RE.2017.0005

CDAP - RE.2017.0005 - 2017-07-20 - A._, B., C., D./Le juge instructeur (PL), Municipalité de Lausanne, E.___ AG, DGE-DIREV-ARC

20 juillet 2017Français35 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

En date du 24 mai 2017, le Service de l'économie de la ville de Lausanne

(ci‑après: le Service de l’économie), sur délégation de la Municipalité

de Lausanne (ci‑après: la municipalité), a autorisé les sociétés E.________

à ******** et F.________ aux ********, à organiser une manifestation de cinéma

intitulée ******** du vendredi 23 juin au vendredi 21 juillet 2017 sur l'esplanade

de Montbenon. L'autorisation a été accordée sur la base d'un programme et des

horaires de projection et d'ouverture du bar et des stands de nourriture à

l'intérieur de l'enceinte.

Plusieurs conditions étaient fixées en ce qui

concerne notamment la zone de détente, les aspects financiers, les travaux de

montage et de démontage, la police du feu et différents aspects techniques

concernant l'évacuation et la protection des eaux, la consommation d'eau, la gestion

des déchets, etc.

En ce qui concerne le niveau sonore et la protection

contre le bruit, les mesures suivantes ont notamment été prises: interdiction

de diffuser de la musique en dehors de la diffusion des films, fin de la

transmission des films à 24h00 sans prolongation possible, niveau sonore fixé à

87 dB(Leq) sur 1 heure, respect des directives du "Cercle bruit"

du 10 mars 1999, réglage du son directionnel de manière à ne pas déranger le

voisinage, respect des directives de la police en cas de plainte, évacuation du

site à 24h00 dans le calme, nouvelles mesures pouvant être ordonnées à tout

moment et devant être mises en œuvre rapidement.

Par une circulaire du 20 avril 2017, la société E.________ avait informé

le voisinage de l’esplanade de Montbenon de la manifestation en fournissant les

coordonnées du responsable local, G.________, qui représentait la société dans

ses relations avec le voisinage et qui serait à disposition pour toute question

pendant la saison. L’avis précisait encore ce qui suit :

"Des rapports de bon voisinage sont très

important pour nous. Afin que nous puisons vous contacter directement à

l’avenir et vous inviter à notre apéritif pour les riverains, nous vous prions

de bien vouloir nous indiquer votre adresse postale complète ainsi que votre

adresse E-mail

(…)

Nous nous

réjouissons de faire votre connaissance lors de l’apéritif pour les riverains

qui précédera la projection de film. Vous recevrez l’invitation.(…) En cas de

questions ou de suggestions durant la saison, nous vous prions de contacter le

responsable du site G.________ de la société F.________."

En date du 25 avril 2017, A.________ et B.________, tous deux domiciliés

à ********, se sont adressé à la municipalité pour faire part de leur

opposition à la manifestation en invoquant le fait que "les nuisances

sonores, tous les jours de 21.30 à 23.30 seraient absolument insupportables

pour le voisinage". A leur avis, une telle manifestation n’avait rien

à faire dans des quartiers habités et devait impérativement se tenir dans des

lieux appropriés, comme par exemple le parc de Bellerive. Ils demandaient à la

municipalité de faire le nécessaire pour que la demande soit refusée. A.________

et B.________ sont intervenus une nouvelle fois le 2 mai 2017 auprès du Service

de l’économie pour contester avoir été approchés par les organisateurs, en

signalant simplement le dépôt de la lettre circulaire dans leur boîte aux

lettres et en se plaignant des nuisances sonores tous les soirs de 21h30 à

23h30, qui leur semblaient insupportables pour le voisinage.

Le Service de l’économie a répondu en date du 9 mai 2017 pour signaler

qu’aucune autorisation n’avait encore été délivrée, que le dossier se trouvait toujours

en cours d’analyse et qu’il était dans l’attente d’un complément d’information.

Il n’était donc possible de répondre. Le Service de l'économie a encore précisé

qu’il serait tenu compte des éléments soulevés dans le cadre de l’étude du

dossier.

Le 31 mai 2017, A.________, B.________, C.________ et D.________, tous

domiciliés à l'avenue de ******** à ********, ont déposé un recours pour contester

le refus de la municipalité de soumettre à autorisation et enquête publique

l'installation d’un cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon en juin-juillet

2017 et, le cas échéant, contre toutes autorisations délivrées en vue de cette

manifestation. Le recours, enregistré sous la référence GE.2017.0088, tendait à

ce qu’il soit fait interdiction de procéder aux travaux d’aménagement relatifs

à la tenue du cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon à titre préprovisionnel

et, au fond, principalement à ce que les travaux soient soumis à une procédure

d’autorisation de construire avec enquête publique et à autorisation de police,

et subsidiairement à ce que toutes décisions de la municipalité autorisant de

tels travaux soient annulées.

En date des 2 et 7 juin 2017, les recourants ont sollicité une décision

sur les mesures provisionnelles requises dans les conclusions du recours. Par

décision du 8 juin 2017, le tribunal a rejeté la requête de mesures

provisionnelles. A.________, B.________, C.________ et D.________ ont contesté

cette décision par le dépôt d’un recours incident auprès de la section des recours

du tribunal. Ils concluent à l’admission du recours incident et,

principalement, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la

municipalité soit invitée à interdire les travaux d’aménagement en vue de

l’installation d’un cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon en l’absence

d’une autorisation de construire, et subsidiairement à l’annulation de la

décision attaquée et au renvoi de la cause au juge intimé afin qu’il ordonne la

production d’un dossier complet et statue à nouveau après une pesée complète de

l’ensemble des intérêts en présence.

Le 19 juin 2017, les recourants ont demandé au tribunal de prononcer,

par voies de mesures préprovisionnelles urgentes, l'interdiction de tous

travaux de montage des installations de cinéma open air. Par décision du 19

juin 2017, le tribunal a rejeté la requête de mesures préprovisionnelles, puis,

par décision du 21 juin 2017, il a rejeté les mesures provisionnelles.

La municipalité s'est déterminée le 23 juin 2017 sur

le recours incident en concluant à son rejet et la société exploitante a déposé

sa réponse au recours en date des 23 et 27 juin 2017 en concluant également au

rejet du recours incident. Les recourants ont déposé des déterminations

complémentaires le 3 juillet 2017.

La municipalité et la société exploitante se sont

déterminées sur l’écriture complémentaire des recourants et ont produit les

mesurages de bruit effectués au logement du recourant A.________. Invitée à se

déterminer sur les mesures de bruit, la Direction générale l’environnement (DGE),

section Bruit et rayonnement non ionisant a apporté les précisions suivantes

par courrier du 12 juillet 2017:

"Valeurs

limites

Dans sa décision du 24 mai 2017,

le Service de l’économie, Direction de la sécurité et de l’économie, de

Lausanne a défini en particulier les exigences suivantes :

diffusion des films : multiplication des sources sonores

pour respecter le niveau sonore de 87 dB(A) Léq 1 heure sur le site

les directives du Groupement des responsables cantonaux de la

lutte contre le bruit datées du 10 mars 1999 devront être strictement

respectées.

Ces deux exigences visent des buts

différents. Le premier point, limite de 87 dB(A) sur le site permet d’assurer

une protection des spectateurs assistant au Cinéma Open Air. Tandis que la

directive du Groupement des responsables de la lutte contre le bruit (Détermination

et évaluation des nuisances sonores liées à l’exploitation des établissements

publics – DEP), est généralement utilisée pour permettre d’évaluer les

nuisances sonores liées à l’exploitation régulière d’établissements publics et

définit des valeurs limites d’exposition acceptables pour les voisins de tels

établissements.

En fixant un Léq 87 dB(A) sur une

heure, la ville de Lausanne a certainement voulu être plus restrictive que la

valeur de 93 dB(A) fixée dans l’ordonnance fédérale son et laser.

La directive DEP s’applique à des

installations permanentes et est, de ce fait, sévère pour le traitement d’une

installation provisoire qui plus est, située en plein air. En appliquant de

manière stricte la DEP, la valeur Léq court ne devrait pas dépasser 29 dB(A) à

partir de 22 heures. Cette valeur est obtenue en apportant d’une part la

correction de 5 dB(A) pour tenir compte de l’affectation en degré de sensibilité

II des voisins. D’autre part la correction de 6 dB(A) doit également être

appliquée en présence de composantes tonales ou rythmiques ou lorsque les voix

sont distinctement audibles.

Mesurages

En ce qui concerne les mesures

effectuées par la Brigade de la vie nocturne et la prévention du bruit (BVNPB),

elles montrent clairement que les niveaux sonores à l’intérieur de l’enceinte

du Cinéma Open Air sont nettement respectés et qu’il est extrêmement peu

probable que la valeur de 87 dB(A) puisse être dépassée, même pour les films

les plus bruyants.

Au niveau des riverains, le

rapport de la BVNPB mentionne que la musique et les dialogues sont bien

audibles et de ce fait dérangeant pour le plaignant. Bien que ces indications

soient qualitatives, elles montrent que pour une installation qui ne serait pas

provisoire, les niveaux sonores ne seraient pas acceptables.

Les mesures courtes durées chez

les voisins donnent des valeurs Léq comprises entre 46.5 et 70.9 dB(A). Avec

ces valeurs, les exigences de la DEP ne sont pas respectées."

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer

sur la prise de position de la DGE du 12 juillet 2017.

Considérants

1.

