RE.2007.0017

TA - RE.2007.0017 - 2007-11-06 - X.__________ /Le Juge instructeur (PJ) du recours au fond, Service de l'économie, du logement et du tourisme, *, , *** Sàrl

6 novembre 2007Français19 min

Le recours au fond porte sur le refus de l'octroi d'une autorisation spéciale de débit d'alcool dans un café-bar exploité comme salon de prostitution (art. 21 LADB), et la fermeture immédiate de cet établissement (art. 60 al. 1 let. a et b LADB). Le Juge instructeur a accordé l'effet suspensif et laissé se poursuivre l'exploitation du café-restaurant. Cette décision équivaut à des mesures provisionnelles. La pesée des intérêts en présence penche pour le maintien de l'activité économique protégée par la Constitution, faute pour la Municipalité de faire valoir d'autres intérêts que la simple atteinte à l'image de la ville.

Faits

Vu les faits suivants

La société G.________ S.A. (ci-après: G.________) était

propriétaire de la parcelle n°1******** du Registre foncier de X.________. Sur

ce bien-fonds, sis au J.________, est érigé un bâtiment comprenant cinq

logements, ainsi qu’un local commercial au rez-de-chaussée. Dans ce local était

exploité un café-restaurant à l’enseigne du «H.________». Le 30 novembre 2006, G.________

S.A. avait loué le bâtiment à la société A.________ S.A. (ci-après: A.________).

Le 19 décembre 2006, elle a vendu la parcelle n°1******** à la société I.________

S.A. (ci-après: I.________). Le 29 janvier 2007, A.________ a sous-loué les

locaux à la société D.________ Sàrl (ci-après: D.________).

Le 20 avril 2004, le Département de l’économie a délivré à

K.________ l’autorisation l’autorisation d’exploiter et d’exercer, au sens des

art. 35 et 36 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons

(LADB; RSV 935.31), relativement au «H.________». Le 23 novembre 2006, le

Service de l’économie, du tourisme et du logement (ci-après: le SELT) a annulé

ces autorisations, avec effet au 31 octobre 2006, à raison de la cessation

d’activité de la titulaire; il a ordonné la fermeture de l’établissement. Le 20

novembre 2006, B.________ a fait part à la Municipalité de X.________ de son

intention de reprendre l’exploitation du «H.________». Le 21 novembre 2006,

tout en le félicitant de son initiative, la Municipalité a averti B.________

que la réalisation de son projet impliquait de disposer de l’autorisation

requise et qu’elle s’opposerait à toute exploitation de l’établissement sous la

forme d’un bar, propice à une certaine faune de noctambules. Le 1er

décembre 2006, le SELT a autorisé la réouverture du «H.________», comme

café-restaurant.

Le 19 décembre 2006, B.________ a déposé une demande d’exercer,

en vue de l’exploitation du «H.________» comme café-bar (cf. art. 14 LADB).

Après avoir constaté que des travaux de transformation étaient en cours dans

les locaux du «H.________», la municipalité a, le 21 décembre 2006, accordé à I.________

un délai pour présenter une demande d’autorisation de construire; elle lui a

imparti un délai pour procéder à des aménagements de sécurité, comprenant

notamment l’installation d’un extincteur, la réalisation d’un plafond

coupe-feu; l’installation d’une porte et la création de deux sorties de

secours. Le 21 décembre 2006, le SELT a ordonné la fermeture immédiate du «H.________»

et autorisé la réouverture de l’établissement comme café-bar, jusqu’au 23

février 2007, sous réserve de l’installation d’un extincteur et d’éclairages de

secours. Le 1er février 2007, la municipalité a exigé de I.________

qu’elle fasse poser immédiatement l’extincteur et que soient exécutés dans un

délai expirant le 31 juillet 2007, des travaux portant sur la pose d’un

coupe-feu sur le plafond séparé le café des étages supérieurs; la modification

de la porte reliant le café et la cage d’escaliers menant aux étages

supérieurs; le murage ou la réalisation d’une porte, située à côté du bar,

donnant accès à l’appartement du premier étage. Le 8 février 2007, la municipalité

a autorisé les travaux portant sur la suppression d’une cuisine, la création

d’une ouverture dans une cage d’escaliers et l’obturation de deux ouvertures

sur la façade Sud-Est du bâtiment.

Le 12 janvier 2007, entre 22h et 00h30, le SELT a fait

procéder à une surveillance discrète des abords du «H.________»; selon le

rapport établi le 15 janvier 2007, les observations faites laissaient supposer

que l’établissement et les logements sis dans les étages supérieurs servaient à

la prostitution. Les 31 janvier et 28 février 2007, D.________ a annoncé au

SELT que le «H.________», ainsi que les logements sis dans les étages

supérieurs du bâtiment, accueillaient un salon au sens des art. 8ss de la loi

du 30 mars 2004 sur l’exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05). Les 9

février, 6 mars et 15 juin 2007, la municipalité a indiqué au SELT qu’elle

s’opposait à ce que le «H.________» soit exploité comme bar ouvert la nuit. Le

12 mars 2007, B.________ a déposé une demande d’autorisation spéciale au sens

de l’art. 21 LADB. Le 7 juin 2007, un inspecteur de la Police cantonale du

commerce, ainsi que deux agents de la police municipale de X.________, ont

inspecté le «H.________». Selon le rapport établi le 10 juin 2007, il a été

constaté que des prostituées se trouvaient dans le bar, y avaient racolé des

clients qui les avaient accompagnés dans les étages supérieurs; les travaux de

sécurité demandés n’avaient pas été effectués. Le 30 juillet 2007, le SELT a

rejeté la demande d’autorisation spéciale présentée par B.________ le 12 mars

2007 (ch. 1 du dispositif de sa décision) et ordonné la fermeture immédiate du

«H.________» (ch. 2). Il a retenu, en bref, que l’établissement ne répondrait

pas aux exigences en matière de police des constructions (art. 39 LADB), que l’affectation

des locaux aurait été modifiée sans autorisation (art. 44 LADB), que B.________

aurait prêté les autorisations dont il était le titulaire, en contravention de

l’art. 28 du règlement du 15 janvier 2003, portant exécution de la LADB

(RLADB ; RSV 935.31.1), que l’autorisation spéciale requise le 12 mars

2007 devrait être refusée et l’établissement fermé en application de l’art. 60

al. 1 let. a et b LADB.

D.________, B.________ et A.________ ont recouru, en

concluant principalement à l’annulation de la décision du 30 juillet 2007 et à

l’octroi de l’autorisation spéciale requise le 12 mars 2007, subsidiairement au

renvoi de la cause au SELT (cause GE.2007.0152). Ils requièrent l’effet

suspensif. Ils font valoir que les travaux de sécurité ont été effectués au

début du mois d’août 2007 et qu’aucun changement d’affectation n’était

intervenu. La municipalité propose le rejet du recours. Le 31 août 2007, le

Juge instructeur a admis la demande d’effet suspensif (ch. I du dispositif),

suspendu l’exécution de la décision du 30 juillet 2007 (ch. II) et constaté que

l’exploitation du «H.________» pouvait se poursuivre (ch. III).

La Municipalité de X.________ a formé un recours incident

contre cette décision, dont elle demande implicitement l’annulation. Elle

requiert en outre, par voie de mesures provisionnelles, que le «H.________»

soit fermé immédiatement.

Le SELT s’oppose à la décision sur effet suspensif

du 31 août 2007 et propose implicitement l’admission du recours. D.________, B.________

et A.________, pour leur part, concluent au rejet du recours.

Le 12 septembre 2007, le Juge instructeur de la présente

cause a rejeté la demande de mesures provisionnelles.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La décision relative à l’effet suspensif peut être portée

devant la section des recours (art. 50 let. a de la loi du 18 décembre 1989 sur

la juridiction et la procédure administratives – LJPA; RSV 173.36). Les

conditions formelles sont remplies (art. 51 LJPA). Il y a lieu d’entrer en

matière.

2.

Aux termes de l’art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne

suspend pas l’exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire du

magistrat instructeur. L’octroi de l’effet suspensif vise à maintenir une

situation donnée, afin de ne pas vider le recours de son objet par une

exécution prématurée de la décision attaquée; il constitue la règle, dont on ne

s’écarte que pour des motifs particulièrement qualifiés (cf. arrêts

RE.2006.0004 du 7 mars 2006; RE.2006.0002 du 23 février 2006, et les références

citées). Appelé à statuer sur l’effet suspensif, le magistrat instructeur pèse

les intérêts en présence, soit, d’une part, celui commandant l’exécution

immédiate de la décision attaquée, soit, d’autre part, celui imposant le

maintien des choses en l’état jusqu’à droit connu. La section des recours ne

jouit dans ce domaine que d’un pouvoir d’examen limité: elle n’a pas à

substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle se

borne à vérifier que ce dernier a apprécié correctement les intérêts en jeu

(arrêt RE.2006.0004, précité).

