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Décision

RE.2004.0010

TA - RE.2004.0010 - 2004-05-26 - c/TA PS003/0223

26 mai 2004Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Né le ********, X.________,

originaire d'ex-Yougoslavie, marié et père de famille, a séjourné et travaillé

en Suisse de 1987 à 1992 comme maçon. Le 9 mars 1995, il a présenté une demande

de prestations AI auprès de l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton

de Vaud, alléguant être atteint dans sa santé suite à un accident survenu en

juillet 1992. De 1995 jusqu'au 30 septembre 1997, date de son retour dans son

pays d'origine, l'intéressé a bénéficié des prestations de l'aide sociale

vaudoise, à titre d'avances sur des prestations d'assurance indemnités

journalières, d'un montant total de 42'208 fr. 90. Ces avances ont été

remboursées par la Concordia Assurance en décembre 1997, étant précisé que le

Service de prévoyance et d'aide sociales avait accordé à l'intéressé une remise

de 28'139 fr. 25 pour favoriser son retour dans son pays d'origine et lui

permettre d'y ouvrir un petit commerce. Par décision du 16 février 2004,

l'Office AI pour les étrangers résidant à l'étranger a reconnu en faveur du

recourant, à partir du 1er mars 1994, le droit à une rente ordinaire

simple d'invalidité (430 fr. par mois), ainsi qu'à une rente ordinaire

complémentaire pour son épouse. Le paiement du montant rétroactif dû en faveur

de l'intéressé du 1er mars 1994 au 29 février 2004, par 63'744 fr.,

a été placé dans un compte d'attente en prévision d'une éventuelle surassurance

avec le Centre social régional de Z.________ (ci-après : CSR). Depuis le 1er

mars 2004, X.________ reçoit en revanche une rente AI de 430 fr. par mois, le

montant de la rente complémentaire en faveur de son épouse s'élevant à 129 fr.

B. Le 29 août 2002, Y.________,

parent du recourant, s'est engagé par écrit à accueillir ce dernier chez lui

pendant deux semaines au moins et à prendre à sa charge les frais de son

traitement médical à concurrence de 500 fr. X.________ est arrivé en Suisse le

22 décembre 2002. Par décision du 3 juin 2003, le Service de la population du

Département des institutions et des relations extérieures a refusé de lui

délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, et lui a

imparti un délai au 21 juin 2003 pour quitter le territoire vaudois.

L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le

30 juin 2003. Par décision incidente du 11 juillet 2003, le juge instructeur a

accordé l'effet suspensif au recours et autorisé le recourant à poursuivre son

séjour dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale

soit terminée (dossier PE 2003/0226 MA). Le recours précité est toujours

pendant devant le Tribunal de céans.

C. Estimant, à fin juillet

2003, qu'il avait épuisé la capacité d'accueil gratuit de sa parenté en Suisse,

d'une part, et qu'il obtiendrait selon toute vraisemblance une rente

d'invalidité, d'autre part, X.________ a sollicité l'allocation de prestations

d'aide sociale vaudoise.

Par décision du 1er

septembre 2003, le CSR a refusé de lui accorder l'aide sociale requise, au

motif qu'il ne bénéficiait pas d'un permis de séjour valable. Le 31 octobre

2003, le CSR a rendu une nouvelle décision, valable dès le 1er août

2003, confirmant le refus de lui accorder l'aide sociale. Cette décision était

motivée comme suit: "autre motif: ne répond pas aux conditions d'octroi

de l'Aide sociale vaudoise".

D. X.________ a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 novembre 2003 en

concluant à l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi de l'aide

sociale vaudoise dès le 1er août 2003. A titre préliminaire,

l'intéressé a conclu à l'octroi de l'assistance judiciaire, subsidiairement à

l'octroi d'une assistance judiciaire partielle le dispensant de l'avance de

frais. Enfin, il a conclu, à titre provisionnel, à ce que le CSR soit invité à

lui verser des prestations d'aide sociale sans délai supplémentaire.

E. Par décision incidente

du 17 mars 2004, le juge instructeur a refusé d'ordonner des mesures

provisionnelles ordonnant au CSR de verser immédiatement des prestations d'aide

sociale en faveur de X.________.

F. Ce dernier a recouru

contre cette décision incidente le 29 mars 2004, concluant, préliminairement, à

ce que la section des recours du Tribunal administratif constate qu'il

bénéficie de l'assistance judiciaire et qu'il est donc dispensé de toute avance

de frais également pour le recours incident et, principalement, à l'annulation

de la décision incriminée et à ce qu'il soit mis au bénéfice de l'aide sociale

à titre provisionnel.

Par avis du 1er

avril 2004, le juge intimé s'en est remis aux considérants de la décision

entreprise et a conclu au rejet du recours. L'Agence communale d'assurances

sociales de la commune de 1******** et le Service de prévoyance et d'aide

sociales ont, en date du 8 avril 2004, conclu au rejet du recours. Le CSR ne

s'est pas déterminé dans le délai imparti.

Considérants

1.