En vertu de l'art. 94 al. 2, 2ème phrase de la loi vaudoise du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les

décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la Cour de droit

administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif,

peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal dans les 10 jours dès leur

notification. Le présent recours a été formé en temps utile et il est recevable

à la forme. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Selon l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre, d'office ou sur

requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de

fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés. Les mesures

provisionnelles ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait

ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif, une exception à

ce principe ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut

pas être réalisée autrement (arrêts RE.2015.0012 du 15 décembre 2015;

RE.2009.0003 du 26 février 2009; RE.2008.0005 du 6 juin 2008; RE.2007.0020 du

26.

octobre 2007; RE.2007.0008 du 5 juin 2007) Les mesures provisionnelles

doivent être ordonnées lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de

l’admission du recours ou placerait le recourant dans une situation

excessivement rigoureuse sans qu’un intérêt public exige d’attendre la décision

au fond (arrêt RE.2012.0005 du 13 août 2012 consid. 1a et l'arrêt cité;

Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II: Les actes

administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 307). Elles

doivent résulter d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de

l'ensemble des circonstances, notamment des prévisions sur le sort du procès au

fond. Le juge instructeur ne doit toutefois pas préjuger de l'issue du recours

lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amenée à statuer

sur le fond. C'est dans ce cadre qu'il convient de déterminer si le refus des

mesures provisionnelles est de nature à compromettre les droits de la partie

qui les requiert et lui causer un préjudice irréparable (arrêts RE.2015.0012,

RE.2009.0003 et RE.2008.0005 précités; RE.2005.0032 du 24 octobre 2005).

3.

a) En ce qui concerne l’effet suspensif, il convient de relever que sous

l'empire de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, le

dépôt du recours ne suspendait pas l'exécution de la décision attaquée, sauf

décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur

(art. 45 LJPA). Le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique

d'accorder de manière générale l'effet suspensif au recours (arrêt RE.2008.0014

du 26 août 2008 consid. 1a), sauf si l'intérêt public ou un intérêt privé

prépondérant exigeait le retrait ou la levée de l’effet suspensif, ou si le

recours apparaissait d'emblée irrecevable ou mal fondé (voir notamment arrêt

RE.2010.0007 du 31 décembre 2010 consid. 3a).

b) L'art. 80 LPA-VD, applicable depuis le 1er

janvier 2009 au recours de droit administratif par le renvoi de l'art. 99

LPA-VD, est formulé de la manière suivante:

"1 Le recours administratif a effet

suspensif.

2.

L'autorité

administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever

l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande."

Dans un arrêt du 14 juillet 2009, la Cour

constitutionnelle a écarté la requête formée par trois associations actives

dans le domaine de la construction, qui tendait à ce que soient annulés les

termes "si un intérêt public prépondérant le commande" qui

figurent aux art. 69 al. 2 et 80 al. 2 LPA-VD. En bref, la Cour

constitutionnelle a jugé qu'il n'était nullement dépourvu de sens ni de but

d'exiger qu'en principe une décision ne déploie pas d'effet avant que sa

légalité, voire son opportunité, aient été contrôlées par l'autorité de

recours, et qu'il en allait de même de la limitation de l'exception à ce

principe au seul cas où l'intérêt public l'exige (arrêt CCST.2008.0013 consid.

2d). L'arrêt de la Cour constitutionnelle relève en particulier qu’une décision

qui refuserait arbitrairement de lever l'effet suspensif serait susceptible de

faire l'objet d'un recours incident. Si la notion d'intérêt public prépondérant

n'était pas interprétée de manière conforme aux droits fondamentaux en cause,

il appartenait alors au juge devant statuer sur le recours incident de veiller

à assurer une interprétation de cette disposition de manière conforme à la

constitution (arrêt CCST.2008.0013 du 14 juillet 2009 consid. 2d).

c) La garantie de la propriété tout comme la liberté

économique font partie des droits fondamentaux qui doivent être pris en compte

dans la procédure relative à l'effet suspensif, lorsqu’elle met en cause un

propriétaire. L’art. 35 al. 1 Cst. prévoit en effet que les droits fondamentaux

doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique, ce qui inclut la

procédure incidente en matière d’effet suspensif et de mesures provisionnelles

prévue par les art. 80, 86 et 94 LPA-VD. Dans cette procédure, le propriétaire

peut donc se prévaloir de la protection accordée par la garantie constitutionnelle

de la propriété (art. 26 Cst). Ainsi, les intérêts défendus par la

garantie de la propriété, de niveau constitutionnel, doivent être pris en

compte dans la pesée d’intérêts à effectuer pour statuer sur l'octroi, le

retrait ou la restitution de l'effet suspensif. C'est pourquoi, il convient de

tenir compte dans la pesée des intérêts en présence tant des intérêts privés du

recourant à la suspension d'une décision contestée que de l'intérêt public et

une exécution immédiate de celle-ci (arrêt RE.2010.0007 du 31 décembre 2010

consid. 2c; voir aussi GE.2009.0006 du 26 juin 2009 consid. 5b et les

références citées).

d) C'est en définitive dans le cadre d'une pesée

générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit

déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au

recours (voir arrêt RE.2008.0014 du 26 août 2008).

