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Décision

RE.2004.0017

TA - RE.2004.0017 - 2004-05-18 - FRANZOLIN R. et crts c/TA FO004/0004

18 mai 2004Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La Winterthur

Assurances est propriétaire de l'immeuble sis avenue du Denantou-13-15, à

Lausanne. Ce dernier comporte 20 logements, totalisant 80 pièces; il a été

construit en 1954 et n'a pas fait l'objet depuis lors de travaux de rénovation

d'importance.

B. a) La propriétaire

envisage dès lors divers travaux d'entretien, de rénovation et de

transformation de cet immeuble; ceux-ci sont devisés à un montant de 1'835'000

fr., pour la partie logement (ce devis ne comporte pas les travaux projetés

concernant les garages). Le descriptif des travaux prévoit notamment la

réfection des façades et de la toiture; est également prévue la création de

nouvelles gaines et colonnes de chute. Par ailleurs, certains travaux

consistent dans une mise aux normes des installations existantes, impliquant

par exemple le remplacement de l'ascenseur, la pose d'une nouvelle porte

d'entrée avec système de gâche électrique, la pose de nouvelles portes anti-feu

ou la réfection complète des installations électriques. Enfin, une partie des

travaux est de nature à apporter une certaine plus-value à l'immeuble; tel est

le cas de la réfection totale des salles d'eau avec pose de nouveaux appareils

et nouvelles alimentations et la création d'un système de ventilation

mécanique. De même, de nouveaux agencements de cuisine sont prévus. On

mentionnera encore, dans l'une des entrées de l'immeuble, comprenant les

appartements de 6 pièces, le projet de modifier la distribution des cuisines,

impliquant l'agrandissement de celles-ci (en utilisant une surface de quelque 8

m2 environ par cuisine, gagnée sur la surface des "pièces"

adjacentes).

Les travaux précités

entraîneraient une augmentation de l'état locatif annuel, qui serait porté à

305'640 fr.; le loyer au m2 serait ainsi porté de quelque 122 fr. à 171 fr. par

m2 et par an.

b) Par décision du 28

janvier 2003, le Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT) a

délivré l'autorisation prévue par l'art. 4 de la loi du 4 mars 1985 concernant

la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation,

ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après

: LDTR; le règlement d'application de cette loi, du 6 mai 1988 est abrégé

RDTR). En substance, cette décision retient que le devis présenté par la

propriétaire est très proche de celui résultant de l'analyse MERIP usuellement

pratiquée, de sorte que le SELT "ne conteste pas l'opportunité de

procéder à ces travaux, ni leur coût". L'autorisation précitée est

toutefois subordonnée à diverses conditions, soit notamment le respect de

l'état locatif annoncé à 305'640 fr., ainsi que le contrôle de la première mise

en location après travaux.

C. a) Agissant par

l'intermédiaire de l'avocat Thierry Thonney le 18 février 2004, R.

Franzolin et divers consorts ont recouru au Tribunal administratif contre cette

décision; ils concluent avec dépens à son annulation. Les intéressés contestent

en substance le programme des travaux admis par le SELT, sur divers points; à

leurs yeux, une partie importante de ces travaux n'est pas indispensable,

contrairement à ce qu'exige l'art. 4 al. 1 LDTR.

D. a) Dans leur pourvoi,

les intéressés demandent à ce que celui-ci soit assorti de l'effet suspensif;

alors que le SELT s'en est remis à justice sur ce point, la Winterthur,

agissant par l'intermédiaire de l'avocat Philippe Conod, en a demandé la levée.

b) Par décision du

jeudi 15 avril 2004 (notifiée en courrier B), le juge chargé de l'instruction

de ce recours (FO 2004/0004) a refusé l'effet suspensif.

c) C'est cette

décision que R. Franzolin et consorts ont entreprise auprès de la section des

recours du Tribunal administratif par un pourvoi incident formé le

29 avril 2004, soit en temps utile. Les intéressés concluent avec

dépens à ce que l'effet suspensif soit accordé à leur recours au fond (recours

FO 2004/0004).

d) Accusant réception

du recours en date du 30 avril 2004, la section des recours a accordé l'effet

suspensif requis, cela à titre de mesures préprovisionnelles.

e) La Winterthur, dans

une prise de position datée du 10 mai 2004, déclare s'opposer à l'octroi de

l'effet suspensif demandé.

