RE.2018.0008

CDAP - RE.2018.0008 - 2018-10-30 - A.________/Le Juge Instructeur (ADZ) du recours au fond, Municipalité de ********, CONSEIL D'ETAT

30 octobre 2018Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.________ a été élu conseiller municipal de la Ville de ******** pour

la législature courant du 1er juillet 2016 au 30 juin 2021 lors des

élections communales du 27 février 2016.

A.________ a également été le président du conseil

de la Fondation B.________ (ci-après: la "Fondation"), dont le siège

est à ********, depuis le 8 novembre 2010. Cette fondation, qui a pour but de

procurer des logements de transition à des personnes ayant perdu leur logement

ou étant menacées de le perdre, est principalement financée par des subventions

annuelles versées d'une part par l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service

de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), et, d'autre part, par la Commune de ********.

Elle est par ailleurs au bénéfice d'une reconnaissance d'utilité publique

délivrée par l'Administration cantonale des impôts.

A.________, conjointement avec son père C.________,

est aussi associé gérant de D.________, société à responsabilité limitée dont

le but social recouvre divers services aux entreprises, notamment dans le

domaine des ressources humaines.

En avril 2018, il a été porté à la connaissance des

autorités cantonales que la Fondation aurait mandaté D.________ pour diverses

opérations en lien avec l'utilisation des locaux de la Fondation et en matière

de ressources humaines. Un mandat spécial a été confié par le Conseil d'Etat au

Contrôle cantonal des finances (CCF) pour contrôler les comptes et la gestion

financière de la Fondation.

Le 16 mai 2018, le CCF a remis au Service juridique

et législatif (SJL) une note portant sur les comptes et la gestion financière

de la Fondation. En substance, les auditeurs du CCF sont arrivés à la

conclusion qu'une partie de la subvention versée à la Fondation avait été, dans

les faits, utilisée par A.________ ou par ses proches dans le cadre de leurs

affaires personnelles.

Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par l'intermédiaire du Chef du

Service juridique et législatif (SJL), a déposé auprès du Procureur général une

plainte pénale en se réservant de prendre des conclusions civiles contre A.________

et contre toute autre personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans

Considérants

celle-ci. Selon le contenu de la plainte, les faits décrits dans celle-ci

seraient constitutifs d'abus de confiance, gestion déloyale, infraction à la

loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15), voire

escroquerie. Le Ministère public central a ouvert une instruction pénale pour

des faits de gestion déloyale (art. 158 ch. 1 du Code pénal suisse du 21

décembre 1937; CP; RS 311.0) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art.

314.

CP) dans le cadre de laquelle A.________ a été mis en prévention. L'enquête

pénale suit son cours.

Suite à une requête présentée par la Municipalité de ******** le 28 mai

2018, le Conseil d'Etat a, par décision du 13 juin 2018, suspendu A.________ de

sa fonction de Conseiller municipal à ******** avec effet immédiat et jusqu'à

droit connu dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au

plus tard jusqu'au 31 décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à

un éventuel recours cantonal formé à l'encontre de cette décision.

Le 13 juillet 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé un

recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP) contre la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 concluant

principalement à sa réforme en ce sens que la requête de suspension de la

Municipalité de ******** est rejetée. Il a en outre requis la suspension de

l'exécution de la décision attaquée jusqu'à droit connu sur le fond. La cause a

été enregistrée sous la référence GE.2018.0148.

Par décision incidente du 29 août 2018, le juge instructeur a refusé de

restituer l'effet suspensif au recours formé par A.________.

A.________ a formé un recours incident devant la CDAP contre cette

décision, le 10 septembre 2018. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à

l'admission de son recours incident et à la restitution de l'effet suspensif à

son recours au fond. La cause a été enregistrée sous la référence RE.2018.0008.

Le 8 octobre 2018, A.________ a déposé une demande de mesures

provisionnelles urgentes tendant à la restitution de l'effet suspensif à son

recours au fond, formé le 13 juillet 2018. Il invoquait en substance que les

autorités communales envisageaient prochainement de suspendre le versement de

son traitement.

Le 10 octobre 2018, le magistrat instructeur au fond

a renoncé à se déterminer et s'en est remis à justice.

Le 17 octobre 2018, le Conseil d'Etat et la

Municipalité de ******** se sont déterminés sur le recours incident ainsi que

sur la requête de mesures provisionnelles urgentes. Ces autorités concluent au

rejet du recours et de la requête précités. A cette occasion, la Municipalité a

Dispositif

informé le Tribunal que le Conseil communal de ******** avait décidé, le 11

octobre 2018, de suspendre la rémunération du recourant.

Conformément à l'art. 80 al. 1 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable

au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a

effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité

administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet

suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.

a) Une décision n’est pas exécutoire tant que le

délai de recours n’est pas échu. L’autorité de première instance a cependant la

faculté, en application de l’art. 58 let. c LPA-VD, de retirer l’effet

suspensif, ce qui a pour effet de rendre la décision exécutoire nonobstant

recours. Une fois le recours déposé, cette compétence passe au magistrat

instructeur, ce qui lui permet aussi bien de retirer l'effet suspensif prévu

par la loi que de restituer celui que l'autorité intimée avait retiré dans sa

propre décision (CR.2009.0015 du 3 juin 2009; v. en outre décision incidente

dans la cause PS.2010.0013 du 25 juin 2010).

Selon la jurisprudence du Tribunal de

céans (RE.2017.0013 du 5 février 2018; RE.2014.0001 du 2 mars 2014; RE.2013.0008

du 14 août 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février

2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010), le juge doit déterminer dans le cadre

d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet

suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière

générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que

l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution

immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement

compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de

l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter

que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En

fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour

l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être

invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout en fonction de la

vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles

sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe

de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue

probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si

la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état

de fait clairement établi.

La Cour qui statue sur le recours

contre une décision incidente en matière d'effet suspensif (dit aussi: recours

incident) ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat

instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des

intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures

provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a

pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon

erronée (RE.2017.0013 précité; RE.2017.0011 du 18 octobre 2017; RE.2017.0010 du

30 août 2017; RE.2013.0004 du 13 mai 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre

2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010).

b) En l'occurrence, le magistrat

instructeur dans la procédure au fond a considéré que la décision de suspension

litigieuse était fondée sur l'art. 139b de la loi vaudoise du 28 février 1956

sur les communes (LC; RSV 175.11). Cette disposition permet au Conseil d'Etat

de suspendre un membre d'une municipalité en présence de motifs graves (art.

139b al. 1 LC). L'art. 139b al. 2 LC dispose encore ce qui suit:

"2 Constituent des motifs graves toutes les

circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la

continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la municipalité ou du

conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre la

confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont notamment

considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale à

raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence

prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de

conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités

ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la

présente loi)."

Sur la base d'un examen prima facie

du dossier, le magistrat instructeur au fond a retenu en substance que le

recourant fait actuellement l'objet d'une procédure pénale pour des soupçons de

gestion déloyale et gestion déloyale des intérêts publics, suite notamment à

une plainte pénale déposée par l'Etat de Vaud. Cette plainte est étayée par une

note du CCF. Sur cette base, il a considéré comme sérieux les soupçons pesant

sur le recourant. Même si les actes reprochés ne paraissent pas avoir été

commis dans le cadre strict de sa fonction de municipal, ils sont en lien avec

la gestion d'une fondation subventionnée par l'Etat et la Ville de ********. Il

ne s'agit donc pas d'infractions sans rapport avec l'exécution de tâches

publiques et l'utilisation de deniers de l'Etat. S'ils étaient avérés, ces

actes seraient de nature à compromettre la confiance dans l'autorité. Le

magistrat instructeur a donc retenu qu'il existait a priori un intérêt

public important justifiant l'exécution immédiate de la décision de suspension

nonobstant un recours contre celle-ci. Cet intérêt devait prévaloir sur celui

du recourant à poursuivre son mandat en tant que municipal, étant précisé que

la décision de suspension n'avait pas eu d'incidence sur le traitement du

recourant qui était maintenu. Tout en relevant une atteinte à la sphère privée

du recourant en relation avec la procédure de suspension, le magistrat

instructeur a considéré que celle-ci était principalement liée à la

médiatisation du litige et non à la décision attaquée au fond. Enfin, la durée

de la mesure était limitée au 31 décembre 2018. Le magistrat instructeur a en

conséquence refusé de restituer l'effet suspensif au recours formé contre la

décision de suspension du recourant.