4.

Le pouvoir d'examen de la section du tribunal qui doit statuer sur le

recours incident est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge

intimé, qui comprend l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 al. 1

let. a LPA-VD). La section du tribunal qui statue sur le recours incident ne

peut donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur;

elle doit seulement vérifier si ce dernier n'a pas tenu compte d'intérêts

importants ou n'en n’aurait pas tenu compte de manière suffisante ou encore les

aurait appréciés de façon erronée (arrêts RE.2016.0001 du 8 avril 2016 consid.

2; RE.2015.0011 du 5 février 2016 consid. 2; RE.2015.0010 du 28 juillet 2015

consid. 1; RE.2015.0008 du 21 mai 2015 consid. 2b; RE.2014.0011 du 16 décembre

2014.

consid. 2a; RE.2014.0005 du 5 août 2014 consid. 2a, RE.2008.0014 du

26.

août 2008 consid. 1; voir aussi arrêt RE.2005.0030 du 8 septembre 2005

consid. 1c). Cette limitation du pouvoir d’examen concerne aussi bien la

question de l’effet su suspensif selon l'art. 80 LPA-VD, que celle des mesures

provisionnelles au sens de l’art. 86 LPA-VD.

5.

Les recourants insistent sur la nécessité d'une enquête publique

préalable et d'un permis de construire pour autoriser la manifestation

litigieuse.

a) A cet égard, l’art. 68a al. 2 let. c du règlement

d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du

territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit que les

constructions et les installations mises en place pour une durée limitée,

telles que constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de cirque,

tribunes et leurs installations annexes pour trois mois au maximum, peuvent ne

pas être soumises à une autorisation de construire au sens de l’art. 103 de la

loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions

(LATC; RSV 700.11). De telles installations sont soumises à des

autorisations municipales de police concernant notamment les mesures d’hygiène

et de sécurité, la réglementation des accès et du stationnement. En revanche

elles échappent à l’exigence d’une enquête publique et aux règles matérielles

applicables à la zone (arrêt AC.2015.0152 du 30 juillet 2015 consid. 1f). C’est

ainsi que le tribunal a jugé que les installations du Paléo festival de Nyon ne

nécessitaient pas une autorisation de construire spéciale prévue hors des zones

à bâtir par l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du

territoire (LAT; RS 700). En effet, les installations au sens des art. 22 et 24

LAT sont des ouvrages conçus pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol,

ce qui n’était manifestement pas le cas des installations mobilières liées à un

festival d’une durée annuelle de 6 jours qui ne répondent pas à une telle

définition (arrêt AC.1991.0093 du 29 avril 1994 consid. 2c).

b) Le même raisonnement est applicable aux

installations de l’open air prévues sur l’esplanade de Montbenon du 23 juin au

21.

juillet 2017. Il s’agit en effet d’installations mobilières sans lien étroit

avec le sol, prévues pour une période légèrement inférieure à un mois. Or,

l’art. 68a al. 2 let. c RLATC, qui mentionne un délai de trois mois pour les

chapiteaux, est largement respecté pour la manifestation litigieuse.

c) Il apparaît "a priori" que les installations

liées à la manifestation du cinéma open air de Montbenon entrent dans le cadre

des travaux qui ne sont pas soumis à l’exigence d’un permis de construire au

sens de l’art. 22 LAT et font partie des constructions et des installations

mises en place pour une durée limitée au sens de l’art. 103 al. 2 let. c LATC.

La question de savoir si les inconvénients qui en résultent pour le voisinage

sont ou non admissibles relève de l’examen de la conformité aux exigences du

droit fédéral de la protection de l’environnement. Cette question est

indépendante de celle de savoir si les travaux sont assimilés à une

construction ou une installation au sens de l’art. 22 LAT. De plus, au stade

des mesures provisionnelles, le tribunal se limite à examiner si, dans le cadre

de la pesée des intérêts, l’autorité a suffisamment tenu compte des exigences

applicables en matière de protection de l’environnement.

6.

Les recourants se plaignent des nuisances de bruit et ils invoquent à

cet égard les mesurages effectués par la police lausannoise (BVNPB) et les

déterminations de la DGE du 12 juillet 2017 concernant ces mesurages.