Considérants

1.

a) Il n'est pas

contesté que les travaux projetés relèvent du champ d'application de la LDTR;

cela résulte de l'ampleur des travaux, d'une part, du fait, d'autre part, que

l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie.

Selon l'art. 3 de la loi, l'autorisation de réaliser de tels travaux est en

règle générale refusée; toutefois, l'autorisation peut être accordée, selon

l'art. 4 al. 1, lorsque la transformation, la rénovation envisagées

apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou

d'intérêt général; elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres

circonstances le commandent impérativement.

Même si la

jurisprudence admet qu'il n'y a pas lieu d'appliquer littéralement la règle de

l'art. 4 al. 1 LDTR, il reste que le service compétent a bien pour tâche

d'examiner le programme des travaux, ainsi que la justification des différents

éléments indiqués dans le descriptif. La jurisprudence a d'ailleurs retenu que

le législateur, dans le cadre de l'art. 4 al. 1 LDTR, visait à autoriser les

rénovations dites "douces"; le SELT doit dès lors s'assurer que le

programme envisagé s'inscrit dans ce cadre. En d'autres termes, ne sont pas

susceptibles d'être avalisés les travaux impliquant une plus-value avec

élévation du standing du logement considéré (cette solution a été avalisée par

le Tribunal fédéral à deux reprises au moins : ATF 1P.521/2003, rendu dans la

cause FO 2002/0024, et 1P.173/2003, dans la cause AC 2002/0066).

Le SELT ne peut dès

lors se contenter d'apprécier l'enveloppe financière des travaux, pour

constater que celle-ci permet le maintien de l'immeuble dans la catégorie des logements

à pénurie (TA, arrêt du 14 juillet 2003, AC 2002/0066, précité) et il doit donc

vérifier si les travaux prévus présentent bien un caractère indispensable,

comme l'exige la loi.

b) La décision

attaquée semble tout d'abord retenir que les recourants s'en prendraient

exclusivement "aux conséquences économiques qu'aura la réalisation des

travaux litigieux sur le montant des loyers perçus après travaux".

Cette remarque paraît inexacte, dans la mesure où les recourants indiquent

expressément qu'ils contestent l'ampleur prise par le programme des travaux;

leurs conclusions en annulation de la décision du SELT tendent d'ailleurs à le

confirmer.

Au surplus, la

décision attaquée retient que "la nécessité des travaux litigieux a été

rendue vraisemblable", ce qui suffit au magistrat instructeur - sur la

base du constat qu'aucun intérêt public n'est en jeu, ainsi que d'une balance

des intérêts privés en présence - pour conclure à l'octroi de l'effet

suspensif.

2.

a) L'effet suspensif

est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision

attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au maintien de l'état

de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des

intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et

la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder

l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins

que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution

immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement

compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution

immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection

juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des

effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision

d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui

plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles

qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann,

Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im

Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150; v. par exemple arrêt

du 22 janvier 1999, RE 1998/0043).

L'effet suspensif peut

également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal

fondé (arrêt RE 1992/0034 du 6 octobre 1992, consid. 2). Dans ce dernier cas,

le magistrat instructeur ne doit toutefois refuser l'effet suspensif que si le

caractère mal fondé du recours est précisément "manifeste". En

revanche, il ne doit pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend

de l'appréciation de la section du tribunal qu'il sera amenée à présider

(arrêts RE 1991/0009 du 11 octobre 1991 et RE 1992/0040 du 9 novembre 1992). La

même retenue ne s'impose en revanche pas lorsque le recours soulève des

questions de nature essentiellement juridique, dans l'examen desquelles

l'appréciation ne joue pas de rôle. Ainsi, l'effet suspensif pourra être refusé

lorsqu'une règle légale claire ou une jurisprudence constante s'oppose à

l'admission du recours (arrêts RE 1991/0009 et RE 1992/0040 précités; v.

également arrêt du 22 novembre 1999, RE 1999/0033).

b) Selon la jurisprudence,

la section des recours dispose du même pouvoir d'examen que le Tribunal

administratif lui-même; ainsi, en application de l'art. 36 let. c LJPA, elle

est limitée au contrôle de la légalité, sauf disposition contraire de la loi.

Ainsi, elle se borne à examiner si le juge intimé a commis un excès ou un abus

de son pouvoir d'appréciation et elle n'annule sa décision que si ce dernier a

omis de tenir compte d'intérêts importants ou les a appréciés de façon erronée

(v. dans ce sens ATF M. du 11 novembre 1998, non publié,2A.452/1998).

c) On rappellera

encore, s'agissant du domaine particulier des litiges ayant trait à des

constructions, que l'effet suspensif est dans la règle accordé aux pourvois

formés par des opposants au projet. En effet, la réalisation immédiate de la

construction litigieuse est de nature à vider le recours principal de son

objet; en effet, il est loin d'être évident, dans l'hypothèse où les recourants

obtiendraient gain de cause sur le fond, que la démolition de la construction

réalisée au bénéfice de l'effet suspensif soit ordonnée, eu égard au principe

de la proportionnalité (v. à ce sujet RDAF 1994, 321). Dans cet arrêt, le

Tribunal administratif s'est donc rallié à la solution selon laquelle, en

matière de construction, l'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont

il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (v. à ce

sujet Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure

administrative, RDAF 1976, 223).

3.

a) Dans le cas d'espèce,

le magistrat instructeur a fondé apparemment sa décision sur la prémisse que la

contestation des recourants avait trait essentiellement au montant des loyers

susceptible d'être perçu après travaux. Tel n'est cependant pas le cas, les

recourants dirigeant en effet leurs critiques sur le programme des travaux

envisagés et, en particulier, sur le caractère indispensable ou non de certains

éléments de celui-ci.

b) Pour le surplus, à

supposer qu'il ait étendu son examen au programme des travaux, ainsi qu'à l'autorisation

de réaliser ceux-ci, le juge instructeur a estimé pouvoir lever l'effet

suspensif au motif que la nécessité de ces travaux apparaissait suffisamment

vraisemblable.

On ne saurait pourtant

déduire de ce seul constat que le mal-fondé du recours au fond est manifeste.

La situation de fait est au contraire contestée et le juge instructeur, au

regard de la jurisprudence citée plus haut, ne saurait tenir pour évident le

caractère indispensable des travaux projetés.

Dans ces conditions,

il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence usuelle en matière de

construction, qui conduit à accorder l'effet suspensif aux recours dirigés

contre des autorisations de construire.

4.

Les considérations qui

précèdent conduisent à l'admission du recours incident. La société

constructrice, qui succombe, doit dès lors supporter l'émolument d'arrêt, ainsi

que les dépens dus aux recourants, lesquels sont intervenus à la procédure par

l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

la section des recours du Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours

incident est admis.

II. La décision

rendue par le magistrat instructeur est réformée en ce sens que l'effet

suspensif est accordé au recours au fond (FO 2004/0004).

III. L'émolument

d'arrêt, par 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Winterthur,

société d'assurances sur la vie.

IV. Cette dernière

doit en outre un montant de 800 (huit cents) francs à R. Franzolin et consorts,

solidairement entre eux, à titre de dépens.

np/Lausanne, le 18 mai 2004

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint