CDAP - RE.2022.0007 - 2023-01-23 - A.________ /Le Juge instructeur (PL) du recours au fond, Municipalité de Nyon, Direction générale du territoire et du logement

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 janvier 2023

Composition

Mme Annick Borda, présidente;

Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Le Juge instructeur (PL) du recours

au fond,

Autorités concernées

1.

Municipalité de Nyon, représentée

par Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,

2.

Direction générale du territoire et

du logement,

Service juridique, à Lausanne.

Objet

Effet suspensif

Recours A.________ c/ décision du Juge instructeur (PL) du

recours au fond du 26 octobre 2022 dans la cause AC.2022.0315.

Vu les faits suivants:

A.

Propriétaire de la parcelle no ******** du registre foncier

de Nyon, la société A.________ a déposé le 17 juillet 2018 une demande de

permis de construire auprès de la Commune de Nyon pour la construction d'un

parc industriel de deux bâtiments sur le bien-fonds précité. La parcelle en

cause est située entre la route de ********, qui longe sa partie sud, et le

chemin de ********, situé le long de sa partie nord.

B.

La Municipalité de Nyon (ci-après: la Municipalité) n'a pas statué sur la

demande de construire susmentionnée, mais a inclus la parcelle no ********

dans le périmètre d'un projet de plan partiel d'affectation, mis à l'enquête

publique entre février et mars 2019, qui impliquait le réaménagement du chemin

de ********. Malgré plusieurs relances ultérieures pour la délivrance du permis

sollicité, la Municipalité n'a toujours pas statué sur cette demande, invoquant

à l'appui de son refus le processus d'adoption en cours du plan partiel

d'affectation précité.

Devant ce refus de statuer, A.________ s'est adressée

le 10 février 2021 au Département des institutions et du territoire en

invoquant que la manière de faire de la Municipalité s'apparentait à un déni de

justice. Vu l'absence de décision municipale sur le permis de construire, la

Direction du territoire et du logement (DGTL), dépendant de ce département, a

finalement informé A.________ le 21 avril 2021 qu'elle statuerait elle-même sur

cette demande en application de l'art. 114 al. 4 de la loi vaudoise du 4

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV

700.11).

Le 6 mai 2021, la Municipalité a formellement notifié

à A.________ sa décision de refus du permis de construire au motif qu'il

compromettait la modification du plan d'affectation envisagée, notamment en

raison du fait que cette nouvelle planification exigeait que les projets de

construction présentent un plan des aménagements extérieurs spécifique conforme

à un plan d'ensemble encore à développer en matière d'arborisation et de

végétalisation.

C.

Par arrêt du 10 août 2022 (AC.2021.0189), la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours formé par A.________ à

l'encontre de cette décision et a enjoint à la Municipalité de délivrer sans

délai le permis sollicité.

La Municipalité s'est exécutée le 12 septembre 2022

et a délivré le permis de construire requis. Elle l'a toutefois soumis à

diverses conditions communales, dont en particulier celles-ci:

"1.1.3 L'accès du projet se fera principalement depuis

la route de ********, l'accès depuis le chemin de ******** est autorisé à titre

précaire

[…]

1.1.5 Le constructeur devra déposer avant délivrance de tout

permis d'utiliser une demande de permis de construire portant sur les

aménagements extérieurs, laquelle sera soumise à l'enquête publique

complémentaire. […]"

D.

A.________ a recouru à l'encontre de cette décision à la CDAP par acte

du 12 octobre 2022 et conclu principalement à ce que le permis de construire

soit réformé en ce sens que les conditions particulières 1.1.3 et 1.1.5 sont

supprimées. Elle a également requis que « l’effet suspensif de son

recours soit levé, en ce sens qu’elle est autorisée à débuter les travaux sans

avoir à respecter les conditions ch. 1.1.3 et 1.1.5 du permis de

construire ». Elle a précisé qu'elle ne souhaitait pas prendre le

risque de commencer la construction avant que ces conditions ne soient levées.