a) La loi fédérale sur la protection de

l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) est applicable au bruit

produit par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1 in

fine LPE). Selon l'art. 7 al. 7 LPE, il faut entendre par installation les

bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les

modifications de terrain; les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs

sont assimilés aux installations. Le droit fédéral de la protection de

l'environnement établit une distinction entre les installations fixes et celles

qui ne le sont pas; les installations fixes nouvelles ou assimilées sont

soumises à des valeurs limites d'exposition plus sévères (art. 23 et 25 LPE) et

les installations fixes existantes font l'objet d'une réglementation spécifique

sur les assainissements (art. 13 ss OPB). En outre, aucune valeur limite

d'exposition n'est fixée dans les annexes à l'OPB pour la limitation du bruit

provoqué par des appareils et machines mobiles, sauf si ces appareils servent

au fonctionnement d'une installation fixe (art. 4 OPB). Ces appareils n'en

restent pas moins soumis au principe général de limitation des émissions posées

aux art. 1 al. 2 et 11 LPE. Les émissions de bruits extérieurs produits par ces

appareils doivent en effet être limitées dans la mesure où cela est réalisable

sur le plan de la technique, de l'exploitation et des coûts; et la population

touchée ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être (art. 4 al. 1 OPB).

b) Comme on l’a vu, la question de savoir si

l’installation et les aménagements liés à la manifestation du cinéma open air

de Montbenon sont assimilés à des installations fixes au sens de l’art. 7 al. 7

LPE est indépendante de celle de savoir si ces aménagements sont soumis ou non

à la procédure de demande de permis de construire au sens des art. 22 LAT et

103.

al. 1 LATC. Les deux législations sur l’aménagement du territoire et la

protection de l’environnement poursuivent à cet égard des buts distincts.

La société E.________, pour la manifestation qu'elle

organise, utilise des appareils d'amplification du son qui sont des

installations "mobiles" au sens de l'art. 7 al. 7, 2ème

phrase LPE et 4 al. 1 OPB. Ces appareils sont toutefois intégrés dans l'ensemble

des aménagements et structures formés par l’écran géant et les gradins sur

lesquels prennent place les spectateurs. Même si ces installations ont un

caractère provisoire, elles ne peuvent être qualifiées de mobiles tant par

l'importance des aménagements (en poids et dimensions) que par la durée de leur

implantation au même emplacement pendant 29 jours. Ce d’autant plus que ce type

de manifestation tend à se répéter chaque année au même emplacement, ce qui a

été le cas par exemple pour la manifestation du cinéma open air de Bellerive.

Il s'agit clairement d'une installation fixe au sens de l’art. 7 al. 7 LPE dont

l'exploitation produit du bruit extérieur selon l’art. 2 al. 1, 1ère phrase

in fine OPB (arrêt AC.1991.0093 du 29 avril 1994 consid. 2b). La notion

d'installation fixe au sens du droit fédéral de la protection de

l'environnement n'implique en effet pas nécessairement une utilisation

permanente; ce qui est aussi le cas pour les exploitations industrielles,

artisanales et agricoles qui font l'objet d'une évaluation par phases de bruit

(ch. 31 al. 1 de l'annexe 6 à l'OPB). La jurisprudence du Tribunal

administratif bernois considère d’ailleurs que les installations de sonorisation

liées aux aménagements d’un cinéma open air sont des installations fixes selon

l’art 7 al. 7 LPE (arrêt du Tribunal administratif bernois du 20 août 2008, RRB

1395; RA JGK 32.32.2008.88, consid. 3.2, in JAB 2008 463 ss p. 469).

c) La loi fédérale sur la protection de

l'environnement a pour but de protéger les hommes contre les atteintes

nuisibles ou incommodantes en définissant en quelque sorte des normes de

qualité de l'environnement (message du Conseil fédéral relatif à une loi

fédérale sur la protection de l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p.

774). L'art. 11 LPE souligne la nécessité de faire débuter autant que possible

la protection de l'environnement en luttant à la source contre les atteintes,

c'est-à-dire en limitant tout d'abord les émissions de polluants atmosphériques

ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2),

c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à

l'environnement, pour autant que les mesures soient techniquement possibles et

économiquement supportables (message précité FF 1979 III p. 774). Enfin, si les

atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour

limiter les émissions, l'autorité peut imposer une limitation des émissions à

la source plus sévère ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que

les restrictions temporaires et locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE;

message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE prévoit donc un examen de la

limitation des émissions en deux étapes; dans la première étape, définie aux

alinéas 1 et 2, il convient de limiter les émissions à titre préventif

notamment par l'application de "valeurs limites d'émissions" ou des

prescriptions en matière de construction ou d'exploitation (art. 12 al. 1 lit. a,

b et c LPE); dans une deuxième étape, définie à l'alinéa 3, il convient de

déterminer si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à

l'environnement restent nuisibles ou incommodantes, en se référant aux valeurs

limites d'immission fixées dans les ordonnances du Conseil fédéral (sur le

concept de limitation des émissions en deux étapes voir notamment ATF 118 Ib

596.

consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5;

115.

