence qui commande l'exécution immédiate de la décision communale; en

particulier, il n'y a pas une mise en danger concrète et immédiate de biens de

police tels que la santé publique, la sécurité ou la tranquillité.

2.

La municipalité demande

à titre subsidiaire que les mesures provisionnelles soient limitées jusqu'au 31

décembre 2002. Dès lors que le recours au fond porte sur le non-renouvellement

d'une autorisation annuelle d'utiliser le domaine public, l'admission même du

recours au fond ne pourrait déployer des effets allant au-delà du 31 décembre

2002.

Le recourant a certes la possibilité de déposer une nouvelle demande

d'utilisation du domaine public pour l'année 2003, et, en cas de refus, de

saisir à nouveau le Tribunal administratif en sollicitant de nouvelles mesures

provisionnelles s'il entend poursuivre l'exploitation du kiosque pour l'année

2003.

Mais en l'état de la procédure, il convient donc de donner suite à la

conclusion subsidiaire de la commune recourante et de réformer la décision

attaquée dans ce sens.

3.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours incident est partiellement admis en

ce sens que les effets de la mesure provisionnelle prévue par le chiffre I de

la décision attaquée sont limités jusqu'au 31 décembre 2002. Au vu de ce

résultat, il y a lieu de compenser les dépens et de laisser les frais de

justice à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

la section des recours du Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours

incident est partiellement admis.

II. La décision du

15 août 2002 est réformée en ce sens que les effets de la mesure provisionnelle

sont limités au 31 décembre 2002. Elle est maintenue pour le surplus.

III. Il n'est pas

perçu de frais de justice.

IV. Les dépens sont

compensés.

vz/Lausanne, le 28 octobre 2002

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint