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Décision

RE.2016.0006

CDAP - RE.2016.0006 - 2016-11-17 - Direction générale de l'environnement (DGE)c/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Le Juge instructeur (ADZ) du recour

17 novembre 2016Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Dès fin 2002, la Municipalité de Montreux a entrepris la révision du

plan général d'affectation (PGA) de la commune. Un projet concernant la partie

urbanisée du territoire communal a été mis à l'enquête publique du 20 avril au

21 mai 2007. Il a suscité 88 oppositions, dont celles de A.________, B.________,

C.________, C.________ et E.________, propriétaires de plusieurs biens-fonds au

centre et en amont du village de ********. Ils contestaient entre autres la

nouvelle limite forestière de la parcelle no ********.

Le 2 septembre 2009, le Conseil communal de Montreux

a adopté le nouveau PGA, avec divers amendements. Ceux-ci, ainsi que les

modifications apportées au nouveau règlement et à son plan, ont nécessité une

enquête publique complémentaire, qui a eu lieu du 4 septembre au 3 octobre

2013. 44 nouvelles oppositions ont été enregistrées.

Les 3 et 4 septembre 2013, le Conseil communal de

Montreux a adopté les modifications apportées au PGA, telles que soumises à

l'enquête publique complémentaire.

Parallèlement, par décision en constatation de

nature forestière du 7 août 2014, la Direction générale de

l'environnement (DGE), section Conservation des forêts, a écarté les

oppositions formées lors des deux mises à l'enquête publique par les

propriétaires contestant les nouvelles délimitations des lisières forestières,

notamment celle de la parcelle no ********.

Le 10 juin 2015, la Cheffe du Département du

territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement, sous réserve

de certains points, le nouveau PGA de la Commune de Montreux.

Le 15 juin 2015, le Service du développement

territorial (SDT) a communiqué aux opposants A.________, B.________, C.________,

D.________ et E.________ la décision d'approbation cantonale du 10 juin 2015,

la décision de constatation de nature forestière du 7 août 2014, ainsi que les

décisions du conseil communal des 2 septembre 2009 et des 3 et 4 septembre

2013.

B.

Par acte du 31 août 2015, ces derniers ont saisi la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre la

nouvelle planification communale. Ils ont conclu entre autres à la réforme de

la décision de constatation de nature forestière du 7 août 2014, en ce sens que

la lisière, telle que figurée dans le PGA, est ramenée en limite nord de la

parcelle no ******** et que, par conséquent, la végétation sise sur

le bien-fonds n'est pas soumise au régime forestier. La cause a été enregistrée

sous la référence AC.2015.0226.

Invités à se déterminer, le conseil communal, le DTE

et la DGE ont conclu au rejet du recours.

Le 28 juillet 2016, la DGE a requis par voie de

mesures provisionnelles à ce qu'il soit fait interdiction aux recourants de

faire brouter des chèvres sur la parcelle

no ******** et d'enlever les souches encore présentes sur le

terrain, sous peine des sanctions prévues par l'art. 292 du Code pénal suisse

du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0) en cas d'insoumission à une décision de

l'autorité. Elle a fait valoir en particulier que la présence de chèvres

risquait de faire disparaître le rajeunissement forestier permettant de

démontrer la nature forestière du sol.

Par décision incidente du 24 août 2016, le juge

instructeur a rejeté la requête de la DGE.

Dans l'intervalle, la procédure au fond a été

suspendue, le PGA ayant fait l'objet de modifications nécessitant une nouvelle

enquête complémentaire.

C.

Par acte du 2 septembre 2016, la DGE a déposé un recours incident contre

le refus du juge instructeur de donner suite à sa requête de mesures

provisionnelles. Elle a fait valoir que sans ces mesures, elle aura plus de

peine à défendre sa position dans la procédure au fond; elle a précisé que, si

jamais les mesures provisionnelles n'étaient pas ordonnées, elle demanderait la

reprise de l'instruction à l'échéance du délai de suspension de la cause au

fond et une inspection locale avant les premières neiges.

Dans sa réponse du 6 septembre 2016, le juge intimé

a conclu au rejet du recours incident, en se référant à la décision attaquée.

Le conseil communal s'en est remis à justice. Les recourants au fond ont conclu

au rejet du recours incident.

Les parties ont renoncé à déposer des déterminations

complémentaires.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des

recours dont il est saisi.

a) Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité

pour former recours:

"a. toute personne physique ou morale ayant pris part à

la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité

de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un

intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée;

b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à

recourir."

La qualité pour recourir des autorités s'analyse en

principe exclusivement sur la base de l'art. 75 let. b LPA-VD. Sauf

habilitation légale spéciale, elles n'ont ainsi pas la qualité pour agir. Elles

peuvent toutefois exceptionnellement fonder leur légitimation à recourir sur

l'art. 75 let. a LPA-VD, lorsqu'elles sont touchées de manière identique ou

analogue à un particulier ou lorsque la décision attaquée les atteint dans

leurs attributions de droit public (cf., sous l'empire de l'ancienne loi du 18

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative [LJPA], arrêts

GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 4 et RE.2007.0022 du 28 décembre 2007

consid. 2; ég. Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de

l'aménagement du territoire et de l'environnement, thèse, Genève-Zurich-Bâle

2013, p. 249 ss).

b) En l'espèce, il est douteux que la DGE ait été

atteinte par la décision attaquée de la même manière qu'un particulier ou

qu'elle ait été touchée dans ses attributions de droit public. Seule une

habilitation légale lui permettrait dès lors de recourir. Or, la recourante

n'invoque aucune disposition de droit cantonal ou de droit fédéral lui

conférant la qualité pour recourir. Point n'est besoin toutefois de trancher

définitivement cette question de recevabilité, dans la mesure où le recours

doit de toute manière être rejeté sur le fond.