3.

a) Dans la procédure au fond, la décision attaquée

comprend deux volets: le premier porte sur le refus de l’autorisation spéciale

requise le 12 mars 2007 par B.________ (ch. 1 du dispositif); le second porte

sur la fermeture immédiate du «H.________» (ch. 2 du dispositif). La demande

d’effet suspensif contenue dans le recours dirigé contre la décision du 30

juillet 2007 ne distingue pas entre ces deux éléments. Elle vise à la

suspension de la fermeture de l’établissement. En d’autres termes, les

recourants ont demandé à poursuivre l’exploitation du «H.________», jusqu’à

droit jugé. Cette conclusion semble viser uniquement le ch. 2 du dispositif de

la décision du 30 juillet 2007, tant il est vrai que le juge ne peut pas

accorder, par le truchement de l’effet suspensif, une autorisation de police

que l’autorité a refusé de délivrer au recourant. Cela étant, il n’est pas

concevable de permettre la continuation de l’exploitation d’un établissement

soumis à la LADB si le tenancier ne dispose pas de l’autorisation requise. On

peut dès lors se demander si la demande d’effet suspensif présentée dans le

recours au fond ne vise pas en réalité les ch. 1 et 2 de la décision du 30

juillet 2007. Si tel était le cas, il faudrait admettre que les recourants ont,

outre l’effet suspensif attaché au ch. 2 de la décision du 30 juillet 2007,

requis – par voie de mesures provisionnelles au sens de l’art. 46 LJPA – que

l’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB, requise le 12 mars 2007, soit

accordée à titre provisoire, jusqu’au terme de la procédure au fond dans la

cause GE.2007.0152. L’ambiguïté de la requête d’effet suspensif se reflète dans

la décision du Juge instructeur du 31 août 2007, car le dispositif de celle-ci

ne distingue pas entre les différents éléments du dispositif de la décision du

30.

juillet 2007 qu’elle touche. Cela étant, dès lors que le Juge instructeur a

admis la demande qui lui était faite et autorisé la poursuite de l’exploitation

du «H.________», il a également considéré, de manière implicite, que le défaut

d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB ne devait pas faire obstacle

à la continuation de l’exploitation de l’établissement. Cette solution allant

dans le sens de ce que les recourants dans la cause GE.2007.0152 lui avaient

demandé, on ne saurait sur ce point reprocher au Juge instructeur d’être allé

au-delà des conclusions qui lui ont été soumises («ultra petita»).

b) Pour ce qui est de la fermeture de

l’établissement, le Juge instructeur a considéré, en bref, que les travaux

exigés par la municipalité le 1er février 2007 avaient été exécutés

dans l’intervalle; la sécurité du public fréquentant l’établissement étant

ainsi assurée, aucun motif de la police des constructions ne s’opposait à

l’octroi de l’effet suspensif. Pour le surplus, la décision du 30 juillet 2007

n’ordonnant que la fermeture du café, cette mesure ne pouvait étendre ses

effets aux locaux sis dans les étages supérieurs du bâtiment, utilisés à des

fins de prostitution. Ce point pourrait prêter à discussion, car les différents

locaux du bâtiment forment un tout, du point de vue de l’exercice de la

prostitution: le bar sert de lieu de rencontre et de rabattage des clients vers

les prostituées racoleuses; le bar et les locaux sis dans les étages supérieurs

sont reliés par des cages d’escaliers intérieures. Cette unité fonctionnelle

n’a au demeurant pas échappé aux exploitants, qui ont rempli des formulaires

d’annonce du salon de prostitution pour chacun des locaux pris séparément, y

compris le bar. La question de savoir quelle est la portée exacte de la

décision du 30 juillet 2007 à cet égard souffre cependant de rester indécise,

car les moyens que développe la recourante à l’appui du recours incident

portent sur un autre aspect du litige.

4.

a) Pour la municipalité en effet, l’octroi de l’effet

suspensif n’entrerait pas en ligne de compte parce qu’aucune autorisation

d’exercer et d’exploiter, ainsi que de débiter de l’alcool, n’aurait été

octroyée, s’agissant du «H.________». Un intérêt public majeur, lié au contrôle

de la vente de l’alcool dans les établissements publics, imposerait de fermer

immédiatement le «H.________». A cet égard, le Juge instructeur de la cause au

fond a considéré que le SELT avait accordé à A.________ et à B.________ une

autorisation provisoire d’exploiter l’établissement en question, jusqu’au 23

février 2007, puis qu’il avait toléré la continuation de l’exploitation, ce qui

équivalait à une prolongation tacite de l’autorisation provisoire (consid. 1 de

la décision attaquée). La recourante conteste cette appréciation.

b) L’usage de locaux pour la consommation, contre

rémunération, de mets ou de boissons est soumis à la LADB (art. 2 let. b LADB).

L’exercice d’une telle activité présuppose l’octroi d’une licence

d’établissement, qui comprend l’autorisation d’exercer et l’autorisation

d’exploiter (art. 4 al. 1 LADB). Après que K.________ ait renoncé à

l’exploitation du «H.________», le SELT a, le 23 novembre 2006, constaté la

caducité des autorisations d’exploiter et d’exercer, et ordonné la fermeture de

l’établissement, avec effet au 31 octobre 2006 (cf. art. 59 LADB). Le 1er

décembre 2006, le SELT a autorisé B.________ à réouvrir provisoirement le «H.________»,

comme café-restaurant. B.________ a, le 19 décembre 2006, déposé une demande

d’autorisation d’exercer, en vue de l’exploitation de l’établissement comme

café-bar. Or, le SELT n’a pas statué formellement sur cette requête, dans la

suite de la procédure. Cela s’explique par le changement de sous-locataire des

locaux, le 29 janvier 2007. Dès l’époque où D.________ a repris

l’établissement, la nature de celui-ci s’est modifiée, comme le montrent le

rapport du 15 janvier 2007 et le fait que le 31 janvier 2007 (soit le

surlendemain de la reprise du bail), D.________ a annoncé la création, dans les

locaux du «H.________», d’un salon de prostitution. Dès ce moment, le fait de

débiter de l’alcool dans cet établissement nécessitait l’obtention d’une

autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB. En effet, l’art. 8 al. 3 LPros

exclut que des établissements soumis à la LADB et qui servent de salon de

prostitution, soient mis au bénéfice d’une licence ou d’une autorisation simple

d’établissement. C’est précisément pour cela que B.________ a, le 12 mars 2007,

requis l’octroi d’une autorisation au sens de l’art. 21 LADB. On peut s’étonner

que le SELT ait mis plus de quatre mois à examiner cette demande, restée en

suspens jusqu’au 30 juillet 2007. Cet atermoiement conforte l’appréciation du

Juge instructeur de la cause au fond, selon laquelle le SELT a toléré que

l’exploitation du «H.________» se poursuive sous la forme d’un bar et d’un

salon de prostitution, y compris pour ce qui concerne le débit de boissons. Il

n’en demeure pas moins que depuis le prononcé de la décision du 30 juillet

2007, rejetant la demande d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB, le

débit de boissons dans les locaux du «H.________» est interdite. Sous ce

dernier aspect, il semble que le Juge instructeur ait considéré que l’autorisation

d’exploiter le bar, accordée provisoirement à B.________ suffirait pour lever

cet obstacle. Cette conception ne peut être partagée, puisqu’un salon de

prostitution doit, pour débiter de l’alcool, disposer de l’autorisation

spéciale au sens de l’art. 21 LADB.

c) Il ressort de manière implicite de la décision

attaquée que le Juge instructeur de la cause au fond a estimé que l’intérêt

privé des recourants, lié à la continuation de l’exploitation de

l’établissement comme salon de prostitution (y compris pour ce qui concerne le

débit de boissons), l’emportait sur l’intérêt public contraire. Relativement au

débit de boissons, la décision attaquée présente ainsi les traits d’une mesure

provisionnelle, accordant provisoirement l’autorisation spéciale au sens de

l’art. 21 LADB, rejetée selon le ch. 1 du dispositif de la décision du 30

juillet 2007.