La Municipalité s'est déterminée sur cette requête

le 25 octobre 2022. Elle s'est déclarée d'accord avec le commencement des

travaux par A.________ pendant la procédure de recours, mais s'est opposée à ce

que le juge instructeur décide d'ores et déjà de lever les conditions

municipales litigieuses au titre de mesures provisionnelles.

Par décision incidente du 26 octobre 2022, le juge

instructeur de la cause au fond (ouverte sous référence AC.2022.0315) a levé

l'effet suspensif au recours en ce sens que les travaux autorisés peuvent

débuter, étant précisé que cette mesure ne porte pas sur les conditions

figurant sous chiffre 1.1.3 et 1.1.5 du permis de construire (objet du litige).

E.

A.________ (ci-après: la recourante) a déposé le 7 novembre 2022 un

recours incident à la CDAP contre la décision du juge instructeur du 26 octobre

2022. Elle y conclut principalement à ce que l'effet suspensif au recours déposé

le 12 octobre 2022 soit intégralement levé, la recourante étant autorisée à

débuter les travaux sans avoir à respecter les conditions des chiffres 1.1.3 et

1.1.5 du permis de construire, subsidiairement à ce que l'effet suspensif au

recours soit maintenu.

La Municipalité a déposé des observations le 25

novembre 2022 et conclu au rejet du recours incident et au maintien de la

décision du juge instructeur.

La recourante s'est encore déterminée le 8 décembre

2022.

La DGTL a informé le tribunal le 12 décembre 2022

qu'elle n'avait pas d'observations à formuler sur le recours incident.

Considérant en droit:

1.

En vertu de l'art. 94 al. 2, 2ème phrase, de la loi vaudoise du

28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les

décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la

Cour de droit administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet

suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours (incident) au tribunal dans les

dix jours dès leur notification. Le présent recours a été formé en temps utile

et il est recevable à la forme (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en

matière.

2.

a) Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable au

recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet

suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité

administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet

suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.

Selon la jurisprudence du Tribunal de

céans (RE.2018.0008 du 30 octobre 2018; RE.2017.0013 du 5 février 2018;

RE.2014.0001 du 2 mars 2014; RE.2013.0008 du 14 août 2013; RE.2012.0015 du 13

décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre

2010), le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts

à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou

restitué au recours. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation

donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une

exécution prématurée de la décision attaquée. De manière générale, il convient

d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou

un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les

intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge

doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne

rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension

de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il

s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de

l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu

quo. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte,

mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur

la base d’un état de fait clairement établi.

b) Selon l'art. 86 LPA-VD, applicable par analogie

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'autorité peut prendre d'office ou sur

requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de

fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés.

Les mesures provisionnelles diffèrent de l'effet

suspensif prévu par l'art. 80 LPA-VD, en ce sens que l'effet suspensif ne peut

être octroyé que pour préserver un état de fait lorsqu'une décision positive a

été rendue, à savoir une décision qui confère un droit, impose une obligation

ou constate l'existence de l'un ou de l'autre; elle empêche le bénéficiaire de la

décision d'en tirer momentanément avantage. En revanche, il est exclu

d'attribuer un effet suspensif à une décision négative qui écarte une demande,

car la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission

de la demande, ne rimerait à rien. Alors que l'effet suspensif est la règle en

cas de recours, en application de l'art. 80 al. LPA-VD, l'octroi de mesures

provisionnelles reste limité à des cas particuliers, en présence de motifs

impérieux imposant d'anticiper sur le jugement au fond (arrêt RE.2018.0010,

consid. 2a). En principe, les mesures provisionnelles ne doivent pas tendre à

créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement

définitif, une exception à ce principe ne pouvant être admise que lorsque la

protection du droit ne peut pas être réalisée autrement (arrêts RE.2017.0004

consid. 2; RE.2016.0003. du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2015.0012 du 15