2.

a) A teneur de l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre, d'office ou

sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un

état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés.

Selon la jurisprudence, les mesures provisionnelles

ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait ou de droit

nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif, une exception à ce principe

ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut pas être

réalisée autrement (arrêts RE.2016.0003 du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2015.0012

du 15 décembre 2015; RE.2013.0010 du 9 janvier 2014 consid. 2a et les

références citées). Les mesures provisionnelles ne doivent être ordonnées que

lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de l’admission du recours

ou placerait manifestement le recourant dans une situation excessivement

rigoureuse sans qu’un intérêt public exige d’attendre la décision au fond (cf.

arrêt RE.2012.0005 du 13 août 2012 consid. 1a et l'arrêt cité; Pierre Moor /

Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II: Les actes administratifs et

leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 307). Elles doivent résulter d'une pesée

des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, notamment

des prévisions sur le sort du procès au fond. Le juge instructeur ne doit

toutefois pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de

l'appréciation de la cour qui sera amenée à statuer sur le fond. C'est dans ce

cadre qu'il convient de déterminer si le refus des mesures provisionnelles est

de nature à compromettre les droits de la partie qui les requiert et lui causer

un préjudice irréparable (arrêts RE.2016.0003 du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2015.0012,

RE.2013.0010 du 9 janvier 2014 consid. 2a et les références citées).

b) Selon la jurisprudence, la section de la cour qui

statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à

celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier –

dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif

ou les mesures provisionnelles – n'a pas tenu compte d'intérêts importants ou

n'en aurait pas tenu compte de manière suffisante ou encore les aurait

appréciés de façon erronée (arrêts RE.2016.0003 du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2016.0001

du 8 avril 2016 consid. 2; RE.2015.0011 du 5 février 2016 consid. 2 et les

références citées).

c) En l'espèce, la DGE soutient que le refus des

mesures provisionnelles requises affaiblit sa position dans le cadre de la

procédure au fond. Elle fait valoir que la présence de chèvres sur la parcelle

litigieuse risque en effet de faire disparaître le rajeunissement forestier

permettant de démontrer la nature forestière du sol.

Dans sa décision en constatation de nature

forestière du 7 août 2014, la DGE a relevé que la partie délimitée comme forêt

sur le terrain était de longue date en zone forêt, que la tempête Lothar du 26

décembre 1999 avait certes profondément modifié l'état de lieu, que la surface

litigieuse avait été par ailleurs depuis lors traitée en prairie en

contravention avec les dispositions de la législation forestière, que la

disparition du couvert forestier ne changeait toutefois rien au statut de la

parcelle et que la lisière telle que figurée dans le PGA, qui correspondait à

l'état des lieux de 1999, devait par conséquent être confirmée. Dans ses

déterminations sur le recours au fond, elle a précisé s'être fondée sur les

informations figurant au cadastre datant de 1994, sur des orthophotos et sur le

fait que l'emplacement de la forêt n'avait pas changé entre 1994 et 2010. Elle

n'avait requis, à ce stade de la procédure, aucune mesure d'instruction

complémentaire.

Compte tenu de cette argumentation, qui repose sur

des éléments antérieurs à la tempête de 1999, on ne comprend pas l'utilité des

mesures provisionnelles requises. Le recours incident ne donne pas davantage d'explications

à ce sujet. Quoi qu'il en soit, rien n'empêche la DGE, pour sauvegarder les

moyens de preuves invoqués, de requérir la reprise de l'instruction de la procédure

en tant qu'elle porte sur la constatation de la nature forestière de la

parcelle no ******** et la mise en œuvre d'une inspection locale au

printemps 2017, avant que les chèvres ne reviennent paître, comme elle avait

prévu par ailleurs de le faire dans son acte de recours du 2 septembre 2016.

Au regard de ces éléments, le juge intimé n'a pas

violé le droit, ni commis un abus ou un excès de son pouvoir d'appréciation en

refusant d'ordonner les mesures provisionnelles requises.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours incident,

dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision

attaquée.

L'autorité recourante est un service de l'Etat. Bien

qu'elle succombe, elle ne peut dès lors pas être condamnée au paiement des

frais de justice (art. 52 al. 1 LPA-VD), qui seront laissés à la charge de

l'Etat.

Les tiers intéressés, qui ont procédé par l'intermédiaire

d'un mandataire professionnel, ont droit à l'allocation de dépens, à la charge

de l'autorité recourante

(art. 55 al. 1 LPA-VD). Le conseil communal, qui s'en est remis à justice, n'a

pas droit à l'allocation de dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours incident est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision sur mesures provisionnelles rendue le 24 août 2016 par le

juge instructeur dans la cause au fond AC.2015.0226 est confirmée.

III.

L'arrêt est rendu sans frais.

IV.

L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Direction générale de

l'environnement, versera à A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________,

créanciers solidaires, un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 novembre 2016

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.