Les mesures

provisionnelles doivent être nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la

sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 LJPA) et ne doivent en principe pas

tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le

jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions

du recours au fond, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque la protection

des droits ne peut être réalisée autrement (cf. notamment arrêt TA RE 1991/0020

du 28 février 1992 et RE 2003/0013 du 5 mars 2003). Les prévisions sur le sort

du recours au fond n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute

(ATF 106 Ib 116 et les arrêts cités). C'est avant tout en fonction de la

vraisemblance et de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles

sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe

de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de la requête (cf. Isabelle

Häner, Vorsorgliche Massnahmen in Verwaltungsverfahren und in

Verwaltungsprozessrecht, RDS 1997 II p. 252 ss, spéc. chiffre 92, p. 324).

2.

a) Le juge instructeur

motive son refus d'accorder les mesures provisionnelles requises en se référant

à de la doctrine (J.-L. Duc, Les Assurances sociales en Suisse, Lausanne 1995,

no 1350 (sic; recte no 1340), p. 832) et à de la jurisprudence rendue par le

Tribunal de céans (arrêts TA RE 1999/0035 du 12 mai 1999 et RE 2003/0022 du 6

août 2003), selon lesquelles, à moins que le recours n'apparaisse manifestement

bien fondé, l'intérêt de l'organisme social à ne pas verser les prestations

requises l'emporterait nettement sur celui de l'intéressé à les toucher

immédiatement, étant donné qu'en cas de rejet du recours, ce dernier aurait

probablement beaucoup de difficultés à les rembourser en raison de sa situation

financière délicate.

b) Ce raisonnement ne

saurait être suivi. Une telle appréciation va en effet à l'encontre de l'art.

12.

de la Constitution fédérale (Cst), lequel prévoit, sous la note marginale "droit

d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse" que "quiconque

est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son

entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens

indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine".

Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.

Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit aux

conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui

obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans

le besoin (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562 et les

renvois; arrêt TA PS 2002/0171 du 27 mai 2003). Comme le Tribunal de céans a

déjà eu l'occasion de le préciser dans l'arrêt précité, cette règle "pose

le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne

qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention

justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193;

Auer, Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. 2, p. 685 ss).

La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des

conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il

soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité

sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art.

12.

Cst mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà."

Dans le Canton de

Vaud, l'art. 17 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale

(LPAS) prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve

dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels

indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 al. 3 LPAS l'obligation

d'assistance entre parents fondée sur le code civil. Selon l'art. 3 al. 2 LPAS,

les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires aux autres prestations

sociales (fédérales ou cantonales), et à celles des assurances sociales. Elles

peuvent, le cas échéant, être versées en complément. L'art. 21 LPAS précise

encore que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées

en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des

circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et les

limites prévus par le département, selon les dispositions d'application" (…).

La nouvelle constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003 (Cst-vd),

consacre également, à son art. 33, le principe du droit de chaque personne dans

le besoin de disposer d'un logement d'urgence approprié et des moyens

indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

Le Service de

prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action

sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale

vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV"

(ci-après : les normes) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui

sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide

sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités

d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des

institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des

institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien

correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en

Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (1'010 fr. par mois pour

une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver

ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne

seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de

déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui

correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre

II-14.0 desdites normes, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide

sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi

convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de

prestations circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin par une

réduction maximum de 15 % du forfait 1.

Les normes de la

Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci‑après: CSIAS)

ont tenté de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de

proportionnalité, applicable en matière de réduction en cas de manquements du

bénéficiaire (sous let. A.8.3). Elles indiquent que des réductions sont

possibles, de façon graduée et en les combinant, allant jusqu'à une réduction

du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au

maximum, si des motifs particuliers de réduction sont constatés (par ex.

manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas

particulièrement graves, récidive). Au surplus, toujours selon ces normes, des

réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la

garantie du minimum d'existence (cf. arrêt TA PS 2002/0171 déjà cité).

c) Dans un arrêt

incident du 6 août 2003 (RE 2003/0022), la section des recours du Tribunal

administratif, se référant à l'arrêt mentionné ci-dessus, a confirmé qu'une

aide sociale correspondant au forfait I réduit de 15% ne portait pas atteinte

au "noyau intangible" du droit garanti par l'art. 12 Cst et assurait

ainsi au recourant des moyens d'existence minimaux, "l'intérêt de ce

dernier à recevoir intégralement l'aide sociale pendant la durée de la

procédure [pouvant], dans ces conditions, céder le pas [devant] l'intérêt de la

collectivité publique à ne pas verser des prestations qui, suivant le sort du

recours au fond, pourraient s'avérer en tout ou partie indues et pratiquement

irrécouvrables, vu la situation du recourant" (arrêt TA RE 2003/0022

précité). Contrairement à l'interprétation que semble en avoir fait le juge

intimé, les considérants précités ne signifient nullement que toute aide

sociale doit impérativement être refusée pendant le déroulement de la

procédure; seule la part dépassant le montant du "noyau intangible"

est visée par la nécessité de respecter l'intérêt public susmentionné,

prépondérant dans ce contexte bien précis par rapport à celui du recourant.

d) On relèvera enfin qu'en

tant que droit de la personne humaine, le droit à l'aide dans des situations de

détresse appartient à toute personne physique, indépendamment de sa nationalité

ou de son statut de résidence en Suisse au regard de la police des étrangers

(Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., p. 688, no 1508; J.-F. Aubert, P.

Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse

du 18 avril 1999, p. 122; ATF 121 I 367, JT 1997 I p. 284, plus réf. cit.;

Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 22). Les normes

fédérales et cantonales en matière d'assistance peuvent toutefois limiter le

cercle des personnes qui peuvent y prétendre (Auer, Malinverni, Hottelier, op.

cit., loc. cit.). Dans le canton de Vaud, l'art. 16 LPAS stipule que l'aide

sociale s'étend aux personnes séjournant sur le territoire vaudois.

3.

En l'espèce, les

prévisions sur le sort du recours au fond ne sont nullement certaines et ne

sauraient dès lors entrer en considération. En revanche, la vraisemblance et

l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles requises sont

destinées à éviter ne font aucun doute. Le recourant – qui a été expressément

autorisé à poursuivre son séjour dans le canton (cf. décision du juge

instructeur dans la cause PE 2003/0226 MA du 11 juillet 2003) - n'a, pour le

moment en tout cas, que de très faibles moyens d'existence, à savoir uniquement

la rente AI qui lui est versée depuis mars 2004 (430 fr. par mois). On

rappellera à cet égard que les prestations de l'assurance-invalidité auxquelles

il peut prétendre à titre rétroactif depuis le 1er mars 1994 (plus

de 63'000 fr.) ne lui ont pas encore été versées et qu'elles pourront selon

toute vraisemblance être compensées avec les prestations d'aide sociale qui seront

octroyées. En effet, alors même que l'art. 60 lit. b Cst-vd stipule que l'aide

sociale n'est en principe pas remboursable – abandonnant ainsi le principe

inverse consacré par la LAPS – cette disposition n'est toutefois pas

directement applicable mais présuppose l'intervention du législateur. Or, la

loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003, qui énumère à son art. 41

les cas où le bénéficiaire est tenu au remboursement, n'est pas encore entrée

en vigueur, de sorte que le remboursement de l'aide sociale reste fondé dans

son principe (cf. sur cette question arrêt TA PS 2003/0186 du 17 mars 2004).

Cela étant, dans la

mesure où la rente AI touchée par le recourant ne couvre manifestement pas le

minimum vital, la balance des intérêts en présence tels que définis ci-dessus

(cons. 2 b) justifie de lui accorder l'aide sociale vaudoise, qui devra venir

compléter ladite rente (l'aide sociale étant subsidiaire aux prestations des

autres assurances sociales, cf. art. 3 al. 2 LPAS), de telle manière que l'intéressé

touche en définitive un montant global correspondant seulement au forfait 1

réduit de 15 %.

En conclusion, c'est à

tort que le juge instructeur a refusé d'accorder au recourant, à titre de

mesures provisionnelles, des moyens d'existence minimaux pendant le déroulement

de la procédure. Le recours doit donc être admis partiellement sur ce point, en

ce sens que l'intéressé a droit au versement d'un montant correspondant au

forfait 1 réduit de 15%, d'une part, et du montant de sa rente AI, d'autre part.

4.

X.________ conclut

enfin à ce que la section des recours constate qu'il est au bénéfice de

l'assistance judiciaire. Or, dans sa décision du 17 mars 2004, le juge

instructeur n'a pas statué sur les conclusions contenues dans le recours au

fond relatives à l'octroi de l'assistance judiciaire. La section des recours

n'est dès lors pas en mesure d'examiner cette question et le dossier doit être

retourné au juge intimé pour qu'une décision soit rendue à cet égard.

5.

Au vu des considérants

qui précèdent, le recours doit être partiellement admis, soit uniquement en ce

qui concerne l'octroi partiel de l'aide sociale pendant le déroulement de la

procédure; il doit être rejeté pour le surplus.

La présent arrêt sera

rendu sans frais. Obtenant partiellement gain de cause et ayant procédé par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, le recourant a droit à des

dépens réduits (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

la section des recours du Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours

incident est partiellement admis.

II. La décision du

juge instructeur du 17 mars 2004 est annulée.

III. Le Centre

social régional de Z.________ versera en faveur de X.________, à titre de

mesures provisionnelles, une aide sociale vaudoise correspondant au montant du

forfait 1 défini par les normes CSIAS, diminué de 15%, d'une part, et de la

rente AI versée au recourant, d'autre part.

IV. Le dossier est

retourné au juge instructeur pour qu'il statue sur la requête d'assistance

judiciaire présentée par X.________ dans son recours du 28 novembre 2003.

V. La présente

décision est rendue sans frais.

VI. Le Centre

social régional de Z.________ versera à X.________ un montant de 500 (cinq

cents) francs à titre de dépens.

La

présidente:

mp/Lausanne, le 26 mai 2004

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint