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Décision

RE.2012.0004

CDAP - RE.2012.0004 - 2012-10-09 - VUILLEME, PITTET VUILLEME, CLERC, GILLIERON, MICHOUD, GRISIER MICHOUD, GRIN/Service de l'environnement et de l'énergie, Service des routes, Municipalité d'Yverdon-le

9 octobre 2012Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 12 décembre 2010, la Municipalité de la

commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a mis en place à titre

expérimental une réglementation du trafic dans le quartier

Cheminet/St-Georges/Montagny, concernant le pont sur le Mujon, les rues de

Montagny, du Chamblon, St-Georges, du Mauborget et des Uttins (signaux OSR 2.14

- circulation interdite aux voitures automobiles, aux motocycles et aux

cyclomoteurs, excepté riverains n°1 à 6, transports publics, voirie et taxis,

OSR 2.42/2.43 - interdiction d'obliquer à droite/gauche, excepté riverains n° 1

à 6, transports publics, voirie et taxis, OSR 2.42/2.43 - interdiction

d'obliquer à droite/gauche pour les camions et les autocars, OSR 2.02 - accès

interdit, excepté les cyclistes et la voirie, OSR 4.08.1 - sens unique avec

circulation des cyclistes et de la voirie en sens inverse). Ces mesures ont

notamment impliqué la fermeture au trafic individuel motorisé du pont sur le

Mujon par lequel passe la rue de Montagny ainsi que la mise en place de deux

sens uniques à la rue St-Georges. Elles ont fait l'objet d'une publication dans

la Feuille des Avis Officiels (FAO) du 25 février 2011.

B.

Par décisions publiées dans la FAO du 15

novembre 2011, la municipalité a prescrit une réglementation instituant

diverses mesures de restriction du trafic dans le quartier

Cheminet/St-Georges/Montagny. Les principales mesures visent, d’une part, à

pérenniser la fermeture du pont de la rue de Montagny (pose des signaux OSR

2.14, 2.43 et 2.43 - circulation interdite aux voitures automobiles, aux

motocycles et cyclomoteurs, interdiction d'obliquer à gauche/à droite, sauf

pour les services publics, taxis et bordiers n° 1 à 6) et, d’autre part, à

introduire une zone 30 km/h (signaux OSR 2.59.1/2.59.2) sur les rues

St-Georges, du Chasseron, du Canal, du Châtelard, du Suchet et des Uttins.

Contre ces dernières mesures, deux

groupes d'opposants et l'Association de Quartier St-Georges ont recouru, les

13, respectivement 14 décembre 2011, auprès de la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal (CDAP ; cause GE.2011.0210). Les recourants

ont tous conclu principalement à l'annulation des décisions attaquées et,

subsidiairement, à leur réforme comme suit :

a.

pour l'Association de quartier St-Georges, en ce

sens qu'il est ordonné : la réouverture du pont de la rue de Montagny à la

circulation automobile privée, à tout le moins dans un sens (chiffre 3),

l'extension de la zone 30 des rues St-Georges et Chasseron jusqu'au carrefour

des rues d'Orbe et de la Chaussée de Treycovagnes (chiffre 4), l'introduction

d'une priorité sur la rue de Montagny, dans les deux sens par rapport à la rue

des Uttins (chiffre 5), l'interdiction de circuler pour les camions sur toutes

les rues résidentielles (chiffre 6) et la mise en sens unique de la rue

St-Georges entre la rue du Canal et la rue de Chamblon (chiffre 7);

b.

pour les recourants Nicolas Vuillème et consorts,

en ce sens que la rue du Cheminet est incluse dans le périmètre de la zone 30

et que des mesures complémentaires d'aménagement et de modération du trafic à

préciser en cours d'instance sont ordonnées;

c.

pour les recourants AC Verandas SA et consorts,

en ce sens que l'interdiction de circulation aux voitures automobiles, aux

motocycles et aux cyclomoteurs sur le pont enjambant le Mujon (sur la rue de

Montagny) est supprimée, que la circulation bidirectionnelle sur la rue

St-Georges est confirmée et que les zones limitées à 30 km/h sont supprimées.

C.

Le 10 janvier 2012, la municipalité a requis du

juge instructeur saisi de la cause qu'il ordonne, par décision sur mesures

provisionnelles, le maintien de la réglementation du trafic introduite à titre

expérimental, telle que publiée dans la FAO du 25 février 2011, concernant le

pont sur le Mujon, les rues de Montagny, du Chamblon, de St-Georges, du

Mauborget et des Uttins.

L'ensemble des recourants,

respectivement les 11, 13 et 18 janvier 2012, se sont opposés au maintien des

restrictions de trafic prescrites à titre expérimental. Le Service de

l'environnement et de l'énergie (SEVEN), le 30 janvier 2012, et le Service des

routes (SR), le 13 février 2012, se sont déterminés sur la requête de mesures

provisionnelles et sur le fond; ces deux services ont approuvé la position de

la municipalité en ce qui concerne les mesures provisionnelles.

D.

Le 23 mars 2012, le Juge instructeur de la CDAP

a rendu une décision sur mesures provisionnelles ordonnant le maintien des mesures

introduites à titre expérimental par publication dans la FAO du 25 février

2011.

E.

Neuf personnes parmi celles parties à la

procédure de recours au fond ont recouru contre cette décision incidente auprès

de la CDAP le 5 avril 2012. Elles concluent principalement à l'annulation de la

décision attaquée. Subsidiairement, elles demandent que des mesures

restreignant moins la circulation soient prononcées, « telles que

l'interdiction du trafic individuel motorisé dans un seul sens de circulation

sur le pont de la rue de Montagny et/ou l'installation de feux de circulation

intelligents à proximité du pont ».

F.

Le Juge instructeur s'est déterminé le 12 avril

2012, s'en remettant à la justice. Le SR s'est déterminé le 3 mai 2012,

renvoyant à l'écriture déposée le 13 février 2012 dans la procédure au fond. La

municipalité a conclu, le 4 mai 2012, au rejet du recours. A l'appui de sa

détermination, elle a produit une statistique relative aux accidents survenus

entre le 1er janvier 2010 et le 20 avril 2012 sur les rues

concernées par les mesures de circulation en cause. Il en ressort que seize

accidents sont survenus en 2010, 30 en 2011 et 6 entre le 1er

janvier et le 20 avril 2012. Le SEVEN a pris position le 4 mai 2012, précisant

que la réglementation actuellement en vigueur impliquait un report du trafic

sur la rue du Cheminet, mais que cette augmentation n'était pas de nature à

créer une situation critique pour la santé des riverains. L’Association de

Quartier St-Georges a déposé des observations le 21 mai 2012, se ralliant

implicitement à la position des recourants. Les autres tiers intéressés ne se

sont pas déterminés dans le délai imparti.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 10 jours fixé par l'art.

94.

al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD, RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait

également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a

donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourants soutiennent d'abord que la

décision attaquée, dans la mesure où elle permet à la décision contestée de

déployer ses effets pendant la durée de la procédure de recours, s'apparente

dans les faits à une décision levant l'effet suspensif, sans pour autant en

respecter les conditions. Dans ce sens également, la décision serait contraire

à l'art. 107 de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière

(OSR, RS 741.21) et à l'art. 80 al. 2 LPA-VD.

a) Aux termes de l'art. 80 LPA-VD,

applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a en

principe effet suspensif (al. 1); l'autorité administrative peut, d'office ou

sur requête, lever l'effet suspensif si un intérêt public prépondérant le

commande (al. 2). A teneur de l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre, d'office

ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un

état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés.

Les mesures provisionnelles

diffèrent de l’effet suspensif en ce sens que ce dernier ne peut être octroyé

que pour préserver un état de fait lorsqu’une décision positive a été rendue.

Une décision sur effet suspensif ne peut avoir pour objet qu’une décision

positive, qui confère un droit, impose une obligation ou constate l’existence

de l’un ou l’autre. Elle empêche notamment le bénéficiaire de la décision d’en

tirer momentanément avantage. En revanche, il est exclu d’attribuer un effet

suspensif à une décision négative, qui écarte une demande, car la suspension

des effets de cette décision, faute d’impliquer l’admission de la demande

repoussée, ne rimerait à rien. L'effet suspensif est désormais la règle posée

par la nouvelle LPA-VD, alors que l'octroi de mesures provisionnelles reste

limité à des cas particuliers (arrêt RE.2012.0005 du 13 août 2012).

Les mesures provisionnelles ne

doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait ou de droit

nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif, une exception à ce principe

ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut pas être réalisée

autrement (arrêts GE.2012.0018 du 5 mars 2012; RE.2009.0003 du 26 février 2009;

RE.2008.0005 du 6 juin 2008; RE.2007.0020 du 26 octobre 2007; RE.2007.0008 du 5

juin 2007). On distingue principalement entre deux types de mesures

provisionnelles. Il s'agit d'une part des mesures conservatoires, qui visent à

garantir, dans l'attente d'une décision définitive, que l'état de fait ou de

droit qui doit lui servir de base ne se modifie pas. D'autre part, les mesures

provisionnelles peuvent être formatrices, ou de réglementation, lorsqu'elles

tendent à régler une relation juridique pour la durée d'une procédure (Benoît Bovay,

Procédure administrative, Berne 2000, p. 410; Christoph Auer /

Markus Müller / Benjamin Schindler (édit.) Kommentar zum Bundesgesetz über das

Verwaltungsverfahren, Zurich/Saint-Gall 2008, n. 9 ad art. 56). L'ordonnance provisionnelle doit résulter d'une pesée des intérêts

en présence, tenant notamment compte des prévisions sur le sort du procès au

fond. Le juge instructeur ne doit toutefois pas préjuger de l'issue du recours

lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amenée à statuer

sur le fond. C'est dans ce cadre qu'il convient de déterminer si le refus de la

mesure provisionnelle est de nature à compromettre les droits de la partie qui

la requiert et lui causer un préjudice irréparable (arrêts GE.2012.0018 du 5

mars 2012; RE.2009.0003 du 26 février 2009; RE.2008.0005 du 6 juin 2008;

RE.2005.0032 du 24 octobre 2005).

De son côté, l'effet suspensif a

pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours

principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée; il

rend la décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond. Il peut être

retiré lorsqu'un intérêt public prépondérant commande l'exécution immédiate de

la décision attaquée; tel est notamment le cas par exemple, en matière de

police des constructions, lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour

éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la

santé, la sécurité ou pour des motifs relevant de la protection de

l'environnement (arrêt GE.2007.0024 du 9 mars 2007 consid. 1c et les

références citées).

b) En l'espèce, le Juge instructeur

a prononcé des mesures provisionnelles en se fondant sur l'art. 86 LPA-VD. Il

ne s'est pas agi d'une levée de l'effet suspensif visant à appliquer de façon

anticipée les mesures publiées dans la FAO du 15 novembre 2011, mais bien de

mesures provisionnelles tendant à maintenir une réglementation du trafic déjà

en place depuis décembre 2010, certes à titre expérimental, dans un quartier.

Ce sont ainsi des mesures de réglementation qui ont été prononcées, dans le

sens exposé ci-dessus. La question en cause, soit celle du trafic routier dans

le quartier des recourants, nécessitait par nature une réglementation pour la

durée de la procédure. Parmi les possibilités qui s'offraient à cet égard, il y

avait notamment le maintien provisoire de la situation existante ou le retour,

également provisoire, à la réglementation antérieure au 12 décembre 2010.

En choisissant de maintenir la

réglementation en vigueur, le Juge instructeur n'a précisément pas créé une

situation nouvelle, ni anticipé sur le jugement définitif. Les recourants se

réfèrent également à la doctrine pour affirmer que l'autorité ne peut statuer,

en procédure de recours, que sur les droits et obligations que règle ou aurait

dû régler la décision attaquée. Or c'est précisément ce à quoi la décision

attaquée a procédé. Le fait que la réglementation confirmée à titre de mesures

provisionnelles diffère en partie des mesures qui font l'objet de la procédure

au fond n'y change rien. La décision attaquée se limite à régler provisoirement

la situation objet du recours, à savoir le trafic routier dans le quartier en

cause.

On relèvera par ailleurs que l'art.

107.

OSR ne saurait modifier le pouvoir du juge de prononcer des mesures

provisionnelles. Cette disposition pose les principes applicables aux

réglementations du trafic. Si l'alinéa 2bis de cet article traite des

réglementations introduites "à titre expérimental", il ne s'agit pas

pour autant d'une disposition spéciale qui restreindrait les possibilités

offertes au juge par l'art. 86 LPA-VD dans le contexte particulier d'une

procédure de recours.

3.

Dans un second grief, les recourants soutiennent

que la décision attaquée serait contraire à l'art. 86 LPA-VD, en particulier

pour ce qui concerne la pesée des intérêts à laquelle cette disposition

commande de procéder.

a) Dans sa jurisprudence, la cour

de céans a retenu que le pouvoir d'examen de la section du tribunal qui doit

statuer sur le recours incident est limité à un contrôle en légalité de la

décision du juge intimé, qui comprend l'excès ou l'abus du pouvoir

d'appréciation (art. 98 al. 1 let. a LPA-VD). La section ne peut dès lors pas

substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit uniquement

vérifier si ce dernier n'a pas tenu compte d'intérêts importants ou n'en

n’aurait pas tenu compte de manière suffisante ou encore les aurait appréciés

de façon erronée (arrêts RE.2011.0017 du 22 février 2012 consid. 2b;