Ib 462 consid. 3a et b). Cette procédure de limitation des émissions en

deux étapes s'applique aussi en matière de bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8);

les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 OPB reprennent le principe de la limitation

préventive des émissions en première étape pour les installations fixes

nouvelles et les installations existantes modifiées (voir ATF 118 Ib 596

consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère des émissions devant intervenir

en seconde étape lorsque les valeurs limites d'immission (ou d'exposition au

bruit) définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b,

8.

al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la

protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeur limite d'émissions

au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE.

d) En l’espèce, l’autorité communale a fixé dans sa

décision du 24 mai 2017 toutes les mesures de précaution requises par les circonstances

et elle a ainsi procédé de manière correcte et conforme à l’art. 11 al. 1 et 2

LPE à la première étape de limitation des émissions. Il convient de relever en

particulier les mesures suivantes: période limitée pour les soundchecks,

interdiction de diffuser de la musique en dehors de la transmission des films,

limitation du niveau sonore à 87 dB(A) Léq sur 1 heure, fin de la transmission

des films à 24h00 sans prolongation possible, information du voisinage sur les

horaires de la manifestation et les éventuelles nuisances sonores, projectionniste

atteignable en tout temps, réglage du directionnel de manière à ne pas déranger

le voisinage, possibilité d’imposer de nouvelles mesures en cas de plainte pour

bruits à mettre en œuvre rapidement, staf de sécurité veillant à une évacuation

des convives à 24h00 dans le calme, etc. Pour apprécier si les atteintes

restent nuisibles ou incommodantes au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, il convient

de se référer aux valeurs limites d'immission que le Conseil fédéral doit fixer

par voie d'ordonnance, conformément aux art. 13 et 15 LPE. Quand les valeurs

limites d'immission (ou d'exposition) font défaut, il appartient à l'autorité

d'exécution d'évaluer les immissions en se fondant sur les critères posés à

l'art. 15 LPE (ATF 115 Ib 450 consid. 3a).

Une telle évaluation est en tous les cas nécessaire

pour les installations destinées à un nombre considérable de personnes ou de

spectateurs (ATF 118 Ib 599 consid. 4b). Selon l'art. 15 LPE, les valeurs

limites d'immission sont fixées de manière à ce que la population ne soit pas

sensiblement gênée dans son bien-être. Lorsque l'autorité doit procéder à

l'évaluation du caractère admissible ou non des immissions directement sur la

base de l'art. 15 LPE, elle ne peut se fonder sur le seul sentiment de quelques

personnes; elle doit au contraire retenir des critères objectifs (ATF 115 Ib

451; 114 Ib 37 consid. 3b). L'autorité doit en premier lieu déterminer

quantitativement le bruit en cause, par des mesures, par des estimations ou

encore en fonction de l'expérience. Ensuite, elle doit procéder à une

estimation qualitative du bruit pour définir le niveau de son caractère

nuisible ou incommodant. A cet effet, la jurisprudence fédérale précise que

l'autorité doit adopter une échelle objective, qui inclut aussi les catégories

de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al. 2 LPE), et qui se fonde

sur des critères appropriés au type de bruit (ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d).

Pour déterminer quantitativement le bruit en cause, l'autorité peut renoncer à

effectuer elle-même des mesures lorsqu'elle peut se fonder sur les déclarations

d'un nombre représentatif de personnes ou lorsqu'elle connaît les résultats de

précédentes investigations relatives à d'autres installations comparables à

l'installation litigieuse (ATF 115 Ib 451-452 consid. 3b).

En l'espèce, l'ordonnance sur la protection contre

le bruit ne comporte aucune valeur limite d'immission pour évaluer le caractère

nuisible ou incommodant des atteintes au voisinage causées par le bruit de

concerts ou de manifestations en plein air. Le droit cantonal ne comporte non

plus aucune norme régissant cet aspect des concerts en plein air. Enfin,

l'autorité communale ou l’autorité cantonale n'a pas procédé à une telle

évaluation. La directive du "Cercle bruit" de 1999 n’est en

outre pas adaptée et clairement pas destinée à permettre une évaluation des

nuisances de concerts en plein air et ne peut servir de référence en raison des

exigences manifestement trop sévères pour une manifestation provisoire. Dans l’affaire

concernant le festival Paléo de Nyon, le tribunal avait considéré que les

installations pouvaient à l’époque accueillir 20'000 spectateurs pour les

concerts organisés sur la grande scène, et 6'000 personnes dans le chapiteau et

en raison du nombre considérable de spectateur, il s'agit donc d'un type

d'installation pour laquelle l'évaluation des immissions de bruit au sens de

l'art. 15 LPE est exigée par la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt

AC.1991.0193 du 29 avril 1994 consid. 5b ; voir aussi ATF 118 Ib 599

consid. 4b).

Dans cette affaire du festival Paléo de Nyon, l’assesseur

spécialisé du tribunal, M. Gilbert Monay, avait établi une étude pour proposer un

projet de valeurs limites d'immission applicables aux spectacles en plein air le

4.

août 1993 (ci-après: l'étude). Cette étude était fondée sur diverses mesures

effectuées à l'occasion de concerts en plein air en Suisse romande. Elle se référait

aussi aux expériences faites à l'étranger, pour mieux tenir compte des

caractéristiques propres des manifestations en plein air, qui engendrent

presque toutes un bruit important dans le voisinage, mais de manière

épisodique; la particularité de ces manifestations tient également au fait que

ce bruit est souvent produit durant les heures de sommeil. L'étude s'écarte des

principes retenus dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit pour

évaluer les immissions des bruits produits par l'industrie et l'artisanat. En

effet, les activités artisanales et industrielles sont restreintes, voire

inexistantes la nuit; en outre, la méthode d'évaluation des immissions (annexe

6.

OPB) implique le calcul d'une moyenne du bruit produit sur toute la période

diurne ou nocturne, durant les jours d'exploitation. Ce système, même avec un

facteur de correction, ne permet pas suffisamment de prendre en compte la gêne

occasionnée par des installations très bruyantes pendant les premières heures

du sommeil profond, qui nécessitent une protection particulière. Les résultats

de l’étude ont été présentés de la manière suivante dans l’arrêt AC.1991.0193

du 24 avril 1994 :

"L'objectif retenu par l'étude pour

évaluer les immissions de bruit provoquées par les spectacles en plein air

consiste à protéger le sommeil en priorité indépendamment du type des zones

d'affectation dans lesquelles se trouvent les habitations. La valeur plafond de

référence, mesurée au milieu de l'encadrement d'une fenêtre ouverte d'un local

sensible au bruit (art. 39 al.1 OPB), s'élève à un niveau moyen Leq de 65 dB(A)

mesuré durant 1/4 d'heure, alors que l'on considère en principe que le sommeil

de 10 % de la population est perturbé avec un niveau moyen sonore Leq de

37.

à 40 dB(A) mesuré à l'intérieur (étude, p.2). Compte tenu de

l'isolation minimale de 30 dB(A) qui doit exister entre l'intérieur d'un

local sensible au bruit et l'extérieur (art. 32 et à l'annexe 1 de l'OPB),

le plafond de 65 dB(A) qui ne peut être dépassé de nuit que pendant une durée

limite par an, devrait permettre le sommeil dans la majorité des cas, fenêtre

fermée durant les concerts (étude, p.2). Il convient de relever à cet égard que

l'OPB ne garantit pas le sommeil fenêtre ouverte; le point de mesure prévu à

l'art. 39 al. 1 OPB sert uniquement à déterminer le niveau de bruit extérieur;

celui-ci, lorsqu'il atteint, en moyenne sur toutes les nuits de l'année, les

valeurs d'alarme de 65 dB(A), ou même d'immission de 55 dB(A) pour un degré de

sensibilité III (annexes 3, 4 et 6 de l'OPB), ne peut être pondéré que par une

isolation acoustique minimale conforme à l'annexe 1 de l'OPB pour ramener le

niveau de bruit à l'intérieur en dessous d'une valeur Leq de 37 à 40 dB(A) en

moyenne sur toutes les nuits de l'année. Selon l'étude, ce plafond de 65dB(A)

doit en principe être respecté aux environs de 23 ou 24 heures, ce qui

correspond à la limite au-delà de laquelle les plaintes sont d'une manière

générale les plus fréquentes; plus les manifestations sont occasionnelles dans

l'année, plus l'heure à laquelle ce plafond doit être respecté peut être

retardée (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude). A l'inverse, plus les spectacles

sont fréquents, plus cette limite doit être respectée tôt; ainsi, pour des

spectacles quasi-hebdomadaires, se produisant à 40 reprises dans l'année, le

bruit ne devrait jamais excéder 65 dB (A) dès 20 heures (page 3 de l'annexe 1

de l'étude). Les valeurs limites sont également fonction du nombre de

spectateurs: pour une manifestation annuelle d'un jour destinée à un public de

40'000 personnes, le seuil de 65 dB(A) devra être respecté aux environs de 2

heures du matin, alors que cette limite devra déjà être observée vers 23 heures

30.

si elle est réservée à une audience d'environ 500 personnes (p. 2 et 3

de l'annexe 1 de l'étude).

Un autre des principes fixés dans

cette étude est le découpage de la journée en quatre périodes, soit le jour, le

soir, la nuit et la nuit profonde, avec des heures variables pour les jours de

la semaines et ceux du week-end. Le soir débute à 20 heures, et correspond

à un premier infléchissement des valeurs limites, pour tenir compte de la

période d'endormissement des enfants. La nuit commence à 23 heures les jours de

semaine et à 24 heures les samedis, dimanches et jours fériés. Dès ce moment,

les valeurs limites suivent une courbe dégressive, par "paliers",

tous les 1/4 d'heures. Durant cette période de nuit, le niveau Leq de 65

dB(A) ne devrait pas être dépassé pendant plus de 24 quarts d'heures par an. La

nuit profonde commence à 2 heures les jours de semaine et à 3 heures les

samedis, dimanches et jours fériés; elle correspond à l'arrêt absolu des

manifestations."