aa) Aux termes de l'art. 46 LJPA, d'office ou à la

demande d'une partie, le magistrat instructeur ordonne les mesures

provisionnelles nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde

des intérêts litigieux. Les mesures provisionnelles ne doivent en principe pas

tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le

jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions

du recours au fond, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque la protection

des droits ne peut être réalisée autrement (arrêts RE.2007.0008 du 5 juin 2007;

RE.2004.0026 du 6 août 2004; RE.2004.0010 du 26 mai 2004). C'est dans le cadre

d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des

circonstances, qu'il convient de déterminer si le refus de la mesure

provisionnelle est de nature à compromettre les droits de la partie qui la

requiert et lui causer ainsi un préjudice irréparable (arrêts RE.2007.0008,

précité; RE.2005.0032 du 24 octobre 2005; RE.2001.0031 du 28 décembre 2001). La

section des recours examine la décision du magistrat instructeur sous l’angle

de la légalité uniquement, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir

d'appréciation (arrêts RE.2007.0008, précité; RE.2005.0003 du 24 mars 2005);

elle ne statue pas en opportunité, faute de dispositions spéciales le prévoyant

(arrêts RE.2007.0008, précité; RE.1999.0028 du 27 septembre 1999).

bb) Du point de vue de l’effet suspensif et des

mesures provisionnelles, la fermeture du «H.________» et le rejet de la demande

d’autorisation spéciale au sens de l’art. 21 LADB sont étroitement liées, car

on ne conçoit guère qu’un salon de prostitution soit privé de la possibilité de

débiter de l’alcool, sans parler du fait qu’une mesure qui consisterait à

autoriser provisoirement l’exploitation du salon de prostitution, tout en y

interdisant le débit de boissons, serait difficile à exécuter. L’intérêt des

recourants au maintien de la situation actuelle est indéniable, notamment sous

l’angle de la liberté économique. Quant à l’intérêt public opposé, il est

également important. Si la municipalité n’a pas objecté à la réouverture de

l’établissement après le départ de la précédente tenancière, elle s’est

d’emblée et de manière constante opposée à la transformation de ce

café-restaurant en un bar ouvert la nuit, sans parler du salon de prostitution.

Compte tenu de la situation prévalant à X.________ et du grand nombre

d’établissements publics dans cette ville, cet avis pèse d’un grand poids. Le

SELT s’y est au demeurant référé expressément pour justifier la fermeture de

l’établissement. Encore faudrait-il pour cela que les conditions visées par

l’art. 16 LPros soient réunies. Cette question ne peut être résolue, puisque le

SELT a, dans sa décision du 30 juillet 2007 attaquée au fond, examiné la

situation uniquement sous l’angle de la LADB. Il a considéré que la fermeture

du «H.________» s’imposerait au regard de l’art. 60 al. 1 let. a et b de cette

loi, visant le respect de l’ordre public et des conditions d’exploitation des

locaux. En l’état de la procédure au fond, il est impossible de faire des

prévisions sur le sort qui lui sera réservé. Selon son appréciation, le Juge

instructeur pourrait ordonner un second échange d’écritures; il devra statuer

sur les mesures d’instruction proposées par les parties; il n’est pas exclu à

première vue qu’il ordonne des débats et procède à une inspection locale. La

perspective du prononcé de l’arrêt au fond paraît ainsi encore assez éloignée.

Il s’ensuit que le refus, au titre des mesures provisionnelles, de

l’autorisation de débiter des boissons dans les locaux du salon de prostitution

aménagé dans le bâtiment abritant le «H.________», entraverait grandement

l’exercice par les recourants de leur activité économique, garantie par la

Constitution, et leur causerait un dommage difficilement réparable, pour le cas

où le recours au fond devait être admis. Cet intérêt l’emporte sur celui de la municipalité

de faire cesser immédiatement le trouble que cause l’exploitation du salon de

prostitution. A cet égard, la municipalité invoque essentiellement le tort que

fait à l’image de la ville ce type d’activités.

5.

Le recours incident doit ainsi être rejeté. Les frais en

sont mis à la charge de la municipalité, ainsi qu’une indemnité à verser aux tiers

intéressés, à titre de dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 31 août 2007 par le Juge instructeur

de la cause GE.2007.0152 est confirmée.

III.

Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la

charge de la Municipalité de X.________.

IV.

La Municipalité de X.________ versera aux tiers intéressés

une indemnité de 1'000 (mille francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 6 novembre 2007

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant

sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de

droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin

2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.

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Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

3.

30.

4.

5.

Dispositif