décembre 2015 consid. 1a; RE.2013.0010 du 9 janvier 2014 consid. 2a). Les

mesures provisionnelles ne doivent être ordonnées que lorsque leur absence

rendrait illusoire le bénéfice de l'admission du recours ou placerait

manifestement le recourant dans une situation excessivement rigoureuse sans

qu'un intérêt public exige d'attendre la décision (cf. Pierre Moor/Etienne

Poltier, Droit administratif, Volume II : Les actes administratifs et leur

contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 307). Elles doivent résulter

d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des

circonstances, notamment des prévisions sur le sort du procès au fond. Le juge

instructeur ne doit toutefois pas préjuger de l'issue du recours lorsque

celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amener à statuer sur le

fond (arrêt RE.2018.0010 du 12 décembre 2018 consid. 2a et les références

citées).

c) Selon la jurisprudence, la Cour qui

statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à

celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier –

dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif

ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants

ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a

appréciés de façon erronée (RE.2017.0013 précité; RE.2017.0011 du 18 octobre

2017; RE.2017.0010 du 30 août 2017; RE.2013.0004 du 13 mai 2013;

RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007

du 31 décembre 2010).

3.

La recourante estime que le maintien des conditions municipales en

parallèle à la levée de l'effet suspensif ne lui permet pas de débuter les

travaux car elle prend le risque de se retrouver bloquée à la fin de ceux-ci.

Tel serait le cas si la construction ne pouvait être desservie depuis le chemin

de ******** et si elle se voyait refuser le permis d'utiliser au motif qu'elle

n'a pas obtenu de permis de construire subséquent portant sur les aménagements

extérieurs. Si la recourante ne débute pas les travaux alors que le recours n'a

pas d'effet suspensif pour la majeure partie d'entre eux, elle prend également

le risque que la municipalité soutienne ensuite que le délai de validité de

deux ans du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC a commencé à

courir. Elle invoque également à l'appui de sa requête le fait que le temps

écoulé depuis le dépôt de sa demande de permis de construire lui donnerait un

intérêt certain à lui permettre de débuter enfin les travaux.

A la forme, la recourante conclut principalement à

ce que l'effet suspensif soit intégralement levé, à savoir qu'elle soit autorisée

à débuter les travaux sans avoir à respecter les conditions des chiffres 1.1.3

et 1.1.5 du permis de construire. Il convient d'emblée de relever que la

recourante se méprend lorsqu'elle considère que la levée pure et simple,

respectivement intégrale, de l'effet suspensif au recours aurait pour

conséquence de lever les conditions posées par la Municipalité. En levant

l'effet suspensif, la décision du tribunal n'a pas pour effet de modifier la

décision de la Municipalité, mais uniquement de la laisser subsister dans ses

effets, y compris avec les conditions qu'elle comprend. En réalité, la

recourante sollicite à titre principal que le tribunal lève l’effet suspensif

et rende, en parallèle, des mesures provisionnelles dont l'objet serait de lui

allouer avant l'issue du recours au fond une modification de la décision

municipale par la levée des conditions posées.

4.

Il convient tout d’abord d’examiner s’il se justifiait d’octroyer des

mesures provisionnelles conjointement à la levée de l’effet suspensif.

Le but principal des mesures provisionnelles est de

préserver une situation de fait ou de droit, respectivement de sauvegarder des

intérêts menacés pour ne pas rendre l'admission éventuelle du recours sans

objet. Ces mesures doivent demeurer l'exception. En l'espèce, on ne distingue

pas en quoi la situation de la recourante serait menacée de façon irréversible par

l'obligation d'attendre l'issue de la procédure de recours au fond s'agissant

de la question du maintien des conditions posées par la décision querellée,

respectivement en quoi cette attente aurait des conséquences excessivement

rigoureuses pour elle. Il est vrai que la procédure d'octroi du permis de

construire a présenté une durée inhabituelle et que la recourante a un intérêt

privé à débuter rapidement les travaux. A cet égard, le juge instructeur a

décidé de lever l'effet suspensif au recours, permettant ainsi à la recourante de

commencer d'ores et déjà la construction dûment autorisée et d'envisager un

avancement du chantier. Cette décision tenait vraisemblablement compte du fait

que les deux conditions litigieuses portent sur des points dont l'exécution

concerne la phase finale de réalisation des travaux. Ce faisant, le juge

instructeur a tenu compte de l'intérêt privé de la recourante à l'avancement de

la construction. Par ailleurs, on observe que le recours ne paraît pas à ce

point bien fondé qu'il se justifie d’anticiper sur son résultat. Dans ces

conditions, le juge instructeur n'a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en

refusant d'ordonner les mesures provisionnelles sollicitées.