Bien que les résultats et propositions figurant dans

l'étude relative aux valeurs limites d'immissions pour les spectacles en plein

air n'ont pas une portée contraignante qui lierait l'autorité d'exécution,

elles peuvent constituer un élément d’appréciation pour l’autorité chargée de

se prononcer sur les mesures de limitation des nuisances sonores. Cela étant

précisé, la situation du festival Paléo à Nyon, dont la capacité de la Grande

scène a été portée à 30'000 personnes et celle des « Arches » à

12'000 personnes (remplacement du chapiteau), est très différente de celle

d’une manifestation d’un cinéma open air comme celle prévue sur l’esplanade de

Montbenon. Tout d’abord, la capacité de la manifestation est beaucoup plus faible,

puisque le cinéma permet d’accueillir un nombre de spectateur limité (800 à

1000.

places), et les horaires sont nettement plus restreints (limite fixée à

24h00) et les plages de bruits réduites au temps de projection du film (en général

inférieur à 2h); en revanche, le nombre de soirées est plus étendu (29 jours

contre 6 jours). Ce type de manifestation peut en outre s’insérer dans un milieu

urbain, comme le démontre l’organisation du cinéma open air de Vevey à la place

Scanavin. En définitive, pour une manifestation comme celle qui est contestée,

on peut se demander s’il n’y a pas lieu d’examiner dans le cadre d’une pesée générale

des intérêts en présence, en tenant compte de toute les circonstances du cas

d’espèce, si la manifestation peut être autorisée à l’endroit prévu ou s’il

convient de prévoir d’autres mesures de limitation des émissions (voir l’arrêt

du Tribunal administratif bernois du 20 août 2008, RRB 1395; RA JGK

32.32.2008

, consid. 3.1 et 3.2, in JAB 2008 463 ss p. 469). Dans le cadre de

cette pesée, l’autorité doit alors aussi tenir compte du lieu où les immissions

sont les plus élevées pour examiner notamment si des mesures préventives à la

source, permettraient de réduire encore les émissions en direction de l’immeuble

concerné, de manière conforme au principe de prévention, le cas échéant en

demandant au requérant de faire procéder à une étude complémentaire par un

bureau spécialisé. Si la manifestation devait se renouveler au même

emplacement, il appartiendrait alors au Service de l’économie de faire procéder

aux vérifications nécessaires concernant cette situation, en tenant compte

aussi du nombre de personnes concernées dans le voisinage par rapport au nombre

de spectateurs.

e) En l’état, et au stade des mesures provisionnelles,

le tribunal constate que le Service de l’économie a pris toutes les mesures préventives

de limitation des émissions conformes à l’art. 11 al. 1 et 2 LPE, en ce sens

qu’elles répondent à l'état de la technique, aux conditions d'exploitation et restent

économiquement supportables. De plus, la décision fixe des conditions

permettant d’exiger une limitation plus sévère des émissions (art. 11 al. 3

LPE) en cas de plaintes. La décision fixe toutefois des valeurs limite

d’exposition au bruit qui paraissent excessives et inadaptées en se référant au

directives du "Cercle bruit" de 1999 qui ne traitent pas des

spectacles en plein air.

L’autorité communale garde toutefois la possibilité

d’intervenir pendant la manifestation pour ajuster et réduire le volume sonore

ou prévoir encore d’autres mesures qui permettraient de tenir compte des

inconvénients pour le voisinage (chiffre 7 let. n de la décision du 24 mai 2017).

Les recourants invoquent encore la situation particulière du Dr B.________.

L’autorité doit toutefois se référer à l’art. 13 al. 2 LPE pour fixer les

valeurs limites d’immission au bruit en tenant compte des catégories de

personnes particulièrement sensibles, comme les enfants, les malades, les

personnes âgées et les femmes enceintes. La situation du Dr B.________ ne peut

donc être prise en considération que dans les limites de ces critères, au même

titre que les autres catégories de personnes mentionnées à l’art. 13 al. 2 LPE.

L’autorité ne peut donc faire un cas particulier à cet égard.

7.

En l’état, et dans le cadre de la procédure incidente, le tribunal considère

qu’une pesée correcte et complète de tous les intérêts en présence justifie le

refus des mesures provisionnelles, conformément au dispositif de la décision du

8.

juin 2017. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée

maintenue. Au vu de ce résultat, il se justifie de mettre les frais de justice

à la charge des recourants. Par ailleurs, la société exploitante, qui obtient

gain de cause en ayant consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a

requis.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours incident est rejeté et la décision du 8 juin 2017 du

magistrat instruisant la cause GE.2017.0088 au fond est maintenue.

II.

Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des

recourants, solidairement entre eux.

III.

Les recourants sont solidairement débiteurs de la société E.________

d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 20 juillet 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.