RE.2008.0014 du 26 août 2008 consid. 1; RE.2005.0030 du 8 septembre 2005

consid. 1c).

b) Les recourants ont d'abord

invoqué, comme intérêt devant être pris en compte en l'espèce, celui des

habitants de la rue du Cheminet, où les nuisances se sont aggravées

parallèlement à l'augmentation du trafic. Ainsi, le nombre de véhicules moyen

par jour aurait augmenté de 63%. En lien avec cette augmentation du trafic, le

nombre d'accidents se serait également fortement accru. En 2011, 18 accidents

seraient survenus, contre 7 en 2010. Cette situation serait d'autant plus

préoccupante que deux établissements scolaires importants sont situés à la rue

du Cheminet.

La municipalité a pour sa part également

mis en avant l'intérêt que constitue la sécurité des usagers de la route. Elle a

invoqué au surplus, de même que le SR, les contraintes liées au fonctionnement

des transports publics et les difficultés que causerait une modification de la

réglementation en vigueur. Celle-ci serait en effet liée à la mise en oeuvre du

réseau des transports publics prévu par l'agglomération yverdonnoise, dans la

perspective notamment de favoriser la mobilité douce. Enfin, aussi bien la

municipalité que le SR et le SEVEN ont préconisé le maintien de la

réglementation provisoire en vue de faciliter l'instruction du recours au fond.

c) En ce qui concerne le problème

des nuisances, le SEVEN a exposé, dans sa prise de position du 4 mai 2012, que

l'augmentation de celles-ci n'était pas de nature à créer une situation

critique pour la santé des riverains. Cet intérêt ne saurait dès lors être

considéré comme prépondérant. Le bon fonctionnement des transports publics de

même que la favorisation de la mobilité douce constituent en revanche un

intérêt public dont le Juge instructeur a tenu compte avec raison.

Enfin, l'intérêt qui s’avère

déterminant en l’occurrence est celui de la sécurité des usagers de la route.

Or il ne paraît pas établi qu'une modification provisoire de la réglementation

aurait permis et permettrait de diminuer le nombre d'accidents. Au contraire,

la municipalité expose à juste titre que des changements fréquents de

signalisation sont de nature à remettre en cause cette sécurité. Ainsi, les

accidents invoqués par les recourants seraient en particulier survenus au début

de l'introduction des nouvelles mesures. Depuis lors, le nombre d'accidents

aurait sensiblement diminué. Cette affirmation est confirmée par les

statistiques produites par la municipalité à l'appui de sa détermination du 4

mai 2012. Dans ces circonstances, on ne saurait retenir qu'il existe un intérêt

prépondérant à la modification de la signalisation en vigueur pour garantir la

sécurité.

Au demeurant, il convient de

relever que la procédure au fond est déjà avancée, la visite des lieux ayant en

particulier eu lieu le 2 juillet 2012, de sorte qu'un arrêt au fond devrait

pouvoir, selon toute vraisemblance, être rendu prochainement. Cela étant, une

modification de la réglementation, qui pourrait ne rester en vigueur que quelques

mois, dans l'attente de la décision au fond, ne paraît pas indiquée.

4.

Ces dernières considérations impliquent

également de ne pas retenir le troisième grief soulevé par les recourants,

selon lequel le Juge instructeur aurait violé le principe de proportionnalité

en n'optant pas pour une mesure moins restrictive.

En effet, les solutions évoquées

par les recourants à cet égard, soit "l'interdiction du trafic individuel

motorisé dans un seul sens de circulation sur le pont de la rue de Montagny

et/ou l'installation de feux de circulation intelligents à proximité du pont"

constitueraient également une modification provisoire de nature à mettre en

péril la sécurité des usagers de la route. Par ailleurs, la mise en place d'une

réglementation alternative pour la durée de la procédure nécessiterait un

examen particulièrement approfondi de la situation, voire la mise en oeuvre

d'une expertise, auxquels le Juge instructeur n'était pas en mesure de procéder

avant de rendre sa décision et qui, par nature, ne peuvent en principe pas être

effectués au stade du prononcé de mesures provisionnelles.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours incident et à la confirmation de la décision attaquée. Les

frais de justice, arrêtés à 500 fr., seront dès lors mis à la charge des

recourants, qui n’ont pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours incident est rejeté.

II.

La décision sur mesures provisionnelles du 23 mars

2012 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 500 (cinq cents)

francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 octobre 2012

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.