La conclusion principale de la recourante, tendant

en substance, en sus de la levée de l’effet suspensif, à l'octroi de mesures

provisionnelles consistant à lever les deux conditions litigieuses, doit donc

être rejetée.

5.

Au vu du rejet de la conclusion principale de la recourante, il convient

en second lieu d'examiner si c’est à raison que le juge instructeur a décidé de

lever uniquement l’effet suspensif au recours ou si, à défaut de lever

provisionnellement les deux conditions posées au permis de construire, il

aurait dû maintenir l’effet suspensif légal.

Conformément à l'art. 80 LPA-VD, de par le simple

dépôt du recours, la décision municipale litigieuse bénéficiait à l'origine de l'effet

suspensif puisque cet effet constitue la règle. Ce n'est qu'à la suite de sa

conclusion à titre préalable formulée par la recourante dans son acte de

recours que cet effet a été levé par le juge instructeur. En l'occurrence, on

ignore quels sont les motifs qui ont conduit le juge instructeur à lever

l’effet suspensif. A l’examen des circonstances de l’espèce, force est de

constater qu’aucun intérêt public prépondérant à tout le moins ne justifie sa

levée. La recourante estime qu’une simple levée de l’effet suspensif sans

octroi de mesures provisionnelles n’est pas conforme à ses intérêts. Elle

déclare, dans sa requête du 12 octobre 2022 déjà, qu’elle ne peut prendre le

risque de débuter les travaux si elle n’est pas assurée que la construction

pourra être desservie par le chemin de ******** et si elle peut se voir refuser

l’octroi d’un permis d’utiliser au motif qu’elle n’aurait pas obtenu

d’autorisation portant sur les aménagements extérieurs. Dans la mesure où elle annonce

qu’elle ne commencera pas les travaux sans levée de ces conditions, elle justifie

d'un intérêt privé à ce que les effets de la décision municipale soient

suspendus afin d'échapper au délai de péremption de deux ans du permis de

construire (art. 118 LATC). Dans ces conditions, le juge instructeur aurait dû reconnaître

l’existence d’un intérêt de la recourante à maintenir l’effet suspensif légal

au recours. Dans la mesure où il n’a pas motivé la levée de cet effet suspensif

par l’existence d’autres intérêts prépondérants, il aurait dû renoncer à sa

levée.

En conséquence, le recours, qui concluait

subsidiairement à la restitution de l’effet suspensif, doit être admis et la

décision du juge instructeur doit être annulée, ce qui aura pour conséquence de

faire revivre l'effet suspensif légal au recours.

6.

Selon l'art. 49 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), en procédure de

recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. Des frais peuvent

néanmoins être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle

les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de la

procédure.

En l'occurrence, en omettant de faire clairement la

distinction entre effet suspensif et mesures provisionnelles, la recourante a

contribué à inciter le juge instructeur à se contenter de lever uniquement

l’effet suspensif au recours, de sorte qu’on doit considérer qu’elle est en

partie responsable de la procédure de recours. Dans ces conditions, elle n’aura

pas droit à des dépens. Le recours étant admis toutefois, les frais de la

présente procédure seront laissés à la charge de l'Etat. La recourante ne doit

pas de dépens à la Municipalité, qui a au demeurant conclu à la confirmation de

la décision du juge instructeur (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision incidente du juge instructeur du 26 octobre 2022 dans la

cause AC.2022.0315 du 26 octobre 2022 est annulée.

III.

La présente décision est rendue sans frais.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 janvier 2023

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.