Le recourant conteste cette décision.

Relevant tout d'abord des irrégularités qu'il estime graves dans la procédure

devant le Conseil d'Etat, il fait valoir le respect des règles de la bonne foi

qui devraient être prises en considération dans l'appréciation de la

restitution de l'effet suspensif. Il invoque aussi un risque à son intérêt

privé économique du fait que son traitement pourrait également être suspendu.

c) Les griefs du recourant en relation

avec la procédure qui s'est déroulée devant le Conseil d'Etat et qui ont

conduit à la décision de suspension du 13 juin 2018 relèvent du fond du litige

et n'apparaissent a priori pas évidents au point de justifier une

restitution de l'effet suspensif. Ces griefs débordent de l'objet de la

présente procédure incidente qui se limite à examiner si la pesée des intérêts

effectuée par le magistrat instructeur, dans le cadre de sa décision de refus

d'effet suspensif, a pris en compte l'ensemble des intérêts importants en jeu.

En l'occurrence, le magistrat instructeur a bien pris en considération, de

manière complète et circonstanciée, les intérêts publics et privés concernés.

En particulier, au vu des éléments au dossier, ce magistrat était fondé à

considérer prima facie que l'intérêt public à la bonne marche de

l'administration municipale justifiait de suspendre provisoirement le recourant

et devait l'emporter sur l'intérêt privé de celui-ci à poursuivre son activité

au sein de la municipalité pendant la durée de l'instruction pénale le

concernant. Cette mesure est au demeurant limitée dans le temps et elle

n'affecte pas la rémunération du recourant.

Certes, depuis cette décision

incidente, le recourant a été privé de sa rémunération, par décision du Conseil

communal de ********, du 11 octobre 2018. Comme le relèvent les autorités

concernées, cette décision, qui émane au demeurant d'une autre autorité

(Conseil communal) que celle qui a rendu la décision de suspension (Conseil

d'Etat), peut faire l'objet d'un recours distinct. Le recourant pourra faire

valoir ses droits contre la suspension de son traitement dans ce cadre-là. Une

telle décision ne justifie en tout cas pas à elle seule de remettre en cause la

décision incidente contestée qui repose sur une motivation avant tout liée à la

bonne marche de l'administration communale.

Au vu de ce qui précède, la décision

incidente contestée doit être confirmée.

Le recourant a sollicité la restitution de l'effet suspensif par voie de

mesures provisionnelles urgentes.

a) A teneur de l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut

prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la

conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts

menacés.

b) Dans le cas présent, la demande de mesures

provisionnelles formée le 8 octobre 2018 conclut à la restitution de l'effet

suspensif au recours au fond dans la cause GE.2018.0148. Cette requête se

confond ainsi avec les conclusions prises dans le recours incident. Dès lors

que, comme on l'a vu, le recours incident objet de la présente procédure doit

être rejeté, la requête de mesures provisionnelles n'a plus d'objet.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la

mesure où il conserve un objet et la décision incidente du juge instructeur au

fond confirmée.

Le recourant, qui succombe, supportera les frais de

la présente procédure (art. 49 LPA-VD). Dès lors que l'autorité communale

concernée au fond a conclu au rejet du recours incident et a procédé par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, elle a droit à une indemnité à

titre de dépens, laquelle sera mise à la charge du recourant (art. 51 et 55

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté dans la mesure où il conserve un objet.

II.

La décision incidente, du 29 août 2018, du juge instructeur au fond dans

la cause GE.2018.0148 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge

de A.________.

IV.

A.________ versera à la Commune de ******** une indemnité de 1'000

(mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 octobre 2018

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.